공공형어린이집 선정 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 A도 ○○시 ○○○#길 ##-#에 있는 ○○어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’)의 대표자이자 원장인바, ○○시장은 2017. 11. 8. 청구인에게 ‘청구인이 이 사건 어린이집의 원장으로 재직하면서 2010. 2. 19. ~ 2012. 3. 23. 보육아동 보호자들로부터 특별활동비 1,857만 1,298원을 부정하게 수납하였다’는 이유로 2개월의 원장 자격정지처분을 하였으며, 피청구인은 2019. 12. 10. 청구인에게 이 사건 어린이집 원장에 대한 원장 자격정지처분이 있었다는 이유로 공공형어린이집 선정 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 처분은 수익적 행정행위의 철회에 해당하는 것으로 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 때에 한하여 예외적으로 할 수 있다 할 것인데, 문제가 된 특별활동비 관련 청구인의 행위는 공공형어린이집으로 선정되기 이전에 이루어진 것으로서, 당시 특별활동비 관련 지침이 정비되어 있지 않아 그러한 행위가 문제가 되는지 여부가 불명확한 상황이었고, 청구인은 받은 돈을 어린이집을 위해 사용하였는바, 공공형어린이집 선정을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼다거나 공공형어린이집 선정을 취소한 중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어렵다. 나. 피청구인은 청구인이 공공형어린이집으로 선정되어 운영 중에 법 위반행위를 한 것이 아니므로 이 사건 어린이집이 공공형어린이집으로 선정될 수 있다고 했고, 실제로도 이 사건 어린이집은 2차례에 걸쳐 공공형어린이집으로 재선정되어 청구인으로서는 공공형어린이집 선정이 취소되지 않을 것이라는 신뢰를 가지고 있었는바, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반된다. 다. 이 사건 처분으로 인해 운영비가 삭감되고, 공공형어린이집 현판이 제거되며, 비리 어린이집의 원장으로 낙인찍히게 되어 직업수행의 자유와 명예가 심각하게 침해되는바, 이 사건 처분으로 인하여 달성되는 공익은 모호한 반면 이 사건 처분은 청구인에게 중대한 불이익을 야기하므로, 재량권의 한계를 일탈하였다. 3. 관계법령 영유아보육법 제36조, 제46조, 제51조 영유아보육법 시행령 제24조, 제26조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 공공형어린이집 지정서, 영유아보육법 위반자 통보, 특별활동비 초과수납 및 보조금 부정수납 어린이집 행정처분 계획, ○○지방법원 판결문, 원장 자격정지 처분서, 이 사건 처분서, 2016 공공형어린이집 재선정 지침, 2019 공공형어린이집 업무매뉴얼 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 어린이집은 2013. 5. 31. 공공형어린이집으로 처음 선정되었다. 나. A도지방경찰청장은 2014. 2. 4. ○○시장에게 ‘청구인과 이 사건 어린이집 사무장에게 「영유아보육법」 제54조제3항제6호, 「형법」 제347조제1항을 적용하여 기소의견으로 송치하였다’고 통보하였으며, ○○시장은 검찰 또는 법원 판결완료 후 어린이집에 대하여 행정처분하기로 계획을 수립하였다. 다. ○○지방법원은 2017. 10. 13. 청구인에게 다음의 범죄사실에 대하여 벌금 700만 원의 형 등을 선고(○○지방법원 2014고단***) 하였으며, 해당 벌금형 등은 ○○지방법원의 항소기각판결(○○지방법원 2017노***)을 거쳐 2019. 5. 10. 대법원의 상고기각판결(대법원 2018도*****)에 의해 확정되었다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159327371"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │<범죄사실> │ │(생략) │ │- 피고인들(청구인 및 이 사건 어린이집 사무장, 이하 같다)은 2010년 2월 중순경 이 사건 어린이집에 │ │서 개최된 보육 아동 학부모 오리엔테이션에서, 어린이집에서 보육 아동에 대하여 표준보육과정에 │ │따른 연령별 보육프로그램 이외에 실시하는 특별활동 프로그램의 교재 및 강사 수당에 관하여 피해 │ │자인 보육 아동 피해자들에게 마치 위 특별활동 프로그램 중 과학은 1인당 월 2만원, 영어는 1인당 │ │월 3만원에 특별활동 공급업체와 특별활동비 공급계약을 체결한 것처럼 고지하여 피해자들로 하여 │ │금 보육 아동들에 대한 특별활동 수강을 신청하게 하였다. │ │그러나 사실 피고인들은 과학 특별활동 공급업체 및 영어 특별활동 공급업체에 지급한 특별활동비 │ │일부를 돌려받아 다른 용도에 사용할 예정이었다. │ │그런데도 피고인들은 위와 같이 피해자들이 피고인에게 납부한 특별활동비 명목의 금원 중 일부를 │ │위와 같이 위 업체들로부터 돌려받아 다른 용도에 사용할 예정이라는 사실에 대하여 피해자들에게 │ │고지하지 아니한 채 보육 아동 보호자들로부터 특별활동비를 수납받은 방법으로 2010. 2. 19. ○○ │ │시 ○○로 ###에 있는 ○○양돈농협 ○○지점에서 보육 아동 김O의 보호자로부터 과학 특별활동비 │ │명목으로 2만원, 영어 특별활동비 명목으로 3만원을 각각 교부받은 뒤, 특별활동 공급업체로부터 그 │ │중 합계 1만 9,118원 상당을 돌려받은 것을 비롯하여 그때부터 2012. 3. 23.까지 위와 같은 방법으 │ │로 별지 범죄일람표 기재와 같이 1,831회에 걸쳐 1,857만 1,298원을 거짓 기타 부정한 방법으로 부 │ │정수납함과 동시에 피해자들을 기망하여 이에 속은 피해자들로부터 위 금액 상당의 재산상 이익을 │ │취득하였다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 라. ○○시장은 2017. 11. 8. 청구인에게 다음과 같이 2개월의 원장 자격정지처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159327373"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 위반사항 │ │ - 이 사건 어린이집 원장으로 재직하면서 2010. 2. 19.부터 2012. 3. 23.까지 보육아동 보호자들로부 │ │터 특별활동비 1,857만 1,298원을 부정수납하였음 │ │○ 처분사항: 원장 자격정지 2개월 │ │○ 자격정지기간: 2017. 12. 1. ~ 2018. 1. 31. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 청구인은 2017. 11. 20. 원장 자격정지처분의 취소를 구하는 행정소송을 청구하면서 집행정지를 함께 신청하였으며, ○○지방법원은 2017. 11. 28. 원장 자격정지처분의 집행을 정지하는 결정(○○지방법원 2017아****)을 한 후 2019. 10. 23. 청구인의 청구를 기각하는 판결(○○지방법원 2017구합****)을 하였는데, 청구인이 기각판결에 항소하여 현재 ●●고등법원(○○)에서 2심 진행 중[●●고등법원(○○) 2019누****]에 있다. 바. 한편 이 사건 어린이집은 2016년 공공형어린이집으로 재선정되었고, 이 후 2019년에도 공공형어린이집으로 재선정되었는데, 보건복지부에서 정한 ‘2016 공공형어린이집 재선정 지침’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159327377"> ┌──────────────────────────────┐ │공공형어린이집 재선정 개요 │ │ □ 재선정 대상 │ │ ○ 2013년 이후 공공형어린이집으로 선정된 기관 │ │ □ 재선정 제외 대상 │ │ ○ 공공형어린이집 취소처분에 대한 소송이 진행 중인 어린이집│ │ - 단, 소송 중 집행정지가 인용된 경우는 재선정 대상에 포함│ └──────────────────────────────┘ </img> 사. 피청구인은 2019. 11. 14. 청구인에게 이 사건 처분의 사전통지를 하였으며, 2019. 12. 9. 다음과 같이 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159327379"> ┌───────────────────────────────────────────────────┐ │○ 「영유아보육법」 제46조 규정에 의거 어린이집 원장 자격이 정지됨에 따라 보건복지부 ‘2019 보육사 │ │업안내’, ‘2019 공공형어린이집 업무 매뉴얼’ 제반규정과 「행정절차법」 제21조 처분의 사전통지(의 │ │견제출통지)에 따라 다음과 같이 공공형어린이집 선정을 취소하였음을 알려드림 │ │○ 처분대상 │ │┌─────────────────┬───────────────┬────────┬──────┐│ ││처분의 원인이 되는 사실 │처분근거 │행정처분 사항 │처분일 ││ │├─────────────────┼───────────────┼────────┼──────┤│ ││○ 공공형어린이집 선정 이후 │○ 보육사업안내 p.441 │공공형어린이집 │2019. 12. 9.││ ││취소사유 발생 │○ 2019년 공공형어린이집 업무 │선정 취소 │ ││ ││취소사유: 「영유아보육법」 제46조 │매뉴얼(p.37 ~ 39) │ │ ││ ││의 어린이집 원장 자격정지처 │ │ │ ││ ││분 │ │ │ ││ │└─────────────────┴───────────────┴────────┴──────┘│ │ │ └───────────────────────────────────────────────────┘ </img> 아. 보건복지부의 ‘2019 공공형어린이집 업무매뉴얼’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159327381"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │Ⅰ. 공공형어린이집 사업개요 │ │공공형어린이집이란 │ │ ○ 우수한 어린이집을 선정하여 운영비를 지원하고 양질의 보육을 영유아에게 제공하는 등 우수 보육 │ │인프라로서 기능할 수 있도록 하는 제도 │ │Ⅳ. 공공형어린이집 선정 취소 및 운영 포기 │ │취소권자: 시·도지사 │ │2. 선정취소 사유 │ │ ○ 「영유아보육법」 제46조의 어린이집 원장 자격정지처분을 받은 경우 │ │ ○ 특별활동비 등 기타 필요경비에 대한 수납한도액 미준수시 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「영유아보육법」 제36조 및 같은 법 시행령 제24조에 따르면, 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 어린이집의 설치, 증축·개축 및 개수·보수 비용, 보육교사 인건비, 교재·교구비, 지방육아종합지원센터의 설치·운영비, 보수교육 등 직원 교육훈련 비용, 장애아 보육 등 취약보육 실시 비용, 그 밖에 차량운영비 등 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 어린이집 운영에 필요하다고 인정하는 비용의 전부 또는 일부를 보조하고 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다고 되어 있다. 2) 「영유아보육법」 제46조제1호에 따르면, 보건복지부장관은 어린이집의 원장이 업무 수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아에게 손해를 입힌 경우로서 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우(가목), 제24조에 따른 운영기준을 위반하여 손해를 입힌 경우(나목), 제33조에 따라 보건복지부령으로 정한 급식기준을 위반하여 손해를 입힌 경우, 그 밖에 손해를 입힌 경우에는 1년(「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위로 제1호가목에 해당하게 된 경우에는 2년) 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제51조 및 같은 법 시행령 제26조제2항제1호에 따르면, 법 제46조에 따른 어린이집 원장의 자격정지에 관한 보건복지부장관의 권한은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 위임되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은, 특별활동비 부정수납은 이 사건 어린이집이 공공형어린이집으로 선정되기 전에 이루어진 것이고 당시 관련 지침이 정비되어 있지 않아 청구인의 특별활동비 수납행위가 문제가 되는지 불명확한 상황이었으므로, 공공형어린이집 선정을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼다거나 공공형어린이집 선정을 취소한 중대한 공익상 필요가 있다고 보기는 어렵다고 주장한다. 살피건대, 보건복지부의 ‘2019 공공형어린이집 업무매뉴얼’에는 「영유아보육법」 제46조의 어린이집 원장 자격정지처분을 받은 경우 공공형어린이집 선정을 취소하도록 되어 있고, 청구인에 대한 원장 자격정지처분은 청구인이 보육아동 보호자들로부터 특별활동비 1,857만 1,298원을 부정수납하였음을 그 사유로 하고 있으며, 위 인정사실에 따르면, 청구인이 특별활동 프로그램 공급업체로부터 특별활동비 일부를 돌려받는 방법으로 특별활동비 1,857만 1,298원을 부정수납하였음이 인정되어 청구인에 대한 벌금형이 확정되었는바, 특별활동비 수납행위가 문제가 되는지 불명확한 상황이라고 보기 어렵고, 공공형어린이집 선정 이전에 청구인이 특별활동비 부정수납을 하였다 하더라도 부정수납이 확인되어 원장 자격정지처분이 이루어진 이상 공공형어린이집의 선정을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼다고 할 것이므로, 이 부분 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 청구인은, 이 사건 어린이집이 2차례에 걸쳐 공공형어린이집으로 재선정되었기에 공공형어린이집 선정이 취소되지 않을 것이라는 신뢰가 발생하였다며 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 주장한다. 위 인정사실에 따르면, 이 사건 어린이집이 2차례에 걸쳐 공공형어린이집으로 재선정되었으나, 이 사건 어린이집이 공공형어린이집으로 재선정되었다는 사정만으로 피청구인이 청구인에 대하여 선정 취소를 하지 않겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 보기는 어려울 뿐만 아니라, ○○시장이 2017. 11. 8. 청구인에게 원장 자격정지처분을 한 이후인 2019년에도 이 사건 어린이집이 공공형어린이집으로 재선정된 것은 2017. 11. 28. 원장 자격정지처분의 집행이 정지되었기 때문인바, 청구인으로서는 원장자격정지 처분에 대한 취소소송이 기각되는 경우 집행정지되었던 원장 자격정지 처분이 재개되어 공공형어린이집 선정 취소의 대상이 될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었다 할 것이므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하다고 볼 수 없다. 3) 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 달성되는 공익은 모호한 반면 이 사건 처분은 청구인에게 중대한 불이익을 야기한다고 주장한다. 그러나 공공형어린이집은 우수한 어린이집을 선정하여 보육의 질 관리를 위한 운영비 등을 지원함으로써 양질의 보육을 제공함을 그 목적으로 하고 있으며, 영유아 보호자에게 어린이집 선택의 기회를 부여하는 제도인바, 특별활동 프로그램의 공급업체로부터 특별활동비 일부를 돌려받은 청구인의 행위는 결국 특별활동이 유명무실해지는 결과를 초래함으로써 보육아동이 양질의 보육서비스를 받지 못하는 피해가 발생한다는 점에 비추어 볼 때, 이러한 어린이집에 대하여 공공형어린이집 선정이 취소되지 않는다면 공공형어린이집에 대한 신뢰가 크게 훼손된다 할 것이므로, 이 사건 처분으로 인하여 달성되는 공익이 청구인이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수 없다. 4) 그 밖에 달리 이 사건 처분의 절차 및 내용에 잘못이 있다고 할 수 있는 특별한 사정이 보이지 아니하므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.