공급규정변경신고수리처분취소청구

1. 사건개요 청구외 ◉◉공사사장이 2002. 9. 30. 경기도 분당지역에 공급하는 난방(열) 요금을 2002. 10. 1.부터 9.8% 인상하기로 하는 내용이 포함된 공급규정변경신고서를 제출하자, 피청구인이 같은 날 위 ◉◉공사사장에 대하여 공급규정변경신고가 수리되었다고 통보(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 ◉◉공사에서 ●●의 발전자회사들인 청구외 △△발전 주식회사, 청구외 ○○발전 주식회사 및 청구외 □□발전 주식회사(이하 “발전자회사들”이라 한다)로부터 구입하는 열가격을 현실화하기 위하여 청구인들을 비롯한 지역난방 사용자들에 대하여 공급하는 열요금을 인상한 것인데, 열요금을 인상하기 위해서는 우선 위 ◉◉공사와 발전자회사들간에 열공급 조건을 변경하는 계약이 체결되고, 이를 근거로 사용자들에 대한 열요금 인상을 규정한 공급규정이 변경되어야 함에도 불구하고, 열요금 인상(공급규정 변경)의 전제가 되는 열공급계약에 대한 변경계약이 체결된 사실이 없이 공급규정이 먼저 변경된 것이므로, 이러한 공급규정변경안을 수리한 피청구인의 이 건 처분은 원인행위가 없는 위법한 처분으로서 취소되어야 한다. 나. 피청구인은 ◉◉공사에서 공급하는 열을 사용하고 있는 지역의 주민들과 모두 3차례의 주민협의회를 개최(2002. 7. 24, 2002. 8. 9. 및 2002. 8. 23.)하였고, 이를 통해 주민들은 열구입가의 인상요인이 없을 뿐만 아니라 인상요인이 있더라도 인상분에 대한 산정이 공정하게 이루어지지 아니하였다는 이유로 피청구인의 인상방침에 동의하지 아니하였으며, 특히 제3차 주민협의회(2002. 8. 23.)에서는 피청구인이 인상폭을 인하(11.6% → 11.4%)하는 조정안을 제시하며 협의회에 참석한 주민들(청구인들 포함)에게 수락할 것을 요청하였으나, 협의회에 참석한 주민들이 바로 답변해 줄 수 없는 사항이라서 해당 지역 입주민들의 의견을 수렴한 후에 결정하기로 피청구인과 합의하고 주민들의 의견을 취합하고 있는데, 피청구인은 위 합의를 일방적으로 파기하고 2002. 9. 27. 위 ◉◉공사와 위 발전자회사들에 대하여 열요금을 11.4% 인상하기로 하고, 9.8%는 2002. 10. 1.부터 인상하되 나머지 1.6%는 추후 인상하는 것으로 결정되었다고 통지하고 관련조치를 취하도록 하였는 바, 피청구인의 이 건 처분은 주민협의회에서의 합의를 무시한 부당한 처분이다. 다. 집단에너지사업법 제19조의 규정에 의하면 산업자원부장관은 열요금의 조정 신청이 있는 경우 상대방의 의견을 청취한 후 요금을 조정하고 당사자에게 그 결과를 수락하도록 권고할 수 있게 되어 있는데, 이 사건에서는 발전자회사들이 요금조정 신청을 하여 피청구인이 요금조정을 하고 ◉◉공사에서 요금조정안을 수락한 사실은 있으나 발전자회사들이 이를 수락한 사실은 없었는 바, 이러한 법적 절차의 흠결이 전제된 피청구인의 이 건 처분은 위법하다고 할 것이며, 또한, 수리처분은 강학상 준법률행위적 행정행위로서 성질상 부관을 붙일 수 없는 데, 이 건 처분은 발전자회사들이 요금조정을 수락할 것을 조건으로 한 것으로서 성질상 부관을 붙일 수 없는 행정행위에 부관을 붙인 것이므로 위법하다고 할 것이다. 라. 집단에너지사업법 제17조제2항의 규정에 의하면 열요금은 피청구인이 지정․고시한 요금의 상한을 초과할 수 없도록 되어 있는데, 이 건 처분은 2002. 9. 30.자로 되었고 이 사건과 관련된 요금상한의 지정․고시는 열요금 인상이 결정된 이후인 2002. 10. 1. 이루어졌는 바, ◉◉공사의 공급규정변경신고와 피청구인의 이 건 처분은 그 근거와 기준이 되는 요금상한에 대한 변경이 있기 이전에 이루어진 것이므로 무효라 할 것이다. 마. 이 사건 처분으로 인하여 영향을 받게 되는 주민들은 ◉◉공사의 사용자 약 66만세대, 엘지파워 주식회사 사용자 약 19만세대, ○○도시개발 주식회사의 사용자 약 2만세대, 서울특별시와 부산광역시의 사용자 등 100만세대가 넘는데, 만약 발전자회사들이 피청구인의 요금조정안을 수락하지 아니하게 된다면 피청구인의 이 건 처분은 결국 근거가 없이 행하여진 처분이 되고, ◉◉공사는 100만세대의 사용자에게 부당한 요금을 납부 받은 결과를 초래하게 되는 것이므로, 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 (1) 행정심판법 제9조의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있는 바, 집단에너지사업법에서는 청구인들에게 이 건 처분과 관련하여 어떠한 권리도 인정하는 규정이 없어 청구인들에게는 이 건 처분과 관련한 법률상 이익이 인정되지 아니하므로, 청구인들의 이 건 심판청구는 부적법한 것으로서 각하되어야 할 것이다. (2) 청구인들은 피청구인이 2002. 9. 30. ◉◉공사에 대하여 공급규정변경신고를 수리하였다고 통보한 내용을 행정처분으로 판단하고 이 건 심판청구를 한 것으로 보이나, 집단에너지사업법 어디에도 피청구인에게 신고 또는 변경신고한 공급규정을 수리할 권한을 부여하고 있지 아니하며, 이러한 경우 신고가 법정(형식적) 요건을 구비하고 있으면 수동적으로 접수하여야 하는 것이므로, 비록 피청구인이 발송한 문서에 “수리”라고 표현되어 있더라도 이는 위 ◉◉공사의 변경신고를 접수받았다는 사실과 변경사항을 일반 공중에게 10일 이상 게시하도록 주의를 환기시키기 위한 것일 뿐, 이로 인하여 위 ◉◉공사에 대하여 새로운 권리나 의무가 발생하는 것은 아니므로, 청구인들의 이 건 심판청구는 처분이 아닌 사항에 대하여 청구한 것으로서 부적법한 심판청구라 할 것이다. (3) 열수급계약의 변경은 공정거래위원장의 시정조치로 인하여 불가피하게 이루어진 사항이고, 그 변경(열가격 인상) 정도에 대하여서도 피청구인이 인정하는 한도가 이미 정하여져 있으므로, 이 건 처분이 취소된다고 하더라도 청구인들이 ◉◉공사에 대하여 지불해야 하는 열요금에는 변동이 없기 때문에, 청구인들의 이 건 심판청구는 이 건 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 없는 사항에 대하여 제기한 것으로서 부적법한 심판청구라 할 것이다. 나. 본안에 대한 답변 (1) 청구인들은 이 건 처분은 ◉◉공사와 발전자회사들간의 열수급변경계약이 전제되어야 하는데, 이러한 전제요건이 충족되지 아니한 상황에서 결정된 요금인상안은 무효이고, 피청구인은 이 건 처분으로 무효인 요금인상안을 인정해 준 것이 되므로, 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나, 청구인들의 주장 근거인 집단에너지사업법 제19조는 발전자회사들이 ◉◉공사에 열을 공급하고자 하지만 수급계약이 원활히 체결되지 아니할 경우 피청구인에게 조정을 신청할 수 있으며, 피청구인은 조정신청 사실을 다른 당사자에게 통지하면서 기간을 정하여 의견을 제출할 기회를 부여하고, 정해진 기간이 경과하면 조정안을 작성하여 수락을 권고하도록 한 것인 바, 이는 최초 계약체결시 적용되는 규정이며 이미 체결된 열수급계약을 변경하는 문제에 적용되는 것이 아니므로, 청구인들의 주장은 잘못된 것이다. (2) 한편, 피청구인이 요금조정을 한 근거는 ◉◉공사와 ●●간에 체결된 열수급계약서 제27조(분쟁의 조정)인데, 위 규정에서는 ◉◉공사와 발전자회사들간에 분쟁이 발생하는 경우 피청구인에게 재정을 신청하고 피청구인이 재정을 하면 당사자가 그 결과에 따르도록 한 것으로서, 여기에서의 재정은 중재에 해당한다고 할 것인 바, 이는 피청구인의 재정에 대하여 발전자회사들의 수락의 의사표시를 필요로 하지 아니한다는 의미이므로, 피청구인이 열가격 인상안을 조정하여 2002. 9. 27. 그 결과를 통보함으로써 열수급계약은 변경되었다고 할 것이며, 변경계약서에 대한 자구변경과 서명날인이 되어 있지 않다고 해서 변경계약이 체결되지 아니하였다고 할 수는 없으므로, 청구인들의 주장은 이러한 피청구인의 요금조정 권한의 근거와 사유를 오인한 것이다. (3) 청구인들은 피청구인이 주민협의회에서 주민들의 의견을 수렴한 이후에 열요금 인상안을 최종 결정하기로 합의하였음에도 이를 위배하여 일방적으로 열요금을 인상하기로 결정하였다고 주장하나, 주민협의회는 지역난방 열요금의 인상을 위한 전제조건이 아닐 뿐만 아니라 반드시 거쳐야 하는 행정절차도 아니지만, 피청구인이 재정권을 행사하면서 이해관계자의 의견을 청취하는 것이 필요하다고 판단하여 개최한 것이고, 주민협의회에서 청구인들이 피청구인의 최종 조정안(11.4% 인상)에 대하여 반대의사를 제시한 것은 사실이나, 이미 3차례의 주민협의회를 통하여 요금인상율이 하향 조정되었고 ◉◉공사의 공급지역이 분당지역 이외의 지역(경기도 일산지역, 서울특별시 강남․서초․송파․여의도지역 등)에도 있다는 점에서 주민의 의견수렴을 위하여 필요한 절차를 무한정 지연시키는 것이 바람직하지 않다고 판단하여 이 건 처분을 한 것이다. (4) 청구인들은 피청구인의 수리처분이 준법률행위적 행정행위이므로 부관을 붙일 수 없는데도 이 건 처분은 발전자회사들이 요금인상 결정내용을 수락할 것을 조건으로 하여 행해진 것으로 위법한 처분이라고 주장하나, 이 건 처분은 행정처분으로서의 성격을 가지고 있지 아니하고, 가사 처분성이 인정된다고 하더라도 이 건 처분 문서에는 당사자들의 열수급계약 체결을 전제조건으로 한다는 내용이 없어 이 건 처분만으로도 처분내용은 확정된 것이므로, 충족 여부에 따라 처분내용이 달라지게 되는 부관(조건)이 붙어 있다는 청구인들의 주장은 타당하지 아니하다. (5) 청구인들은 피청구인이 요금상한의 변경고시(2002. 10. 1.)가 있기 전에 이 건 처분을 한(2002. 9. 30.) 것이라고 주장하나, 집단에너지사업법에서는 피청구인에게 요금상한 지정권과 고시의무를 동시에 규정하고 있는데, 여기에서의 고시는 지정으로 이미 효력이 발생한 요금상한 기준을 일반에 널리 알리기 위한 것으로서 요금상한의 효력은 지정일에 이미 발생하는 것이지 고시일에 발생하는 것이 아니므로, 피청구인이 2002. 9. 27. 요금상한이 지정되었음을 ◉◉공사에 통보한 때에 요금상한의 효력이 이미 발생하였고, 이러한 통보에 근거하여 2002. 9. 30. 공급규정변경신고가 있었으며 같은 날 피청구인이 이를 접수한 것이므로, 청구인들의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항 집단에너지사업법 제17조 동법시행규칙 제20조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 경고조치 문서, 열수급변경계약 요청문서, 공동용역 합의서, 중재 요청문서, 변경신고서, 변경신고 수리 통보문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 공정거래위원장이 청구외 ●●의 부당내부거래에 관한 조사를 실시(2000년 11월 ～ 2000년 12월)한 후, 2001. 2. 26. 피청구인에 대하여 위 ●●가 출자회사인 청구외 ◉◉공사에 지역난방용 열을 공급함에 있어 다른 경쟁사에 비해 저가로 판매함으로써 부당한 지원을 한 바 있으므로, 향후에는 이와 같은 경쟁제한이 발생하지 아니하도록 조치하여 줄 것을 통보하였고, 같은 날 위 ●●에 대하여서도 위와 같은 사유로 경고조치하고 시정조치하도록 통보한 것으로 되어 있다. (나) 청구외 ●●에서 2001. 3. 20. 청구외 ◉◉공사에 대하여 공정거래위원장으로부터 지적받은 부당지원에 대한 시정조치의 이행 및 종전의 왜곡된 열수급 계약조건을 시장경쟁 논리에 부합하도록 변경할 것을 요청하였고, 위 ●●에서 분리(2001. 4. 2.)된 청구외 ○○발전 주식회사에서도 2001. 5. 26. 위 ◉◉공사에 대하여 공정거래위원장의 저가 열판매에 대한 경고의 후속조치 및 열판매 손실의 반영 등을 사유로 열판매 단가를 1만 7,215원에서 3만 2,340원으로 현실화 할 것을 요구한 것으로 되어 있다. (다) 청구외 ◉◉공사에서는 2001. 5. 31. 청구외 ○○발전 주식회사의 열판매단가 현실화 요구에 대하여, 위 ○○발전 주식회사의 선 요금인상 후 열수급계약 변경 및 소급정산 요구는 지역난방 사용자들과의 계약상 수용할 수 없는 사항이며, 수열가격의 인상으로 소비자 열요금이 대폭 인상되면 대규모 민원을 야기할 수 있으므로 신중한 접근이 필요하다고 하면서, 우선 수열가격 인상분에 대한 합리적인 근거가 마련되어야 한다는 의견으로 회신한 것으로 되어 있다. (라) 피청구인은 2001. 6. 26. 지역난방요금 구조를 개선하기 위하여 태스크포스팀을 구성하기로 하고, 2001. 6. 28. 피청구인 주관으로 청구외 ●●, ◉◉공사, 발전자회사들 및 에너지경제연구원(용역기관) 등이 참석하는 제1차 협의회를 개최하여 태스크포스팀의 구성․운영방안에 대하여 협의한 것으로 되어 있다. (마) 발전자회사들과 청구외 ◉◉공사는 2001. 7. 18. 에너지경제연구원을 용역기관으로 하여 2001년 12월말까지 열수급조건 개선안을 마련하기로 하는 공동용역 합의서를 작성하였다. (바) 청구외 ○○발전 주식회사는 2002. 1. 21. 피청구인에 대하여 에너지경제연구원에서 제출한 열수급조건 개선에 관한 최종 용역보고서를 제시하며, 위 ○○발전 주식회사와 청구외 ◉◉공사간에 체결한 열수급계약서 제27조(분쟁의 조정)에 의하여 열요금 조정에 대한 중재를 요청한 것으로 되어 있다. (사) 피청구인은 2002. 1. 25. 청구외 ○○발전 주식회사 및 △△발전 주식회사에 대하여 열수급조건 개선에 대하여는 청구외 ◉◉공사와의 충분한 협의와 난방소비자인 지역주민의 의견을 충분히 감안하여 조치할 계획이라고 통보한 것으로 되어 있다. (아) 피청구인은 2002. 9. 27. 청구외 ◉◉공사 및 발전회사들에 대하여 열수급구조 개선을 위한 연구용역을 바탕으로 개최한 3차례의 주민대표 및 관계기관 협의회 결과 등을 반영하여 지역난방요금(소비자가격 기준)을 11.4% 상향 조정하되, 2002. 10. 1.에 9.8%로 조정하고 나머지 1.6%는 차후 요금조정시 반영하기로 하였으니, 2002. 10. 1.부터 위 지역난방요금이 조정될 수 있도록 필요한 조치를 취하여 달라고 협조 요청한 것으로 되어 있다. (자) 청구외 ◉◉공사에서 2002. 9. 30. 피청구인에 대하여 열요금을 2002. 10. 1.부터 9.8% 인상 조정하기로 하였다며 공급규정 변경신고서에 요금변경내용(비교표), 변경사유서 등 관련서류를 첨부하여 변경신고를 하였고, 피청구인이 같은 날 공급규정변경신고가 수리되었음을 통보하면서 변경된 공급규정의 내용을 공중이 보기 쉬운 곳에 10일 이상 게시(인터넷 홈페이지)하도록 한 것으로 되어 있다. (차) 피청구인은 변경․지정된 지역난방 열요금상한을 2002. 10. 1. 관보에 고시(산업자원부고시 제2002-94호)하였고, 위 고시문에 의하면, 청구외 ◉◉공사 등 기존 지역난방사업자의 열요금 상한은 1999. 1. 1. 인가․조정되어 1999. 12. 21. 현재 적용되고 있는 요금(2만 5,000원)을 기준으로 하되, 집단에너지사업법 제19조(열생산자의 공급조건등)의 열공급 조건이 변경되는 경우에는 요금의 상한을 조정할 수 있도록 되어 있으며, 고시에 의한 열요금 상한의 적용은 고시한 날부터 적용한다고 되어 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 집단에너지사업법 제17조의 규정에 의하면, 지역난방사업자는 열 요금 기타 공급조건에 관한 공급규정을 변경하고자 하는 경우 산업자원부장관에게 신고하도록 되어 있고(1999. 2. 8. 법률 제5831호 개정으로 인가제에서 신고제로 전환), 행정관청에 대한 “신고”는 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 관계 행정관청에 일방적인 통고를 하는 것을 뜻하는 것으로, 법령에 별도의 규정이 있거나 다른 특별한 사정이 없는 한 행정관청에 대한 통고로써 그치는 것이고 그에 대한 행정관청의 반사적 결정을 기다릴 필요가 없는 것인 바, 집단에너지사업법 및 동법시행규칙에서도 공급규정의 변경신고를 하고자 하는 자는 변경신고서에 공급규정 변경사유서 등 관련서류를 첨부하여 피청구인에게 제출하면 되고, 피청구인에게 공급규정 변경신고에 대한 실질적인 검토를 허용하고 있다고 볼 만한 규정을 두고 있지 아니하므로, 공급규정변경 신고를 하고자 하는 자가 그 신고서를 구비서류까지 첨부하여 제출한 경우 피청구인으로서는 형식적 요건에 하자가 없는 한 수리하여야 할 것이고, 지역난방사업자가 적법한 요건을 갖추어 공급규정 변경신고만 하면 행정청의 수리행위 등 별다른 조치를 기다릴 필요 없이 지역난방사업을 할 수 있다 할 것이므로, 피청구인이 위 신고를 수리한 행위가 지역난방사업자는 물론이고 청구인들을 비롯한 지역난방 사용자들의 구체적인 권리 의무 관계에 직접 변동을 초래하는 행정처분이라고 볼 수는 없다 할 것이고, 따라서 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.