공급인증서 가중치 적용 취소청구

1. 사건개요 청구인은 A도 ○○군 ○○면 ○○@길 @@-@@ 소재 건물 3개동(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 상부에 설치한 태양광발전소(이하 ‘이 사건 발전소’라 한다)에 대하여 2020. 8. 3. 공급인증서 발급대상 설비확인 신청을 하였고, 피청구인은 2020. 11. 20. 청구인에게 공급인증서의 가중치를 1.2를 적용하여 공급인증서 발급대상 설비확인서를 발급(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 건물은 버섯재배 시설 건축물로서, 건축물대장에도 ‘동·식물관련시설’로 용도가 기재되어 있는바, 그 상부에 건립된 태양광발전시설에 대해 일반부지에 해당하는 가중치(1.2)는 부당하고 건축물에 해당하는 가중치(1.5) 적용이 타당하며, 이 사건 처분을 위한 과정에서 현장실사도 없이 제출한 사진과 매출만으로 판정하였고, 올해 버섯판매 실적은 물관리 실패로 판매실적이 저조한 것인데 이를 고려하지 않았고, 세부적인 기준도 없이 담당자의 자의적인 판단에 따라 이 사건 처분이 이루어진 것으로 절차적인 위법·부당이 있어, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 태양광발전소의 건축물은 규정상 설비확인 신청 당시 건축물 본래의 용도대로 활용 중이어야 하는데 이 사건 건물은 건축물대장상 용도와 별개로 실제 현황을 파악한바 청구인이 재배한다고 하는 표고버섯 재배시설의 일반적인 시설 조건(온도, 습도, 햇빛조절을 위한 시설)을 갖추고 있지 않아 건축물 본래의 용도대로 사용 중이라고 인정하기 어렵고, 이 사건 건물과 같이 개방된 구조로 버섯재배업을 하고 있는 곳은 우리나라에서 한군데도 없기에 건축물 본래의 목적으로 이용할 수 있도록 합리적으로 설계·설치된 건축물로도 볼 수 없으며, 설비확인 신청 이후 관련 규정에 따라 보완조사를 위해 현장사진 및 매출증빙을 요청하여 확인한 뒤 설비 확인서를 발급하였기에 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 나. 최근 농촌지역에 설치된 태양광발전소들이 건축물대장에 명목상 곤충사육 및 식물재배시설로 기재한 후, 실제로는 건축물을 활용한 신재생에너지 공급인증서 가중치를 적용받아 높은 전력거래 수익을 얻기 위해 형식적인 건조물을 설치하는 사례가 급증하고 있어 언론에도 보도되었는바, 피청구인은 편법적으로 운영되는 태양광발전소 난립을 방지하기 위해 건축물 가중치 적용 요건에서 건축물 공부상 용도뿐 아니라 실제 운영 현황 등을 종합하여 판단하고 있다. 4. 관계법령 신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법 제12조의7, 제12조의9 신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법 시행령 제18조의9 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 발전사업허가증, 건축물대장, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2018. 7. 27. 이 사건 건축물을 신축하였고, 건축물대장에는 그 용도가 ‘동·식물관련시설’로 기재되어 있다. 나. 청구인은 2019. 8. 13. ○○군수로부터 발전사업허가를 받았는데, 주요 허가사항은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106283601"> </img> 다. 청구인은 2020. 8. 3. 피청구인에게 공급인증서 발급대상 설비확인 신청을 하였고, 버섯재배사 내부 사진과 전자세금계산서(판매실적 60만원) 증빙을 같이 제출하였다. 라. 청구인은 2020. 11. 3. 피청구인의 요청에 의해 현장사진으로 다음을 제출하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106284857"> </img> 마. 농촌진흥청 발간 「농업기술길잡이9 식용버섯」에 따르면 표고버섯의 시설재배를 위해서는 ① 종균 보관을 위한 저온저장고가 필요하고, ② 종균 접종시 실내온도가 20도가 넘지 않도록 그늘을 만들거나 통풍을 시키는 등 방법으로 관리해야 하며, ③ 종균이 접종된 골목(버섯나무)에 대한 눕히기를 실시할 경우 차광률 90~95%의 차광망을 설치해야 하며, ④ 평상시에도 미스트노즐이나 포그노즐을 이용해 골목이 건조하지 않도록 수분을 공급해야 하며, ⑤ 생버섯 출하시 4도 내외의 저장고에 보관하여야 하는 등의 요건이 필요하다. 바. 피청구인은 2020. 11 20. 청구인에게 공급인증서의 가중치를 1.200으로 하는 이 사건 처분을 하였다. 사. 청구인은 피청구인에게 2020. 10. 15. 설비확인 지연에 대한 민원을 신청하고, 2020. 11. 20. 및 2020. 12. 18. 가중치부여 관련 업무지침에 대한 정보공개를 각각 청구한 바 있다. 아. 신ㆍ재생에너지 공급의무화제도 및 혼합의무화제도 관리·운영지침(산업통상자원부 고시 제2020-4호, 2020. 1. 8., 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 별표 2에 따른 태양광발전소의 공급인증서 가중치는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106284915"> </img> 자. 피청구인이 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 (이하 ‘신재생에너지법’이라 한다) 제12조의7, 제12조의9 및 이 사건 지침에 의한 공급인증기관의 업무를 수행하는 데 필요한 사항을 규정하기 위하여 제정한 「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다)의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106284917"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106284919"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 신재생에너지법 제12조의7에 따르면 신재생에너지를 이용하여 에너지를 공급한 자(발전사업자)는 공급인증기관(신재생에너지센터 등)에게 공급인증서 발급 신청을 할 수 있고, 이 경우 균형 있는 이용ㆍ보급과 기술개발 촉진 등이 필요한 신ㆍ재생에너지에 대하여는 실제 에너지 공급량에 가중치를 곱한 양을 공급량으로 하는 공급인증서를 발급할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제18조의9에 따르면 신ㆍ재생에너지의 가중치는 해당 1. 신ㆍ재생에너지의 환경, 기술개발, 산업 활성화에 미치는 영향, 2. 발전 원가, 3. 부존 잠재량 4. 온실가스 배출 저감에 미치는 효과, 5. 전력 수급의 안정에 미치는 영향, 6. 지역주민의 수용 정도를 고려하여 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 바에 따른다고 되어 있다. 나. 판단 신재생에너지법 제12조의7제3항 및 같은 법 시행령 제18조의9에 따르면, 신ㆍ재생에너지의 가중치는 해당 신ㆍ재생에너지의 환경, 기술개발, 산업 활성화에 미치는 영향 등을 고려하여 산업통상자원부장관이 정하여 고시한다고 되어있고, 이에 따라 제정된 이 사건 지침에는 ‘건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우’에 해당하는 태양광발전소의 가중치를 ‘1.5’로 하도록 규정하면서, 이에 대한 세부 기준을 ‘피청구인이 정하는 세부 기준을 충족하는 설비’로 하고 있고, 이에 다시 이 사건 규칙에서는 ‘건축물’의 요건으로 ‘사람, 동ㆍ식물을 보호 또는 물건을 보관하는 건축물의 본래의 목적에 합리적으로 사용되도록 설계ㆍ설치된 구조물로서, 건축물대장에 등재되어 본래의 목적으로 사용 중이어야 한다’고 규정하고 있다. 위와 같은 규정과 더불어, 공급인증서에 가중치를 부여함에 있어 일반 부지에 설치하는 경우보다 건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우 보다 높은 가중치를 부여하고 있는 것은 신에너지 및 재생에너지 산업의 활성화를 통해 에너지 구조의 환경친화적 전환 및 온실가스 배출의 감소를 유도함으로써 환경을 보전하려는 신재생에너지법의 입법 취지를 살려 신재생에너지 발전 설비를 설치함에 있어서도 환경침해가 적은 방법을 사용하도록 유도하기 위한 공익상 목적임을 고려하면, 공급인증서의 가중치를 부여하는 것은 신ㆍ재생에너지의 환경, 기술개발, 산업 활성화에 미치는 영향 등에 관하여 기술적·전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 보다 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 하는 재량행위에 해당하고, 가중치 부여 대상이 되는 ‘건축물’에 해당하는지에 대한 판단도 행정청의 재량에 속한다. 따라서 가중치 부여 대상이 되는 ‘건축물’에 대한 행정청의 판단이 현저하게 재량권을 일탈·남용하지 않는 한 이를 위법·부당하다고는 할 수 없을 것인데, 다음과 같은 사정을 보면 이 사건 발전소를 ‘건축물 등 기존 시설물을 이용한 경우’에 해당하지 않는다고 본 피청구인의 판단이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 보기 어렵다. ① 공급인증서 가중치를 부여할 때 일반 부지에 설치하는 경우보다 건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우 보다 높은 가중치를 부여하는 이유는 발전설비의 설치로 인해 환경이 훼손되는 것을 방지하고 기존 건물의 사용을 위한 에너지소비에 따른 온실가스 배출의 감소를 유도하려는 것으로 신재생에너지법의 입법 목적을 실현하기 위한 것이다. 또한 같은 법 시행령 제18조의9에 따르면, 신ㆍ재생에너지의 가중치는 해당 신ㆍ재생에너지의 환경, 기술개발, 산업 활성화에 미치는 영향, 온실가스 배출 저감에 미치는 효과, 지역주민의 수용 정도 등을 고려하여 산업통상자원부장관이 정하여 고시한다. ② 그렇다면 이 사건 지침을 적용할 때에는 건축물에 발전설비를 설치했다고 해서 모든 경우에 공급인증서의 가중치를 1.5로 적용할 것이 아니라, 환경훼손의 방지와 온실가스 배출 감소에 기여하는 신재생에너지 생산이라는 취지에 부합하는 경우에만 그와 같은 가중치를 적용하는 것이 타당하다. 특히, 최근 신ㆍ재생에너지 산업의 육성 정책과 관련된 경제적 이익의 추구만을 목적으로 하는 발전설비가 난립하면서 신재생에너지 산업 육성의 원래 목적과는 반대로 오히려 자연환경 훼손이나 자원의 낭비와 같은 사회적, 경제적, 환경적 문제점들이 적지 않게 발생하고 있음을 고려할 때, 공급인증서상 높은 가중치를 부여하고 있는 이 사건 지침의 "건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우"인지 여부를 판단할 때에는 행정청으로서는 건축물의 존재와 용도에 관한 형식적인 판단과 적용에 그칠 것이 아니라 신재생에너지법 및 같은 법 시행령의 취지를 충분히 고려하여 가중치 부여의 요건에 해당하는지 여부를 개별적, 구체적으로 판단하여야 한다. ③ 위 인정사실에 따르면, 이 사건 건물은 건축물대장상 용도가 ‘동·식물 관련 시설’이고 이 사건 발전소는 동 건물 상부에 설치한 것이므로 일견 이 사건 발전소가 기존 건축물을 이용한 것으로 볼 수 있으나, 청구인이 제출한 사진에도 표고버섯 재배시설의 일반적인 시설조건을 갖추고 있는 것으로 보이지 않고, 매출 증빙도 소액에 불과한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 건물의 발전설비가 공급인증서의 가중치 1.5를 부여받을 수 있는 "건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우"에 해당하는 것으로 보기는 어렵다. 한편 피청구인이 청구인의 신청을 다소 지연 처리하였고, 이 사건 처분에 앞서 현장조사를 하지 않았다 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 처분을 위한 절차가 위법·부당하다고 볼 수는 없다. 따라서 피청구인이 이 사건 건물을 가중치 부여 대상이 되는 ‘건축물’에 해당하지 않는다고 판단한 것을 두고 재량을 일탈·남용한 하자가 있다고 보기 어려운바, 피청구인이 가중치를 1.200으로 하여 이 사건 처분을 한 것이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.