공동위원회 심의신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 주용도가 일반숙박시설인 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 건립하고자 하는 자이고, 이 사건 신청지는 ○○○ 지구단위계획 구역 내 중심상업지역에 위치하고 있다. 청구인은 2015. 6. 30. 이 사건 건축물 건립과 관련하여 지구단위계획 구역 내 용적률 인센티브를 적용받기 위하여 피청구인에게 ○○시 공동위원회 심의신청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2015. 7. 17. 신청부지가 중심상업지역으로 건축물의 허용용도는 「○○시 도시계획조례」제37조(중심상업지역 안에서의 건축제한) 규정에 따라야 하나 신청부지에 일반숙박시설은 적합하지 아니하다는 사유로 신청서 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1)「○○시 도시계획조례」제37조에서 용도지역상 중심상업지역에서는 일반숙박시설의 건축을 제한하고 있으나‘공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 100미터 밖에 있는 대지에 건축하는 것은 제외한다’라고 완화 규정을 두고 있다. 국토해양부 질의회신 2010-0460에 의하면 지형지물은 건축물과 같이 단순히 시각적인 차단만을 요하는 것이 아니라 공원, 녹지, 하천, 도로 등과 같이 지역 간을 공간적으로 구분하여 접근의 곤란성이나, 시각적·청각적 측면에서의 차단 기능을 수행할 수 있어야 지형지물이라고 보고 있는데, 피청구인은 지형지물의 범주를 단순히 시각적으로 차단되는 것만으로 인식하고 있다. 중심상업지역 안에서 일반숙박시설을 건축하는 경우 주거지역으로부터 일정한 거리를 두도록 한 취지는 일반숙박시설이 주거지역에 미치는 부정적 영향을 최소화하려는 것인데 이 사건 신청지와 인근 일반주거지역 사이에 있는 폭 30m도로는 공원이나 녹지와 마찬가지로 양 지역의 연속성을 차단하는 지형지물로 공간적으로 일반숙박시설에 대한 접근을 제한하고 주거지역 사이를 시각적, 청각적으로 차단하는 등의 효과가 있다고 보아야 한다. 「○○시 도시계획조례」상 지형지물의 명확한 의미에 대해 규정은 없으나 지형지물로부터의 차단은 시각적 차단에 앞서 공간적으로 분리하는 것 역시 함축적 차단수단의 지형물이고, 현재 개정 삭제된 조항이지만「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 시행령」제55조제5항에서 연접개발과 관련하여‘너비 20m이상의 도로, 하천, 공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것’이라고 명시되어 도로가 지형지물에 해당됨은 명백한 사실이다. 따라서, 이사건 건축물과 주거지역사이에 대로2류 규모의 폭 30m의 지형지물인 도로가 있음에도 피청구인이‘평지인 도로는 시각적, 청각적 측면에서 차단기능을 수행하지 못한다’며 이 사건 처분을 한 것은 공정성과 평등의 원칙에 위배되는 재량권을 일탈·남용한 처분이다. 2) 피청구인은 ○○○지구 제1종 지구단위계획(2007. 3. 21.) 결정고시(건축물의 용도 결정조서)상에는「○○시 도시계획조례」제37조 규정을 배제하고 중심상업지역에서 숙박시설은 완화규정 없이 허용용도에 포함되어 있고, 위 지침에 따라 동일권역의 ○○동 ○○○○번지 상 토지는 별도 허용용도의 제한이 없는 상태에서 심의를 거친 후 일반숙박시설로 건축허가를 득하였고, 세부적 용도지역은 다르나「○○시 도시계획조례」제38조 규정에 의한 허용용도 제한이 있는 일반상업지역으로 ○○동 ○○○-○○, ○○동 ○○○-○○, ○○동 ○○○-○○번지 상에도 주거지역과 이격거리가 100m 이내에 위치하여 있으나 도로를 지형지물로 인정하여 조례상 완화규정을 적용하여 일반숙박시설과 숙박시설로 각각 건축허가를 득한바 있다. 또한, 2007경행심504사건(2008. 1. 4. 재결, 피청구인 ○○시 ○○구청장)의 경우 도로가 지형지물에 해당되는지 여부가 쟁점으로 부각된 후 도로는 공원이나 녹지와 마찬가지로 양 지역의 연속성을 차단하는 지형지물로 봄이 타당하다는 취지로 인용재결된 사건으로 피청구인은 행정심판재결의 기속력을 준수할 의무가 있으며 인용재결이 있게 되면 행정청은 재결을 준수해야하고 이에 반하는 행위를 해서는 안되는 반복금지의무가 있음에도 불구하고 피청구인이 동일한 사안에 대하여 상반된 법령해석으로 건축허가 거부목적의 공동심의신청 건 일체를 반려한 이 사건 처분은 행정의 일관성을 상실한 처사이다. 3) 보충서면 가) 이 사건 신청지 옆에 학원이 위치하고 있으나 학원은 중심상업지역내 허용된 용도 범위 내에서 건축한 시설로서 특별히 일반숙박시설과의 거리제한, 입지 등 규제사항이 전혀 없는 시설이고, 도로 맞은 편 아파트와 폭 30m 도로로 분리되어 있고 아파트 단지 경계로부터는 90m 이상 이격되어 있고 도로가 지형지물임을 감안한다면, 시각적, 청각적, 공간적 분리로 연속성이 있는 차단기능을 수행하고 있다. 나) 피청구인이 인용한 법제처 사례에서도 단순히 사전적 의미의 시각만을 차단하는 정도가 아니라 공간적으로 구분하여 접근의 곤란성이나 시각적, 청각적 측면에서 어느 정도 차단의 기능을 할 수 있는 정도를 지형지물로 보고 있음에도 피청구인은 단순히 시각적 측면에서 시야가 차단되어야 지형지물로 볼 수 있다며 검증되지도 않은 편향된 주장을 하고 있다. 다) 청구인은 일반숙박시설을 건축하기 위해서는 시각적·청각적으로 주거지역과 차단되어야 한다라고 한정하여 인정한 바가 없다. 단지 관련 법, 행정심판 인용사례에 근거하여 도로도 공원·녹지와 같이 공간적인 연속성을 차단하는‘지형지물’이라는 것을 객관적으로 입증한 것으로 앞뒤가 맞지 않는 일방적인 주장이 아니다. 라) 피청구인이 제시한 인행심 2008-00호 재결은 근린생활시설에서 위락시설(무도장)로 용도변경허가신청한 사항으로 학교보건법상의 상대정화구역이고 주거지역과 98m 이격되어 있으나 지형지물로 인정하려는 시설이 도로가 아닌 아파트 단지경계에 있는 투시형 방음벽에 불과하여 국토계획법에서 정하는 지형지물의 범주에 포함되지도 않고 이 사건과는 사안이 다름에도 피청구인은 아전인수격으로 위 인용사례를 근거로 처분의 정당성을 주장하고 있다. 마) 피청구인의 주장대로 행정심판 재결의 기속력은 당해 사건에 귀속되고 제3자에게 귀속되는 것이 아니나 최소한 행정의 일관성, 신뢰보호차원에서 인용사례는 준용하여야 할 의무는 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신청지는 ○○○지구 지구단위계획 구역 내에 위치하고 있으며 용도지역상 주거지역과의 거리는 약 15m (폭 30m 도로의 중간)에 불과하다. 또한 이 사건 신청지 옆에는 학원이 위치해 있고 도로 맞은 편에는 아파트(○○○○○○○○, 4동 201세대)가 위치하고 있다. 2) 국토계획법 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제7호 및 별표8 제1호다목에 따르면 중심상업지역안에서 숙박시설을 건축할 수 있으나, 공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되지 아니하는 일반숙박시설 및 생활숙박시설의 경우에는 주거지역으로부터 도시계획조례가 정하는 거리 이내에 있는 대지에 건축할 수 없다고 되어 있으며, ○○○지구 민간부문 지구단위계획 시행지침 제2조에 따라 별도로 언급하지 않은 사항에 대하여는「○○시 도시계획조례」에 따르도록 규정하고 있어 동조례 제37조제2항에 따라 ○○시에서는 일반숙박시설의 경우 주거지역으로부터 100m 이내에는 건축할 수 없다. 이 같은 거리제한을 둔 이유는 주거지역이 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 지정된 지역이고 중심상업지역 안에서 건축되는 일반숙박시설이 주거지역과 직접 접하거나 지나치게 근접하여 있을 경우 주거지역 지정 목적을 침해할 수 있으므로 이를 방지하기 위함이다. 3) ‘지형지물’이라함은 사전적으로 땅의 생김새와 땅 위에 있는 모든 물체를 의미하는 말로서 경우에 따라서는 산·고개·자연공원 등 자연적으로 존재하는 지형지물 외에 광장·도시공원 등 인공적으로 조성된 지형지물이 포함될 수 있어, 도로도 사전적 의미의 지형지물에 포함될 여지는 있지만 위와 같은 조항의 취지를 고려하여 볼 때 주거지역의 주거환경을 양호하게 유지할 수 있는 정도로 일반숙박시설을 주거지역으로부터 시각적·청각적인 측면에서 차단할 수 있는 것이어야 할 것인 바, 도로와 같이 단순히 평지에 불과하다면 이러한 차단 기능을 수행할 수 있다고 보기 어려울 것이다(법제처 질의 07-0054, 2007. 3. 30.). 아울러 국토계획법 제63조제2호에서 규정하는 지형지물은 개발밀도관리구역의 경계를 분명하게 구분하기 위하여 도로·하천 그 밖의 특색 있는 지형지물로 구분토록 규정하는 사항이지 도로를 지형지물로 규정하는 것은 아니며, 지형지물에 의한 차단이라 함은 원칙적으로 시야가 차단되어야 함을 의미하므로 법제처 해석례(법제처 10-0460, 2010. 12. 23.)에서 보듯이 시야가 차단되는 건축물도 지형지물로 인정하지 않는 상황에서 평지인 도로를 지형지물로 인정할 경우 주거지역의 건전한 생활환경과 교육환경이 악화되는 부정적 영향이 대단히 클 것이고, ○○시를 비롯한 전국 대부분이 도로를 기준으로 용도지역을 구분하고 있으므로 상업지역에 인접한 모든 주거지역은 당초 법 취지에 반하여 주거환경이 악화되는 결과를 초래하게 된다. 4) 보충서면 가) 청구인은 지형지물에 따라 일반숙박시설을 건축하기 위해서는 시각적·청각적 측면에서 주거지역과 차단되어야 한다고 인정하면서도 시각적인 측면에서 평면으로 구성되어 차단기능이 없는 도로를 단순히 공원이나 녹지와 같이 공간적 연속성을 차단한다고 해서 지형지물로 주장하는 것은 앞뒤가 맞지 않는 일방적 주장이며, 해당지역의 주변여건 및 현황, 주거지역에 미치는 시각적, 청각적 영향 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이다. 나) 지형지물에 의한 차단이라 함은 원칙적으로 시야가 차단되어야 함을 의미하므로 행정심판 인용재결(인행심 2008-00호, 건축물용도변경허가신청 반려처분 취소청구)에서 보듯이 주거지역과 98m거리에 이격되어 있고 신청부지와 주거지역 사이에 6m 방음벽과 도로가 위치해 있어도 지형지물로 인정하지 않고 있는 상황에서, 평지인 도로를 지형지물로 인정할 경우 주거지역의 건전한 생활환경와 교육환경이 악화되는 부정적인 영향이 대단히 클 것이다. 다) 또한 행정심판 재결의 기속력 및 반복금지의무는 당해 사건에 한하여 미치는 것으로 청구인이 아닌 제3자에게까지 재결의 기속력이 미치는 것이 아니다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 시·도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ④ 국토교통부장관이나 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시·군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 제52조(지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항 1의2. 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항 2. 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모 3. 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획 4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도 5. 건축물의 배치·형태·색채 또는 건축선에 관한 계획 6. 환경관리계획 또는 경관계획 7. 교통처리계획 8. 그 밖에 토지 이용의 합리화, 도시나 농·산·어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ② 지구단위계획은 도로, 상하수도 등 대통령령으로 정하는 도시·군계획시설의 처리·공급 및 수용능력이 지구단위계획구역에 있는 건축물의 연면적, 수용인구 등 개발밀도와 적절한 조화를 이룰 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 「건축법」 제42조·제43조·제44조·제60조 및 제61조, 「주차장법」 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다. 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제25조(도시·군관리계획의 결정) ② 법 제30조제3항 단서 또는 제7항에 따라 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 지구단위계획을 심의하고자 하는 경우에는 다음 각 호의 기준에 따라 공동위원회를 구성한다. <개정 2012.4.10., 2014.1.14.> 1. 공동위원회의 위원은 건축위원회 및 도시계획위원회의 위원중에서 시·도지사 또는 시장·군수가 임명 또는 위촉할 것. 이 경우 법 제113조제3항에 따라 지방도시계획위원회에 지구단위계획을 심의하기 위한 분과위원회가 설치되어 있는 경우에는 당해 분과위원회의 위원 전원을 공동위원회의 위원으로 임명 또는 위촉하여야 한다. 2. 공동위원회의 위원 수는 25인 이내로 할 것 3. 공동위원회의 위원중 건축위원회의 위원이 3분의 1 이상이 되도록 할 것 4. 공동위원회의 위원장은 특별시·광역시·특별자치시의 경우에는 부시장, 도·특별자치도의 경우에는 부지사, 시의 경우에는 부시장, 군의 경우에는 부군수로 할 것 제42조의2(지구단위계획의 수립) ② 국토교통부장관은 법 제49조제2항에 따라 지구단위계획의 수립기준을 정할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.6.11., 2014.1.14., 2015.7.6.> 6. 지구단위계획의 내용 중 기존의 용도지역 또는 용도지구를 용적률이 높은 용도지역 또는 용도지구로 변경하는 사항이 포함되어 있는 경우 변경되는 구역의 용적률은 기존의 용도지역 또는 용도지구의 용적률을 적용하되, 공공시설부지의 제공현황 등을 고려하여 용적률을 완화할 수 있도록 계획할 것 7. 제46조 및 제47조에 따른 건폐율·용적률 등의 완화 범위를 포함하여 지구단위계획을 수립하도록 할 것 제46조(도시지역 내 지구단위계획구역에서의 건폐율 등의 완화적용) ① 지구단위계획구역(도시지역 내에 지정하는 경우로 한정한다. 이하 이 조에서 같다)에서 건축물을 건축하려는 자가 그 대지의 일부를 공공시설 또는 기반시설 중 학교와 해당 시·도 또는 대도시의 도시·군계획조례로 정하는 기반시설(이하 이 항에서 "공공시설등"이라 한다)의 부지로 제공하거나 공공시설등을 설치하여 제공하는 경우[지구단위계획구역 밖의 「하수도법」 제2조제14호에 따른 배수구역에 공공하수처리시설을 설치하여 제공하는 경우(지구단위계획구역에 다른 기반시설이 충분히 설치되어 있는 경우로 한정한다)를 포함한다]에는 법 제52조제3항에 따라 그 건축물에 대하여 지구단위계획으로 다음 각 호의 구분에 따라 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있다. ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 지구단위계획구역에 있는 토지를 공공시설부지로 제공하고 보상을 받은 자 또는 그 포괄승계인이 그 보상금액에 국토교통부령이 정하는 이자를 더한 금액(이하 이 항에서 "반환금"이라 한다)을 반환하는 경우에는 당해 지방자치단체의 도시·군계획조례가 정하는 바에 따라 제1항제1호 각 목을 적용하여 당해 건축물에 대한 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화할 수 있다. 이 경우 그 반환금은 기반시설의 확보에 사용하여야 한다. <신설 2004.1.20., 2005.9.8., 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> ③ 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하고자 하는 자가 「건축법」 제43조제1항에 따른 공개공지 또는 공개공간을 같은 항에 따른 의무면적을 초과하여 설치한 경우에는 법 제52조제3항에 따라 당해 건축물에 대하여 지구단위계획으로 다음 각 호의 비율까지 용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있다. <개정 2005.9.8., 2008.9.25., 2012.4.10.> 1. 완화할 수 있는 용적률 = 「건축법」 제43조제2항에 따라 완화된 용적률+(당해 용도지역에 적용되는 용적률×의무면적을 초과하는 공개공지 또는 공개공간의 면적의 절반÷대지면적) 이내 2. 완화할 수 있는 높이 = 「건축법」 제43조제2항에 따라 완화된 높이+(「건축법」 제60조에 따른 높이×의무면적을 초과하는 공개공지 또는 공개공간의 면적의 절반÷대지면적) 이내 ④ 지구단위계획구역에서는 법 제52조제3항의 규정에 의하여 도시·군계획조례의 규정에 불구하고 지구단위계획으로 제84조에 규정된 범위안에서 건폐율을 완화하여 적용할 수 있다. <개정 2012.4.10.> ⑤ 지구단위계획구역에서는 법 제52조제3항의 규정에 의하여 지구단위계획으로 법 제76조의 규정에 의하여 제30조 각호의 용도지역안에서 건축할 수 있는 건축물(도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물의 경우 도시·군계획조례에서 허용되는 건축물에 한한다)의 용도·종류 및 규모 등의 범위안에서 이를 완화하여 적용할 수 있다. <개정 2012.4.10.> ⑥ 지구단위계획구역의 지정목적이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 법 제52조제3항의 규정에 의하여 지구단위계획으로 「주차장법」 제19조제3항의 규정에 의한 주차장 설치기준을 100퍼센트까지 완화하여 적용할 수 있다. <개정 2005.9.8., 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> 1. 한옥마을을 보존하고자 하는 경우 2. 차 없는 거리를 조성하고자 하는 경우(지구단위계획으로 보행자전용도로를 지정하거나 차량의 출입을 금지한 경우를 포함한다) 3. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 경우 ⑦ 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 법 제52조제3항의 규정에 의하여 지구단위계획으로 당해 용도지역에 적용되는 용적률의 120퍼센트 이내에서 용적률을 완화하여 적용할 수 있다. <개정 2012.4.10.> 1. 도시지역에 개발진흥지구를 지정하고 당해 지구를 지구단위계획구역으로 지정한 경우 2. 다음 각목의 1에 해당하는 경우로서 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 권고에 따라 공동개발을 하는 경우 가. 지구단위계획에 2필지 이상의 토지에 하나의 건축물을 건축하도록 되어 있는 경우 나. 지구단위계획에 합벽건축을 하도록 되어 있는 경우 다. 지구단위계획에 주차장·보행자통로 등을 공동으로 사용하도록 되어 있어 2필지 이상의 토지에 건축물을 동시에 건축할 필요가 있는 경우 ⑧ 도시지역에 개발진흥지구를 지정하고 당해 지구를 지구단위계획구역으로 지정한 경우에는 법 제52조제3항에 따라 지구단위계획으로 「건축법」 제60조에 따라 제한된 건축물높이의 120퍼센트 이내에서 높이제한을 완화하여 적용할 수 있다. <개정 2005.9.8., 2008.9.25., 2012.4.10.> ⑨ 제1항제1호나목(제1항제2호 및 제2항에 따라 적용되는 경우를 포함한다), 제3항제1호 및 제7항은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 적용하지 아니한다. <개정 2004.1.20., 2011.7.1., 2012.4.10.> 1. 개발제한구역·시가화조정구역·녹지지역 또는 공원에서 해제되는 구역과 새로이 도시지역으로 편입되는 구역중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역인 경우 2. 기존의 용도지역 또는 용도지구가 용적률이 높은 용도지역 또는 용도지구로 변경되는 경우로서 기존의 용도지역 또는 용도지구의 용적률을 적용하지 아니하는 경우 ⑩ 제1항 내지 제4항 및 제7항의 규정에 의하여 완화하여 적용되는 건폐율 및 용적률은 당해 용도지역 또는 용도지구에 적용되는 건폐율의 150퍼센트 및 용적률의 200퍼센트를 각각 초과할 수 없다. <개정 2004.1.20.> 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014.1.14.> 7. 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 8에 규정된 건축물 [별표 8] 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 (제71조제1항제7호 관련) 1. 건축할 수 없는 건축물 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설 중 일반숙박시설 및 생활숙박시설(공원ㆍ녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 도시ㆍ군계획조례로 정하는 거리 밖에 있는 대지에 건축하는 것은 제외한다) 【○○시 도시계획 조례】 제37조(중심상업지역 안에서의 건축제한) 중심상업지역 안에서는 영 별표 8 제1호 각 목의 건축물과 영 별표 8 제1호 및 제2호에 따라 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 없다. 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설 중 일반숙박시설 및 생활숙박시설(공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 100미터 밖에 있는 대지에 건축하는 것은 제외한다) 제86조(공동위원회의 기능 및 업무) 공동위원회의 기능 및 업무는 다음 각 호와 같다. 1. 법, 그 밖의 법령 또는 이 조례에서 공동위원회의 심의 또는 자문을 거치도록 한 사항의 심의 또는 자문 2. 시장이 결정하는 지구단위계획의 심의 또는 자문 3. 그 밖에 지구단위계획과 관련된 사항으로 시장이 요청하는 사항의 심의 및 자문 제87조(공동위원회의 구성 및 운영) ① 영 제25조제2항에 따라 공동위원회의 위원은 15명 이상 25명 이하로 하며, 위원회 및 시 건축위원회의 위원 중에서 시장이 임명 또는 위촉 한다. 다만, 공동위원회 위원 중 건축위원회의 위원이 3분의 1 이상으로 구성되어야 한다. (개정 2015.10.08) ② 제1항 이외의 공동위원회 운영 등은 제76조부터 제79조까지와 제81조부터 제85조까지를 준용한다. 【○○○지구 제1종지구단위계획】 Ⅰ. 지구단위계획에 대한 도시관리계획 결정조서 ? 획지 및 건축물 등에 관한 결정 4. 인센티브에 관한 사항 1) 용적률 인센티브 가. 기본방향·기부채납에 의한 용적률의 완화와 ○○○지구 지구단위계획상의 지침준수(권장사항 포함)에 따른 용적률 완화를 합하여 지구단위계획상의 상한용적률을 초과할 수 없다·서로 상이한 항목의 중복은 가능하나 동일 항목내 중복시 선택하여 적용하여야 함·용적률 인센티브 적용을 위해 ○○시 도시계획위원회 심의를 받아야 하는 경우는 전면도로의 폭원이 20m이상(둘 이상의 도로와 접한 경우 폭원이 큰 도로 적용)과 획지면적 700㎡이상이 동시에 해당되는 경우에 한함·○○시 도시계획조례 제109조의 규정은 적용하지 아니한다. 나. 용적률 인센티브 항목 및 기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270635"></img> Ⅲ. 지구단위계획 시행지침 ? 민간부문 지구단위계획 시행지침 제2조 (지침 적용의 기본원칙) ① 시행지침에 별도로 언급하지 않은 사항에 대하여는 건설교통부 제1종지구단위계획수립지침을 비롯한 제반 관련법규, ○○시 도시계획조례, ○○시 제1종지구단위계획 수립지침, 운영규정 등에 따른다. ② 본 지침에서 제시하는 지침과 관련하는 예시도는 그 지침이 추구하는 계획목표나 방향을 가시화하는 것으로서, 지침과 동등한 효력을 가진다. ③ 시행지침의 일부 규제내용이 관련법규 내지 조례와 상이한 경우에는 현행법규에서 허용하는 범위 안에서 본 시행지침의 규제내용을 따른다. ⑤ 향후 관련법령, 조례 및 지침 등이 제정·개정 또는 변경될 경우 가장 최근에 변경된 법령, 조례 및 지침 등을 적용한다. 제3조 (용어의 정의) 12. “용적률 완화(용적률 인센티브)”라 함은 기준용적률이 제한된 개별획지 개발시 공공기여요소를 제공할 경우 기준용적률에 더하여 상한용적률까지 개발이 가능하며, 이때 발생된 기준 및 상한용적률 사이의 담보된 용적률 범위를 말한다. 단, ○○시 도시계획위원회 심의 등을 통하여 인정되는 경우에 한하여 별도로 정해지는 완화항목 및 내용에 의하여 주어질 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 공동위원회 심의신청서, 공동위원회 심의신청 보완 통보, 청구인의 보완서류제출문서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○에 주용도가 일반숙박시설인 건축물을 건립하고자 하는 자이고, 이 사건 신청지는 ○○○ 지구단위계획 구역 내에 위치하고 있고 중심상업지역이다. 나) 청구인은 2015. 6. 30. 이 사건 건축물 건립과 관련하여 지구단위계획 구역 내 용적률 인센티브를 적용받기 위하여 피청구인에게 ○○시 공동위원회 심의신청서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2015. 7. 8. 「○○시 도시계획조례」상 이 사건 신청지에 일반숙박시설 건립이 불가하므로 허용 용도를 참고하여 건축 재계획 후 관련도서를 제출하라고 보완 통보하였다. 라) 청구인은 2015. 7. 13. 청구인이 제시한 보완 내용 및 각종 사례 들을 종합해보면 이 사건 신청지에 일반숙박시설 건축이 가능하다고 판단하여 지구단위계획 구역 내 용적률 상향을 위한 공동위원회 심의를 위한 민원을 신청을 하였으므로 조속히 공동위원회에 상정을 요청하고 만일 청구인의 관련 법령 등의 해석이 잘못되었다면 조속히 판단 후 통보하여 주기 바란다는 내용으로 보완서류를 제출하였다. 마) 피청구인은 2015. 7. 17. 신청부지가 중심상업지역으로 건축물의 허용용도는 「○○시 도시계획조례」제37조(중심상업지역 안에서의 건축제한) 규정에 따라야 하나 신청부지에 일반숙박시설은 적합하지 아니하다는 사유로 신청서 반려처분을 하였다. 바) 이 사건 신청지와 주거지역과의 사이에 폭 30m의 도로가 있으며 공원·녹지 등 다른 지형지물은 없다. 사) 이 사건 건축물은 대지면적 959.90㎡, 건축면적 529.90㎡, 규모 지상 19층, 지하 5층 (객실수 250실), 주차 대수 73대로 건립계획중이다. 2) 국토계획법 제30조제3항·제5항·제7항 및 같은 법 시행령 제25조제2항에 의하면 시장 또는 군수가 지구단위계획을 결정하려면 시 또는 군에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 하고 결정된 지구단위계획을 변경하려는 경우에도 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우 외에는 그러하고 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 지구단위계획을 심의하고자 하는 경우에는 공동위원회를 구성하고, 「○○시 도시계획조례」제86조제2호에 의하면 공동위원회의 기능 및 업무에 시장이 결정하는 지구단위계획의 심의 또는 자문과 그 밖에 지구단위계획과 관련된 사항으로 시장이 요청하는 사항의 심의 및 자문이 포함되어 있다. 국토계획법 시행령 제46조에 의하면 도시지역 내 지구단위계획구역에서 같은 조 제1항 내지 제10항에서 규정하는 바에 따라 건폐율·용적률 등을 완화하여 적용할 수 있고, ○○○지구 제1종지구단위계획 Ⅲ. ? 민간부분 지구단위계획 시행지침 제2조제3항, 제3조제12호에 의하면 시행지침의 일부 규제내용이 관련법규 내지 조례와 상이한 경우에는 현행법규에서 허용하는 범위 안에서 본 시행지침의 규제내용을 따르고, 용적률 완화(용적률 인센티브)라 함은 기준용적률이 제한된 개별획지 개발시 공공기여요소를 제공할 경우 기준용적률에 더하여 상한용적률까지 개발이 가능하며 이때 발생된 기준 및 상한용적률 사이의 담보된 용적률 범위를 말하는데 단 ○○시 도시계획위원회 심의 등을 통하여 인정되는 경우에 한하여 별도로 정해지는 완화항목 및 내용에 의하여 주어질 수 있고, Ⅰ. ? 4. 1) 에 의하면 용적률 인센티브 적용을 위해 ○○시 도시계획위원회 심의를 받아야 하는 경우는 전면 도로의 폭원이 20m이상(둘 이상의 도로와 접한 경우 폭원이 큰 도로 적용)과 획지면적 700㎡이상이 동시에 해당되는 경우에 한한다. 국토계획법 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제7호 [별표8] 1. 다. 및 ○○시 도시계획조례 제37조제2호에 의하면 중심상업지역 안에서는「건축법 시행령」별표1 제15호의 숙박시설 중 일반숙박시설 및 생활숙박시설은 건축할 수 없으나 공원·녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 100미터 밖에 있는 대지에 건축하는 것은 제외한다. 3) 청구인은 심판재결례, 법제처사례, 관계법령 등에서 도로가 지형지물임을 인정한 바 있으며 실제 이 사건 신청지와 주거지역사이의 폭 30m 지형지물인 도로가 지역 간의 연속성을 차단 분리시키는 역할을 하고 있고, ○○시 관내에서 도로를 지형지물로 인정하여 일반숙박시설로 건축허가를 한 사례가 있음에도 피청구인은 지형지물에 의한 차단은 원칙적으로 시야가 차단되어야 한다는 편향된 시각으로 이 사건 처분을 하였는바 이는 행정행위의 일관성, 형평성 상실은 물론 재량권의 일탈·남용이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 이 사건의 쟁점은 이 사건 신청지와 주거지역 사이에 도로가 있는데 이를 국토계획법 시행령 [별표8] 제1호다목 및 ○○시 도시계획조례 제37조제2호에 따른‘지형지물에 따라 주거지역과 차단’된 것으로 보아 동 조례에서 정하는 거리제한의 예외를 인정하여 이 사건 신청지에 이 사건 건축물이 입지가 가능한지 여부이다. 지형지물의 사전적 의미는‘땅의 생김새와 땅 위에 있는 모든 물체를 이르는 말’로‘도로’도 단순히 사전적 의미로 보자면 지형지물에 포함될 여지가 있으나, 국토계획법 제36조제항제1호가목에서 주거지역을 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 지정된 지역으로 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 [별표8] 제1호다목에서 중심상업지역 안에 예외적으로 일반숙박시설 및 생활숙박시설을 건축하는 경우 주거지역으로부터 원칙적으로 일정한 거리를 두도록 한 취지는 주거지역에 거주하는 주민의 안녕을 저해하거나 건전한 생활환경이 악화되는 등 일반숙박시설 등의 건축에 따라 거주지역에 미치는 부정적인 영향을 최소화하려는 것이라 할 것이다. 이러한 취지에 비추어 볼 때‘지형지물에 따라 주거지역과 차단된 경우’는 단순히 사전적 의미만으로 지형지물을 볼 것이 아니라, 지형지물이 그 사이에 있어서 일반숙박시설에 대한 접근을 제한하거나 일반숙박시설과 주거지역 사이를 시각적·청각적으로 차단하는 등‘일반숙박시설과 주거지역 간에 일정한 거리를 둔 경우와 같은 효과가 있는 경우’로 보아야 할 것이다. 5) 이 사건으로 돌아와 살펴보면 이 사건 신청지와 주거지역 사이에 폭 30m의 도로가 있어서 단순히 물리적으로만 보았을 경우 차량들로 인하여 접근에 다소 제한이 되나, 통상 도로를 기준으로 용도지역을 구분하는데‘도로’를 지형지물로 보고 특정 건축물이 도로에 의해서 주거지역과 차단된다고 본다면 중심상업지역과 일반숙박시설 간 거리제한을 두는 규정은 무용하게 된다고 보아야 할 것이다. 그렇다면 단순히 도로로 인한 물리적 접근의 제한성만으로 주거지역과 차단된다고 볼 수 없고 이와 더불어 이 사건 신청지와 주거지역 사이의 시각적·청각적 차단성을 살펴보아야 할 것인데 평지인 도로로는 시각적·청각적 차단이 이루어지기 어려우므로 결국 이 사건 신청지와 주거지역 사이에 도로가 있다고 하여 이를‘일반숙박시설과 주거지역 간에 일정한 거리를 둔 경우와 같은 효과가 있는 경우’로 볼 수 없다고 판단된다. 6) 이 밖에 청구인은 법제처 사례, 재결사례와 ○○시내 사례를 들며 도로를 지형지물로 보아야 한다고 주장하나, 제출된 법제처나 국토교통부 질의회신사례들을 살펴보면 도로를 지형지물로 보아야 한다고 회신한 사례는 확인할 수 없고 법령의 취지와 사례별 현황 등을 담당공무원이 구체적으로 살펴 판단하여야 한다는 취지가 강하고 그 외 재결사례와 ○○ 시내 사례들은 이 사건과 현황 등이 상이하여 일률적으로 동일하게 적용되어야 한다고 단정하기는 어려우므로 이러한 점들을 종합하여 살펴보면 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.