공동주택 행위신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 0000-5 토지의 지분을 소유한 공유자이면서 그 지상 건축물인 ‘○○○○아파트유치원’(이하 ‘이 사건 유치원’이라 한다)의 지분 5분의 4를 소유한 공유자로서 2022. 12. 8. 피청구인에게 「공동주택관리법」에 따라 이 사건 유치원의 증축을 목적으로 공동주택 행위신고(이하 ‘이 사건 행위신고’라 한다)를 하였다. 피청구인은 2022. 12. 21. 청구인에게 이 사건 행위신고에 대한 보완을 요구하고, 청구인의 일부 보완 후 이의제기에 따라 2023. 1. 3. 2차 보완을 요구하고, 같은 해 1. 4. 「공동주택관리법 시행규칙」 제15조제5항가목에 따른 서류 중 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1의2호 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류가 제출되지 않았다는 이유로 이 사건 행위신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인의 남편 김○철이 1994년 10월 ○○건설과 ○○시 ○○동 0000-5 ○○ ○○아파트 내 유치원을 분양시점에 매수 계약하여 해당 부지에 1994. 12. 1. ‘○○유치원’을 개원하여 운영 중에 있었다. 나) 2007년 남편 김○철이 지병으로 쓰러지면서 ○○유치원의 지분 중 4/5를 배우자인 청구인에게 그리고 나머지 1/5을 자녀인 김○○에게 증여되었다. 다) 증여를 받아 운영 중인 해당 유치원에 대한 2018년 경기도교육청 감사과정에서 불법 증축이 적발되어 이행강제금 납부와 원상복구를 거쳐 부득이 2022년 10월 폐원하게 되었다. 라) 폐원된 건물을 유치원으로 재개원하기 위하여 필요한 시설의 증축 목적으로 피청구인에게 신청한 2022. 12. 8.자 행위신고에 대하여 같은 해 12. 21. 피청구인이 청구인에게 요구한 보완사항은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828581"></img> 마) 위와 같은 피청구인의 보완요구에 대하여 청구인은 3) 내지 5)에 대해서는 보완조치를 완료하였고, 2)에 대해서는 담장을 철거하지 않도록 설계 변경함으로써 보완요구 사항을 완료조치하였다. 바) 피청구인이 요구한 1)의 보완에 대해서는 법령을 오인한 부당한 보완으로 판단하고 피청구인에게 부당함을 여러 차례 설명한바 있으나, 보완요구를 철회하지 아니하고 2회에 걸쳐 보완요구 후 보완이 완료되지 않았음을 이유로 2023. 1. 4.자로 증축 행위허가 신고에 대하여 반려처분하였다. 2) 처분의 부당성(위법성) 가) 피청구인의 보완요구 사항 1)에 대하여 보완요구가 부당하다고 판단한 사유는 다음과 같다. (1) 피청구인은 유치원 증축 행위가 「공동주택관리법 시행규칙」 제15조제5항제2호에 해당하는 행위(개축·재축·대수선 또는 세대 구분형 공동주택의 설치의 경우)에 해당되므로 같은 호 가목에서 규정하는 내용에 따라 「건축법 시행규칙」 제6조제1항 각 호의 서류 및 도서를 제출하여야 하며, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호 규정에서는 ‘건축할 대지의 범위에 관한 서류’로서 같은 항 제1의3호 규정에 따라 ‘건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류’를 제출하도록 하고 있으므로, “증축하고자 하는 유치원이 공동주택단지 신축시 공동주택 복리시설로 건립된 시설이므로 대지의 소유에 관한 권리를 증명받기 위해서는 반드시 공동주택 입주민들의 동의를 받아야 한다”라는 주장이다. (2) 증축하고자 하는 유치원이 공동주택 아파트 건축시 입주예정자들의 미취학 자녀를 위한 교육 목적으로 유치원 부지가 마련된 것은 사실이나 입주민 공유시설로 아파트사업 승인에 포함되지 아니하고 아파트와 분리되어 개별 건축된 개인 소유의 유치원이다. (3) 「공동주택관리법 시행령」 제35조제1항 관련 [별표 3] ‘행위허가 또는 신고기준’에서 행위허가와 행위신고 기준을 구분하여 규정하고 있으며, 같은 기준 제6호 가목 1)에서 “주택법 제49조에 따른 사용검사를 받은 면적의 10퍼센트의 범위에서 유치원을 증축하거나 ... 중략 ... 편의시설을 설치하려는 경우”를 신고 기준으로 분명히 규정하고 있다. (4) 「공동주택관리법」에서 규정하는 복리시설이란 주택단지 입주자 등의 생활복리를 위한 시설을 말하며, 어린이 놀이터, 근린생활시설, 유치원, 주민운동시설 및 경로당 등을 포함하며 이는 「주택법」 및 「주택건설기준 등에 관한 규정」을 근거로 하고 있고 청구인이 운영하며 증축을 신청한 유치원은 법에서 정하는 명백한 입주자공유가 아닌 복리시설이므로 신고사항에 해당된다. 나) 피청구인은 유치원을 주민 공동시설로 정의하는 오류를 범하여, 공동소유주인 입주민 100%인 전체 1,342가구의 동의를 구하도록 한 반려요구는 법령을 오인한 잘못된 기준을 적용한 것이며, 또한 주민 공동시설의 증축 등의 행위를 할 때에도 단지 내 상가나 유치원 소유자의 동의를 요구하지 않는다. 다) 따라서 다른 공유시설과 달리 입주자공유가 아닌 복리시설인 유치원 장애인 노인 등을 위한 편익시설은 증축의 허가가 아닌 신고의 대상으로 다른 소유주의 동의가 필요하지 않은 시설이므로 공동주택 소유자 전원의 동의를 구하는 보완 요구는 철회되어야 하며, 반려처분 또한 철회되어야 한다. 3) 결론 「공동주택관리법 시행령」 제35조제1항의 [별표 3] 제6호(증축, 증설)에 의거 「주택법」 제49조에 따른 사용검사를 받은 면적의 10퍼센트의 범위에서 유치원을 증축하는 것에 대한 입주자의 동의 비율은 없으며, 공동주택의 부대시설도 아니고, 입주자 공유시설도 아닌 명백한 복리시설이며, 전체 면적의 10퍼센트 이내에 해당하는 아파트 단지 내 유치원 증축신고에 대하여 「공동주택관리법」 제15조제5항제4호가목을 적용하여 소유자 1,342가구 100%의 동의서를 제출하라는 반려처분은 반드시 철회되고 청구인의 증축신고는 수리되어야 한다. 【보충서면 1】 4) 당사자관계와 사실관계 가) 당사자관계 청구인은 2022. 12. 8. 피청구인에게 ○○시 ○○동 0000-5 이 사건 유치원에 관하여 증축행위신고를 하였고, 피청구인은 2023. 1. 4. 청구인에게 이 사건 반려처분을 하였다. 나) 사실관계 (1) 사업계획승인과 분양, 신축 (가) ○○의 소유권취득 주식회사 ○○(이하 ‘○○’이라 한다)은 1989. 10. 26. 구 대한주택공사와 ○○시 ○○동 0000-5 대 85,821.9㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 용지매매계약을 체결하였다. (나) 사업계획승인 ○○은 1991년경 피청구인에게 이 사건 토지 지상에 ○○○○아파트 및 부대복리시설, 이 사건 유치원 건물 등을 신축하는 내용의 공동주택건설 사업계획승인을 신청하였다. ○○은 당시 대지면적 84,565.893㎡은 아파트 및 부대복리시설용도, 나머지 대지면적은 977.075㎡은 이 사건 유치원 시설용도, 나머지 대지면적 61.128㎡와 217.804㎡은 다른 시설용도로 사업계획승인을 신청하였다. 피청구인은 1991. 7. 29. ○○에 ○○○○아파트 및 부대복리시설 공동주택건설 사업계획을 승인하였다. 일반건축물대장(○○유치원)과 건축물대장 총괄표제부(아파트) 허가일을 보면, ○○○○아파트 및 부대복리시설 건축허가일과 아파트 유치원 건물 허가일이 1991. 7. 29.로 확인할 수 있고, 건축 허가일이 사업계획승인일이다(공동주택건설 사업계획승인시 건축허가가 의제된다). (다) 공사착공과 분양 ○○은 1991. 9. 7. 이 사건 유치원을 포함한 ○○○○아파트 및 부대복리시설 신축공사에 착공하였다. ○○은 1991년 9월경부터 일반인들에게 ○○○○아파트와 상가를 분양하였다. ○○은 ○○○○아파트와 부대복리시설 분양 당시 이 사건 유치원 부지 등 대지면적 1,256.007㎡(= 977.075㎡ + 61.128㎡ + 217.804㎡)는 공급대상에서 제외하였고, 이 사건 유치원 건물 등도 공급대상에서 제외하였다. 등기사항전부증명서(토지, ○○유치원)와 토지대장의 기재내용을 보면, ○○○○아파트와 부대복리시설 분양 당시 공급대상에서 제외된 토지는 아파트와 복리시설 수분양자들과 달리 공유지분으로 등기한 사실을 확인할 수 있다. (라) 신축공사완료와 사용승인 ○○은 1994년 7월경 이 사건 유치원 건물을 포함한 ○○○○아파트 및 부대복리시설 등 신축공사를 완료하였고, 1994. 7. 16. 피청구인으로부터 이 사건 유치원 건물을 포함한 ○○○○아파트 및 부대복리시설 등에 대한 사용승인을 얻었다. ○○은 1994. 9. 13.경 이 사건 유치원 건물을 포함한 ○○○○아파트 및 부대복리시설 등에 대해 소유권보존등기를 마쳤다. (2) 유치원 부지 및 건물 매매 (가) 유치원 부지 및 건물 매수와 유치원 개원 김○철은 1994. 10. 19. ○○으로부터 이 사건 유치원 부지에 해당하는 공유자 지분 85821.9분의 977.075와 이 사건 유치원 건물을 매매대금 590,000,000원으로 매수하였다. ○○은 그 직후 김○철에게 이 사건 유치원 부지와 건물을 인도하였다. 김○철은 1994. 12. 1. 이 사건 유치원 건물에 ‘○○유치원’을 개원하여 운영하기 시작하였다. (나) 대지권등기 및 공유지분등기 구 대한주택공사는 1995. 2. 8.경 ○○시 ○○동 0000-5 대지 일대에 대한 지적정리를 완료하였다. ○○은 1995. 9. 21. 이 사건 토지(85821.9㎡) 중 84,565.893㎡(= 85821.9㎡ - 1,256.007㎡)에 대하여 ○○○○아파트 및 부대복리시설의 대지권등기를 마쳤다. ○○은 1995. 9. 21. 이 사건 유치원 부지 등 공급대상에서 제외된 대지면적 1,256.007㎡(= 977.075㎡ + 61.128㎡ + 217.804㎡)에 대해서는 대지권 등기를 하지 않고 ○○ 소유로 공유 지분으로 등기하였다. (다) 유치원 부지 및 건물 소유권이전 김○철은 1997. 12. 29. 이 사건 유치원 부지에 해당하는 ○○ 소유의 공유자 지분 85821.9분의 977.075 및 유치원 건물에 관하여 1994. 10. 19. 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다. (라) 유치원 부지와 건물 증여 김○철은 2000. 8. 14. 청구인에게 이 사건 유치원 부지에 해당하는 공유자 지분 중 85821.9분의 781.60과 이 사건 유치원 건물 중 공유자 지분 5분의 4를 각 증여하였고, 청구인은 2000. 8. 30. 이 사건 유치원 부지에 해당하는 공유자 지분 중 85821.9분의 781.60과 이 사건 유치원 건물 중 공유자 지분 5분의 4에 관하여 2000. 8. 14. 증여를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다. 김○철은 2007. 5. 22. 김○○에게 이 사건 유치원 부지에 해당하는 공유자 지분 중 85821.9분의 195.475과 이 사건 유치원 건물 중 공유자 지분 5분의 1을 각 증여하였고, 김○○은 2007. 5. 23. 이 사건 유치원 부지에 해당하는 공유자 지분 중 85821.9분의 195.475과 이 사건 유치원 건물 중 공유자 지분 5분의 1에 관하여 각 2007. 5. 22. 증여를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다. (3) 증축행위신고와 반려 (가) 증축행위신고와 보완요구 청구인은 2022년 10월경 유치원 건물을 증축하기 위해 유치원을 폐원하였다. 청구인은 2022. 12. 8. 피청구인에게 증축행위신고를 접수하였다. 피청구인은 2022. 12. 21. 청구인에게 다음과 같은 보완사항을 요구하였다. 【 보 완 사 항 】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828579"></img> (나) 청구인의 보완과 수리요구 청구인은 2023. 1. 3.경 보완사항 3. 내지 5.를 보완하였고, 보완사항 2.에 대해서는 담장을 철거하지 않도록 설계를 변경하여 보완하였다. 청구인은 2023. 1. 3. 피청구인에게 보완사항 1.은 보완할 수 없고, 보완할 필요가 없는 사항이므로, 증축행위신고를 수리해달라고 요구하였다. (다) 피청구인의 보완요구 및 반려 피청구인은 2023. 1. 3. 청구인에게 다시 보완사항 1.을 보완하라고 요구하였다. 청구인은 2023. 1. 3. 보완사항 1.을 보완하지 않은 채 세움터에 보완사항을 완료하였다고 등록하였다. 피청구인은 2023. 1. 4. 청구인에게 “「공동주택관리법 시행규칙」 제15조제5항에제4호가목에 따른 서류 중 건축법 시행규칙 제6조 제1항 1의2 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류가 제출되지 않았으며, 건축할 대지의 소유에 관한 권리가 확보되지 않아 「민원처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제27조에 따라 행위신고서를 반려한다.”며 신고서를 반려한다고 통지하였다. 5) 반려처분의 위법성 가) 관련법리 (1) 구분소유적 공유관계 대법원은 공유자들이 어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 구분소유하기로 하는 내부적인 약정을 하였다면, 구분소유적 공유관계가 성립한다고 판단하였다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다44313 판결 참조). 대법원은 구분소유적 공유자 중 1인의 특정 부분이 제3자에게 전전 양도되고 공유지분등기도 전전 경료된 경우, 그 제3자는 특정 부분의 소유권을 취득하고 구분소유적 공유관계를 그대로 승계한다고 판단하였다(대법원 1990. 6. 26. 선고 88다카14366 판결 참조). ① 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다44313 판결 구분소유적 공유관계는 어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있어야만 적법하게 성립할 수 있고, 공유자들 사이에 그 공유물을 분할하기로 약정하고 그 때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유·사용하여 온 경우에도 구분소유적 공유관계가 성립할 수 있지만, 공유자들 사이에서 특정부분을 각각의 공유자들에게 배타적으로 귀속시키려는 의사의 합치가 이루어지지 아니한 경우에는 이러한 관계가 성립할 여지가 없다. ② 대법원 1990. 6. 26. 선고 88다카14366 판결 참조 1필의 토지의 일부를 특정하여 양도받고 편의상 그 전체에 관하여 공유지분등기를 경료한 경우에는 상호 명의신탁에 의한 수탁자의 등기로서 유효하고, 위 특정부분이 전전 양도되고 그에 따라 공유지분등기도 전전 경료되면 위와 같이 상호 명의신탁한 지위도 전전 승계되어 최초의 양도인과 위 특정부분의 최후의 양수인과의 사이에 명의신탁 관계가 성립한다 할 것이다. 서울행정법원은 사업계획승인시 유치원 부지를 구획하였는지, 유치원 부지 지분을 제외한 나머지 지분에 관하여 대지권 등기를 경료하였는지 기준으로, 유치원 부지에 관하여 건설사와 아파트 입주민들 사이의 구분소유적 공유관계의 성립을 판단하였다(서울행정법원 2013. 6. 13. 선고 2012구합44355 판결 참조). 【 참 조 판 결 】 서울행정법원 2013. 6. 13. 선고 2012구합44355 판결 이 사건 특정 토지는 1982년 10월경 이 사건 아파트 신축을 위한 주택건설사업 계획승인시부터 유치원부지로 구획되어 있었던 사실, 우성건설이 이 사건 아파트를 분양한 다음 1991. 5. 1. 이 사건 토지 중 우성건설 소유의 227.31/51,768.6 지분과 이 사건 토지 지분을 제외한 나머지 51,210.71/51,768.6 지분에 관하여 이 사건 아파트를 위한 대지권인 취지의 등기가 경료된 사실은 앞서 본 것과 같으므로, 우성건설과 이 사건 아파트 입주자들 사이에는 1991. 5. 1. 우성건설이 이 사건 특정 토지를 단독소유하기로 하는 구분소유적 공유관계가 성립하였다고 봄이 옳다. (2) 건축허가 첨부서류 「건축법 시행령」 제3조제1항은 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건축하는 경우(「주택법」 제2조제12호에 따른 주택단지) 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있다고 규정하고 있고, 「주택법」 제2조는제12호는 “‘주택단지’란 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지를 말한다.”고 규정하고 있으며, 제14호는 “‘복리시설’이란 주택단지의 입주자 등의 생활복리를 위한 다음 각 목의 공동시설을 말한다.”고 규정하고 있고, 가목에 ‘유치원’을 복리시설의 하나로 규정하고 있다. 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항은 “주택단지는 「건축법 시행령」 제3조제1항제4호의 규정에 의하여 이를 하나의 대지로 본다. 다만, 복리시설의 설치를 위하여 따로 구획ㆍ양여하는 토지는 이를 별개의 대지로 본다.”고 규정하고 있다. 따라서 유치원의 설치를 위하여 따로 구획하는 토지는 주택단지와는 별개의 대지로 보아야 한다(서울행정법원 2013. 6. 13. 선고 2012구합44355 판결 참조). 「공동주택관리법 시행규칙」 제15조제5항제4호는 건축허가신청 또는 신고 대상인 행위가 증축의 경우 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1의2호 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여야 한다고 규정하고 있으나, 유치원 부지 공유자가 구분소유적 공유자로서 아파트 단지 내 유치원 부지에서 유치원 증축에 관한 행위허가를 신청할 때에는 유치원의 설치를 위하여 따로 구획하는 토지는 주택단지와는 별개의 대지로 보아야 하므로, 건축허가권자가 주택단지의 구분소유적 공유자들의 사용동의서 또는 허가서를 제출하도록 요구할 수 없다(서울고등법원 2013. 12. 19. 선고 2013누18843 판결 참조). 서울고등법원은 유치원 부지 공유자가 구분소유적 공유자로서 아파트 단지 내 유치원 부지에서 유치원 신축에 관한 행위허가를 신청하였고, 관할관청이 건축허가권자로서 해당 부지가 지적분할 되지 않은 하나의 필지로서 아파트 소유자와 공유지분으로 된 토지이므로 토지사용에 관한 권리를 증명할 수 있는 서류를 보완하여 달라고 요청하였으며, 유치원 부지 공유자는 보완사항에 응하지 않았고, 관할관청이 보완사항 불응에 대해 행위허가를 반려한 사안에서, “구분소유적 공유관계의 경우 구분소유적 공유자는 대내적으로 자신이 소유하고 있는 특정 토지에 대하여 배타적이고 완전한 소유권을 가지고 있으므로 그 특정 토지상에 자유롭게 건축물을 신축할 수 있고, 위 특정 토지에 대하여 아무런 권리가 없는 나머지 구분소유적 공유자들은 이에 대하여 이의를 제기할 수 없다. 그런데 일부 구분소유적 공유자가 그 소유의 특정 토지상에 건축물을 신축하기 위해 건축허가를 신청하는 경우, 건축허가권자인 피고가 구분소유적 공유자가 아니라는 이유만으로 이를 대외적인 관계로 파악하여 나머지 구분소유적 공유자들의 사용동의서 또는 허가서를 제출하도록 하는 것은 건축할 대지에 대하여 아무런 권리가 없는 자의 사용동의서 또는 허가서를 제출하도록 하는 것에 지나지 아니하여 부당하다.”고 판단하였다(서울고등법원 2013. 12. 19. 선고 2013누18843 판결 참조). 【 참 조 판 결 】 서울고등법원 2013. 12. 19. 선고 2013누18843 판결 건축허가권자가 공유토지상에 건축물을 신축하고자 하는 일부 공유자들로 하여금 나머지 공유자들의 사용동의서 또는 허가서를 제출하도록 하는 이유는, 일부 공유자들은 공유토지 중 자신의 지분을 제외한 나머지 공유자들의 지분에 관해서는 소유권을 가지고 있지 않고 그 대지상에 건축물을 신축하는 처분행위를 할 권한도 가지고 있지 않으므로, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2에서 규정하고 있는 ‘건축할 대지의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’를 제출하도록 함으로써 나머지 공유자들을 보호할 필요가 있기 때문이다. 그런데 구분소유적 공유관계의 경우 구분소유적 공유자는 대내적으로 자신이 소유하고 있는 특정 토지에 대하여 배타적이고 완전한 소유권을 가지고 있으므로 그 특정 토지상에 자유롭게 건축물을 신축할 수 있고, 위 특정 토지에 대하여 아무런 권리가 없는 나머지 구분소유적 공유자들은 이에 대하여 이의를 제기할 수 없다. 그런데 일부 구분소유적 공유자가 그 소유의 특정 토지상에 건축물을 신축하기 위해 건축허가를 신청하는 경우, 건축허가권자인 피고가 구분소유적 공유자가 아니라는 이유만으로 이를 대외적인 관계로 파악하여 나머지 구분소유적 공유자들의 사용동의서 또는 허가서를 제출하도록 하는 것은 건축할 대지에 대하여 아무런 권리가 없는 자의 사용동의서 또는 허가서를 제출하도록 하는 것에 지나지 아니하여 부당하다. 따라서 구분소유적 공유자가 건축허가신청을 할 경우 건축할 대지인 특정 토지에 대하여 소유권이 있는지 여부는 구분소유적 공유자들 사이의 대내적 관계를 기준으로 판단하여야 하고, 이와 다른 전제에 선 피고의 위 ② 주장도 이유 없다. (3) 민원사무처리 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고, 민원을 접수·처리할 때에 민원인에게 관계법령등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다(민원처리법 제9조제1항, 제10조). 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고, 민원인이 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 그런데 위 규정에 정해진 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결, 대구지방법원 2020. 6. 24. 선고 2019구합25294 판결 등 참조). 【 참 조 판 례 】 대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 민원처리법 제9조제1항, 제22조제1항, 같은 법 시행령 제25조제1항에 의하면, 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고, 민원인이 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 그런데 위 규정에 정해진 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 등 참조). 나) 반려처분의 위법 (1) 피청구인의 주장 요지 피청구인은 청구인이 증축행위 신고시 「공동주택관리법 시행규칙」 제15조제5항에제4호 가목에 따른 서류 중 「건축법 시행규칙」 제6조제1항1의2 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하여야 하고, 청구인은 구분소유적 공유관계가 성립되지 않았으므로, 주택단지의 구분소유자들의 토지사용승낙서를 첨부하여야 하나, 주택단지 구분소유자들의 토지사용승낙서를 제출하지 않았으므로, 이 사건 반려처분이 적법하다고 주장하고 있다. (2) 토지사용에 관한 권리를 증명할 수 있는 서류 제출 여부 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1의2호 본문에 의하면, 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 허가권자에게 제출하여야 한다. (가) 먼저 청구인이 이 사건 유치원 부지를 대지로 하는 건축허가를 받을 수 있는지 살펴보겠다. 「건축법」 제2조제1항제1호에 의하면 ‘대지’란 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 나눈 토지를 말하지만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있고, 「건축법 시행령」 제3조제1항제4호에 의하면, 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건축하는 경우 주택단지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있으며, 「주택법」 제2조제6호 본문에 의하면 ‘주택단지’란 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는데 사용되는 일단의 토지를 말하고, 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항에 의하면 주택단지는 「건축법 시행령」 제3조제1항제4호의 규정에 의하여 이를 하나의 대지로 보지만 복리시설의 설치를 위하여 따로 구획·양여하는 토지는 이를 별개의 대지로 보며, 「주택법」 제2조제9호가목에 의하면 유치원은 복리시설에 속한다(서울행정법원 2013. 6. 13. 선고 2012구합44355 판결 참조). 이 사건 유치원 부지는 이 사건 아파트 신축을 위한 주택건설사업계획승인시부터 유치원 부지로 구획되어 있었고, ○○의 소유로 공유지분으로 등기되어 있었으며, 그 후 1997. 12. 29. 김○철에게 매도되어 소유권이 이전되었다가, 청구인과 김○○에게 증여로 소유권이 이전된 사실은 앞서 살펴본 바와 같으므로, 이 사건 유치원 부지는 복리시설의 설치를 위하여 따로 구획·양여하는 토지라고 할 것이어서 위 규정에 따라 이 사건 토지 중 나머지 부분과 별개의 대지가 된다고 보아야 한다. 따라서 청구인은 이 사건 유치원 부지를 별개의 대지로 하는 증축행위신고를 할 수 있다. (나) 다음으로 청구인이 이 사건 유치원 부지를 대지로 하는 증축행위신고를 수리받기 위해 제출하여야 하는 이 사건 유치원 부지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류에 관하여 살펴보겠다. 청구인과 김○○이 이 사건 토지 등기부에 이 사건 토지 지분의 공유자로 등기되어 있는 사실은 앞서 본 것과 같고, 청구인과 김○○은 이 사건 유치원 부지를 구분소유적 공유하고 있다고 보아야 한다. 청구인과 김○○이 이 사건 토지 지분의 단순한 공유자라면 청구인과 김○○은 이 사건 유치원 부지에 관해 85821.9분의 977.075 지분을 소유하고 있을 뿐이므로, 이 사건 유치원 부지를 대지로 하는 증축행위신고를 수리받기 위해서는 이 사건 유치원 부지의 나머지 지분 소유자인 이 사건 아파트 입주자들로부터 사용동의서 또는 허가서를 받아 제출하여야 할 것이고, 청구인의 주장과 같이 이 사건 유치원 부지의 구분소유적 공유자에 해당한다면 위와 같은 동의서 또는 허가서가 불필요하다. 구분소유적 공유관계는 어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있어야만 적법하게 성립할 수 있고, 공유자들 사이에 그 공유물을 분할하기로 약정하고 그때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유·사용하여 온 경우에도 구분소유적 공유관계가 성립할 수 있지만, 공유자들 사이에서 특정부분을 각각의 공유자들에게 배타적으로 귀속시키려는 의사의 합치가 이루어지지 아니한 경우에는 이러한 관계가 성립할 여지가 없다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다44313 판결). 이 사건 유치원 부지는 1991. 7. 29.경 이 사건 아파트 신축을 위한 주택건설사업 계획승인시부터 유치원 부지로 구획되어 있었던 사실, ○○이 이 사건 아파트와 부대복리시설을 분양한 다음 이 사건 토지 중 이 사건 유치원 부지 지분(85821.9분의 977.075)을 포함한 ○○ 소유의 지분 85821.9분의 1,256.007을 제외한 나머지 지분 85821.9분의 84,565.893에 관하여 이 사건 아파트를 위한 대지권인 취지의 등기가 경료되었고, 이 사건 유치원 부지는 ○○ 명의로 공유지분으로 등기가 경료된 사실은 앞서 본 것과 같으므로, ○○과 이 사건 아파트 입주자들 사이에는 1995. 9. 21. ○○이 이 사건 유치원 부지를 단독소유하기로 하는 구분소유적 공유관계가 성립하였다고 보아야 한다(서울행정법원 2013. 6. 13. 선고 2012구합44355 판결 참조). 구 대한주택공사는 1995. 2. 8.경 ○○시 ○○동 0000-5 대지 일대에 대한 지적정리를 완료하였다. ○○은 1995. 9. 21. 이 사건 토지(85821.9㎡) 중 84,565.893㎡(= 85821.9㎡ - 1,256.007㎡)에 대하여 ○○○○아파트 및 부대복리시설의 대지권등기를 마쳤다. ○○은 1995. 9. 21. 이 사건 유치원 부지 등 공급대상에서 제외된 대지면적 1,256.007㎡(= 977.075㎡ + 61.128㎡ + 217.804㎡)에 대해서는 ○○ 소유로 공유 지분으로 등기하였다. ○○의 이 사건 토지 공유 지분 소유권이 김○철을 거쳐 청구인과 김○○에게 전전 승계된 사실은 앞서 본 것과 같으므로, 이 사건 유치원 부지에 관한 구분소유적 공유관계 또한 전전 승계되었다고 보아야 한다(대법원 1990. 6. 26. 선고 88다카14366 판결 참조). 따라서 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 유치원 부지 위에 유치원 증축행위신고를 수리받기 위해서 피청구인에게 이 사건 아파트 입주자들로부터 사용동의서 또는 허가서를 받아 제출할 의무가 없다. 청구인 및 김○○은 이 사건 유치원 부지에 관하여 배타적이고 완전한 소유권을 가지고 있고, ○○○○아파트 입주민의 동의를 받지 않고 이 사건 유치원 부지 지상 건축물을 자유롭게 증축할 수 있다고 보아야 하며, ○○○○아파트 입주민은 청구인의 증축에 대해 이의를 제기할 수 없다. 피청구인은 청구인 및 김○○에게 이 사건 유치원을 증축하려면 ○○○○아파트 입주민 전원의 동의서를 제출하도록 보완사항 1.을 요구하였다. 피청구인의 보완요구는 이 사건 유치원 부지에 대하여 아무런 권리가 없는 자의 동의서를 제출하도록 하는 것이므로 부당하다. (3) 민원사무처리에 따른 위법 피청구인은 청구인의 증축행위신고를 받았을 때 그 수리를 보류하거나 거부할 수 없고, 청구인에게 관계 법령 등에서 정한 구비서류가 아닌 ○○○○아파트 입주민 전원의 동의서를 추가로 요구할 수 없으며, ○○○○아파트 입주민 전원의 동의서를 보완하는 것이 필요하지 않다. 따라서 피청구인은 청구인에게 보완요구할 수 없는 사항에 대해 보완을 요구하면서 증축행위신고의 수리를 거부하고 반려하였으므로, 이 사건 반려처분은 민원처리법 제9조제1항 및 제10조 위반으로 위법한바, 이 사건 반려처분은 취소되어야 한다. 【보충서면 2】 6) 피청구인 주장 요지와 쟁점 가) 피청구인 주장 요지 (1) 피청구인은 이 사건 유치원부지에 대해 지적도 상 지적분할되어 있지 않고 설계도면 상 이 사건 유치원부지와 증축행위신고시 배치도 상 이 사건 유치원부지가 불일치하여 그 위치를 특정할 수 없고, 토지등기·폐쇄토지등기·토지대장 상 이 사건 유치원부지의 면적이 기재되어 있지 않고 설계도면 상 이 사건 유치원부지의 산정면적이 청구인 주장과 크게 상이하여 그 면적을 특정할 수 없으므로, 청구인과 ○○○○아파트 입주자들 사이에는 구분소유적 공유관계가 성립하지 않는다고 주장한다. (2) 피청구인은 이 사건 유치원이 증축되면 ○○○○아파트의 잔여 용적률이 변동되므로 입주자들의 재산권에 영향을 주므로, 아파트 구분소유자들의 동의를 얻어야 한다는 취지로 주장한다. 나) 사건의 쟁점 피청구인은 2023. 1. 4. 청구인에게 “「공동주택관리법 시행규칙」 제15조제5항에 제4호가목에 따른 서류 중 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1의2호 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류가 제출되지 않았으며, 건축할 대지의 소유에 관한 권리가 확보되지 않아 민원처리법 제27조에 따라 행위신고서를 반려한다.”며 신고서를 반려한다고 통지하였으므로, 이 사건 쟁점은 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류가 제출되었는지, 즉, 청구인이 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 피청구인에게 제출하였는지, 아니면 피청구인은 구분소유자들의 동의서가 필요한지이다. 7) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 구분소유적 공유관계 관련 주장에 대해 (1) 관련법리 대법원은 “구분소유적 공유관계는 어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있어야만 적법하게 성립할 수 있고, 공유자들 사이에 그 공유물을 분할하기로 약정하고 그 때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유·사용하여 온 경우에도 구분소유적 공유관계가 성립할 수 있지만, 공유자들 사이에서 특정 부분을 각각의 공유자들에게 배타적으로 귀속시키려는 의사의 합치가 이루어지지 아니한 경우에는 이러한 관계가 성립할 여지가 없다.”라고 구분소유적 공유관계는 공유자들 사이에 공유물의 위치와 면적을 특정하여 단독소유하기로 대내적으로 약정하여 성립한다고 판단하였다(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004.다71409 판결 참조). 대법원은 “1필지의 토지 중 일부를 특정하여 매수하고 다만 그 소유권이전등기는 그 필지 전체에 관하여 공유지분권이전등기를 한 경우에는 그 특정부분 이외의 부분에 관한 등기는 상호 명의신탁을 하고 있는 것으로서, 그 지분권자는 내부관계에 있어서는 특정부분에 한하여 소유권을 취득하고 이를 배타적으로 사용, 수익할 수 있고, 다른 구분소유자의 방해행위에 대하여는 소유권에 터잡아 그 배제를 구할 수 있으나, 외부관계에 있어서는 1필지 전체에 관하여 공유관계가 성립되고 공유자로서의 권리만을 주장할 수 있는 것이므로, 제3자의 방해행위가 있는 경우에는 자기의 구분소유 부분뿐 아니라 전체토지에 대하여 공유물의 보존행위로서 그 배제를 구할 수 있다.”라고 구분소유적 공유관계는 대외적으로 공유관계라고 판단하였다(대법원 1994. 2. 8. 선고 93다42986 판결 참조). (2) 지적분할 관련 주장에 대해 피청구인은 이 사건 유치원부지가 지적분할이 되어 있지 않아 구분소유적 공유관계가 성립하지 않는다는 취지로 주장하나, 지적분할이 이루어질 수 있다면, 별개의 필지로 구분되며, 구분소유적 공유관계가 성립할 수 없다. 공동주택사업승인 당시 이 사건 유치원부지나 근린생활시설만 따로 지적분할할 수 없어 토지에 대해서는 공유지분으로 등기할 수밖에 없고, 구분소유적 공유관계는 어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있어야만 적법하게 성립할 수 있고, 공유자들 사이에 그 공유물을 분할하기로 약정하고 그 때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유·사용하여 온 경우에도 구분소유적 공유관계가 성립하는 것이다. 따라서 구분소유적 공유관계는 지적분할이 되어야 성립하는 것임을 전제로 한 피청구인의 주장은 이유 없다. (3) 구분소유적 공유관계 성립 시기에 대해 ○○은 1991년경 피청구인에게 이 사건 토지 지상에 ○○○○아파트 및 부대복리시설, 이 사건 유치원건물 등을 신축하는 내용의 공동주택건설 사업계획승인을 신청하였다. ○○은 당시 대지면적 84,565.893㎡은 아파트 및 부대복리시설용도, 나머지 대지면적은 977.075㎡은 이 사건 유치원 시설용도, 나머지 대지면적 61.128㎡와 217.804㎡은 다른 시설용도로 사업계획승인을 신청하였고, 피청구인은 1991. 7. 29. ○○에 ○○○○아파트 및 부대복리시설 공동주택건설 사업계획을 승인하였다. ○○은 1991년 9월경부터 일반인들에게 ○○○○아파트와 상가를 분양하였다. ○○은 ○○○○아파트와 부대복리시설 분양 당시 이 사건 유치원부지 등 대지면적 1,256.007㎡(= 977.075㎡ + 61.128㎡ + 217.804㎡)는 공급대상에서 제외하였고, 이 사건 유치원 건물 등도 공급대상에서 제외하였다. ○○은 1994년 7월경 이 사건 유치원건물을 포함한 ○○○○아파트 및 부대복리시설 등 신축공사를 완료하였고, 1994. 7. 16. 피청구인으로부터 이 사건 유치원건물을 포함한 ○○○○아파트 및 부대복리시설 등에 대한 사용승인을 얻었으며, 사용승인 당시 이 사건 유치원부지와 유치원건물은 그 위치와 면적을 특정하였다. ○○은 1994. 10. 19. 김○철에게 이 사건 유치원부지와 유치원건물을 특정하여 매도하였고, ○○○○아파트 구분소유자와 이 사건 유치원 부지와 유치원 건물 소유자는 그 때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유·사용하였다(다만, 이 사건 유치원부지 일부에 대해 ○○○○아파트 구분소유자들이 침범하여 사용하였다). 사용승인 당시 설계도면을 보면, 이 사건 유치원부지와 유치원건물이 그 위치와 면적이 특정되어 있다는 사실을 확인할 수 있다. (4) 위치 관련 주장에 대해 피청구인은 설계도면 상 이 사건 유치원부지와 증축행위신고시 배치도 상 이 사건 유치원 부지가 불일치하여 그 위치를 특정할 수 없다고 주장하나, 이 사건 유치원 부지와 증축행위신고시 배치도는 같은 곳에 위치하고 있다. 이 사건 유치원 부지와 유치원 건물은 실제 사용승인 당시의 현황과 다소 차이가 있을 수 있고, 청구인이 사용승인 당시 설계도면을 복사하여 증거로 사용하는 과정에서 약간의 차이가 발생할 수 있으나, 이 사건 유치원 부지와 유치원 건물이 위치하고 있는 곳은 같은 곳이고, 다른 곳이 아니다(피청구인도 이 사건 유치원부지가 다른 곳에 위치하고 있다는 사실을 특정하지도 않고 있다). ○○은 1994년 7월경 이 사건 유치원건물을 포함한 ○○○○아파트 및 부대복리시설 등 신축공사를 완료하였고, ○○은 1994. 10. 19. 김○철에게 이 사건 유치원부지와 유치원건물을 특정하여 매도하였으며, 김○철이 이 사건 유치원부지와 유치원건물을 점유·사용하기 시작한 이후로 이 사건 유치원부지와 유치원건물의 형상이 크게 변경된 적이 없다. 즉 이 사건 유치원부지와 유치원건물의 위치는 사용승인 당시와 동일하다. 청구인은 2022. 12. 8.경 증축행위신고 전 이 사건 유치원부지 위치를 특정하고자 측량하였고, 그 측량성과도에 기초한 배치도를 제출하였으나, 사용승인 당시의 현황과 크게 차이가 없다. 따라서 설계도면 상 이 사건 유치원 부지와 증축행위신고시 배치도 상 이 사건 유치원 부지가 불일치하여 그 위치를 특정할 수 없다는 피청구인의 주장은 이유 없다. (5) 면적 관련 주장에 대해 피청구인은 토지등기·폐쇄토지등기·토지대장 상 이 사건 유치원 부지의 면적이 기재되어 있지 않고, 설계도면 상 이 사건 유치원 부지의 면적이 1,782.7842㎡이고, 이 사건 유치원 부지의 공유면적 977.075㎡이므로, 이 사건 유치원부지 면적이 청구인 주장과 크게 상이하여 그 면적을 특정할 수 없다고 주장한다. 구분소유적 공유관계의 경우 토지대장과 토지등기부에 이 사건 유치원부지를 특정하여 기재하지 않고, 이 사건 유치원부지 소유자의 공유지분만 기재하고 있으며, 이 사건 유치원부지 소유자의 공유지분 면적을 977.075㎡으로 특정되어 있으므로, 이 사건 유치원부지 면적이 특정되어 있지 않다는 피청구인의 주장은 이유 없다. 피청구인은 설계도면 상 이 사건 유치원부지의 면적이 1,782.7842㎡이고, 이 사건 유치원부지의 공유면적 977.075㎡이므로, 이 사건 유치원 부지 면적이 청구인 주장과 크게 상이하여 그 면적을 특정할 수 없다고 주장하나, 피청구인은 설계도면 상 이 사건 유치원부지의 면적을 1:600 축척에 따라 1,782.7842㎡로 산정하였으나 설계도면 상 축척은 1:300이므로, 피청구인은 축척을 오인하여 이 사건 유치원부지 면적을 2배로 잘못 계산하였다. 이 사건 유치원 부지는 사용승인 이후 그 현황이 크게 변경되지 않은 채 사용되어 왔다. 청구인은 2022. 12. 8.경 증축행위신고 이전 이 사건 유치원 부지의 현황을 측량하였고, 그 측량성과도를 기초로 증축행위신고하였으며, 측량성과도는 이 사건 유치원부지의 면적이 약 980㎡이 나왔고, 이 사건 유치원부지의 공유면적 977.075㎡과 약 3㎡의 오차가 있을 뿐이다. 이와 같은 오차는 사용승인 당시 이미 발생하였던 오차로 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 유치원 부지 면적이 청구인 주장과 크게 상이하여 그 면적을 특정할 수 없다는 피청구인의 주장은 이유 없다. (6) 소결론 따라서 이 사건 유치원부지가 구분소유적 공유관계가 성립하지 않는다는 피청구인의 주장은 이유 없다. 나) 아파트구분소유자의 동의 관련 (1) 피청구인 주장 요지 피청구인은 이 사건 유치원이 증축되면 ○○○○아파트의 잔여 용적률이 변동하므로 입주자들의 재산권에 영향을 주므로, 아파트 구분소유자들의 동의를 얻어야 한다는 취지로 주장한다. (2) 피청구인 주장에 대한 반박 (가) 관련법리 공동주택 복리시설 관리 주체가 공동주택 복리시설을 증축하려면, 「공동주택관리법」 제35조제1항제2호에 따라 관할관청에 증축행위허가를 받거나 증축행위신고를 하여야 한다. 「공동주택관리법」 제35조제2항은 시장 등이 같은 법 제35조제1항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다고 규정하고 있다. 유치원이 공동주택 및 입주자 공유가 아닌 복리시설이라면, 유치원 관리주체는 「공동주택관리법 시행령」 제35조제1항 및 [별표 3] 6. 가.에 따라 증축행위신고를 통해 유치원을 사용검사를 받은 면적의 10%의 범위에서 증축할 수 있다. (나) 피청구인 주장에 대한 반박 청구인은 2022. 12. 8.경 증축행위신고 전 미리 피청구인에게 유치원 증축이 가능한지 문의하였고, 피청구인의 담당자는 당시 용적률이 변경되기 때문에 아파트구분소유자들의 동의를 얻어야 한다는 취지로 의견을 제시하였으나, 피청구인의 팀장은 유치원의 경우에는 아파트구분소유자들의 동의 없이 10% 증축이 가능하다며 증축행위신고가 가능하다고 행정지도하였다. 청구인은 당시 피청구인의 행정지도를 신뢰하고 2022. 12. 8.경 증축행위신고 절차를 진행하였다. 유치원이 공동주택 및 입주자 공유가 아닌 복리시설이라면, 유치원 관리주체는 「공동주택관리법 시행령」 제35조제1항 및 [별표 3] 6. 가.에 따라 증축행위신고를 통해 유치원을 사용검사를 받은 면적의 10%의 범위에서 증축할 수 있고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 증축 신고를 받은 경우 「공동주택관리법」 제35조제2항에 따라 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. 유치원 관리주체는 공동주택 구분소유자들의 동의 없이 증축할 수 있고, 유치원 관리주체가 유치원을 증축하더라도, 유치원의 10% 증축은 법령에 따른 인센티브이므로, 공동주택의 구분소유자들이 유치원 10% 증축으로 인해 증가한 용적률만큼 공동주택의 용적률을 줄여야 할 의무가 없다. 이 사건 유치원건물은 공동주택 및 입주자 공유가 아닌 복리시설이고, 유치원의 관리주체는 청구인이므로, 청구인은 「공동주택관리법 시행령」 제35조제1항 및 [별표 3] 6. 가.에 따라 증축행위신고를 통해 유치원을 사용검사를 받은 면적의 10%의 범위에서 증축할 수 있고, ○○○○아파트 구분소유자들의 동의를 얻을 필요가 없으며, 이 사건 유치원 증축이 ○○○○아파트 구분소유자들의 용적률을 침해하지도 않는다. (3) 소결론 따라서 이 사건 유치원이 증축되면 ○○○○아파트의 잔여 용적률이 변동하므로 입주자들의 재산권에 영향을 주기 때문에, 아파트 구분소유자들의 동의를 얻어야 한다는 피청구인의 주장은 이유 없다. 다) 소결론 따라서 피청구인은 청구인이 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하였고, ○○○○아파트 구분소유자들의 동의서가 필요하지 않으므로, 피청구인이 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하지 않았음을 이유로 한 피청구인의 반려처분은 위법하다고 보아야 한다. 8) 결론 따라서 청구인의 청구는 이유 있으므로, 피청구인의 이 사건 반려처분을 취소해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장 가) 이 사건 유치원은 입주자 공유가 아닌 복리시설로 아파트와 분리되어 개별 건축된 개인 소유의 유치원이므로 아파트 소유자의 동의는 필요하지 않다. 나) 「공동주택관리법 시행령」 [별표 3] 행위허가 또는 신고 기준(이하 “기준”이라 함) 중 준공 당시 규모의 10% 이내 증축 행위를 신고 사항으로 규정하고 있고, 기준에 따른 동의율 관련 별도 규정이 없으므로 다른 구분소유자의 동의가 필요하지 않다. 2) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 본안에 대한 답변 (1) 「공동주택관리법 시행규칙」 제15조제5항제4호에 따라 증축관련 행위신고 시 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1의2(건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류)의 서류를 제출하도록 규정하고 있으므로, 본 청구인과 입주자들이 공동으로 소유하고 있는 증축행위신고 대상 토지(○○동 0000-5번지)에 대하여 공유자들의 사용승낙서가 제출되어야 한다. (2) 해당 토지의 등기사항증명서에는 청구인을 포함한 이 사건 유치원 건축주 2인의 소유 지분(85821.9분의 978.89)만 표기되어 있고, 최초 준공도서(토목배치도) 상 유치원 부지 선은 있으나 부지 면적이 구분 명기되어 있지 않으며, 축척(1:600)에 따라 유치원 부지선을 추정 산정한 면적(1,728.7842㎡)이 토지 등기사항증명서 상 지분(978.89)과 일치하지 않으므로 구분소유적 공유관계가 성립되었다고 볼 수 없다. (3) 「건축법」 제2조제1항제1호에 따라 “대지”란 각 필지로 나눈 토지를 말하며, 「건축법 시행령」 제3조제2항에서 하나의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있는 경우를 정의하고 있으며 위 사안은 이에 해당하지 않는다. (4) 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 행위인 증축행위에 대하여 건폐율 및 용적률(대지면적에 대한 건축면적 및 연면적 비율) 산정 시 건축주가 소유권을 주장하는 일부 대지를 기준으로 산정하는 것이 아닌 전체 대지면적에 대한 증축분을 포함하여 건축면적, 연면적의 비율로 산정하는 사항으로 아파트 소유자들의 재산권에 영향이 있다. (5) 피청구인은 ○○시 고문변호사(3인)에게 법률 자문을 요청, 자문 결과 청구인이 행위신고 시 제출한 서류만으로는 청구인과 다른 공유자들과 구분소유적 공유관계에 있음을 확인할 수 없다는 내용의 의견이 회신된 바 있다. 나) 소결 공동주택 행위허가 또는 신고 시 건축주의 대지소유권 또는 사용권을 확보했는지 여부는 허가권자가 검토해야 할 사항으로, 위 사건 대지는 아파트 입주민과 청구인이 공동으로 소유하였고 청구인이 소유권을 주장하는 일부 대지에 대하여 다른 공유자들과 구분소유적 공유관계에 있다고 볼 수 없으므로 공유자들 전원의 동의서 등이 미제출된 행위신고 반려처분은 적법한 행정행위이다. 【보충서면】 3) 청구인 보충서면 주장의 요지 청구인은 ① 이 사건 유치원 부지는 주택건설사업계획 승인 시부터 유치원 부지로 사용하고 있고, 토지등기부등본 상 이 사건 토지의 면적을 특정하여 등기된바, 청구인은 공동주택 소유자들과 구분소유적 공유관계가 성립하므로 유치원 증축에 따른 공동주택 소유자들의 동의를 받지 않아도 되며, ② 「주택법」상 주택단지의 정의 중 복리시설의 설치를 위해 구획·양여한 토지는 별개의 토지로 정의되어 있으므로 이 사건 유치원 부지는 주택단지와 별도의 대지로 판단되어야 한다고 주장하고 있으나 아래와 같은 이유로 부당하다. 4) 구분소유적 공유관계 성립 여부에 대하여 구분소유적 공유관계가 성립하기 위해서는 그 위치와 면적을 특정하여 구분소유하기로 하는 약정이 있어야만 적법하게 성립할 수 있다. 청구인은 이 사건 유치원 부지가 그 위치와 면적을 특정하였다고 주장하지만 이는 사실과 다른 내용이다. 먼저, 이 사건 유치원 부지의 위치가 특정되었는지 살펴보겠다. 청구인은 토지대장을 근거로 사업시행자 ○○이 1995. 2. 8.자로 이 사건 토지의 지적정리를 완료하였다고 주장하나, 이는 ○○동 0000-5번지 전체 대지에 대하여 지적정리를 완료한 사항으로 이 사건 유치원 부지를 전체 대지로부터 별도 구획 후 지적 정리 완료함을 의미하는 것은 아닌 것으로, 현 지적도 상으로도 이 사건 유치원 부지는 별도로 지적분할이 되어있지 않다. 또한, 청구인은 설계도면 상으로 최초 주택건설사업계획 승인시부터 유치원 부지로 별도 구획하였다고 주장하고 있으나 청구인이 설계도면(배치도) 표기 제출한 유치원 부지와 청구인이 금번 증축 행위신고 시 제출한 서류 중 배치도는 일치되지 않으므로 위치를 특정하였다고 볼 수 없을 것이다. 다음으로 이 사건 유치원 부지의 면적이 특정되었는지 살펴보면 청구인은 청구인이 제출한 입증자료인 갑 제9호증(토지등기), 갑 제14호증(폐쇄토지등기), 갑 제17호증(토지대장)를 근거로 이 사건 유치원 부지의 면적을 특정하였다고 주장하고 있으나, 해당 입증자료에는 청구인의 소유지분만 표기되어 있을 뿐 그 면적에 대하여는 표기되어 있지 않으며, 또한 청구인이 제출한 설계도면(배치도)에 표기된 이 사건 유치원 부지를 축척(1:600)에 따라 산정한바, 산정면적(1,782.7842㎡)이 청구인이 주장하는 유치원 부지 면적(977.075㎡)과 크게 상이하므로 면적을 특정하였다고 볼 수 없을 것이다. 위에서 살펴본 바와 같이 전체 토지 중 이 사건 유치원 부지에 대하여 그 면적 및 위치를 특정하고 있다고 볼 수 없을 것으로, 청구인은 아파트 소유자들과 구분소유적 공유관계가 성립하지 않는다. 5) 주택단지와는 별개의 대지로 취급되어야 한다는 주장에 대하여 가) 「건축법」상 대지의 정의 「건축법」 제2조제1항제1호에 따라 “대지”란 각 필지로 나눈 토지를 말하며, 「건축법 시행령」 제3조제1항에서 여러 필지를 하나의 대지로 할 수 있는 경우를 정의하고 있으며 동조 제2항에서는 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있는 경우를 정의하고 있다. 청구인은 「건축법 시행령」 제3조제1항에 해당되는 “주택단지”의 정의에 복리시설로 구분·양여하는 토지는 개별로 보기 때문에 이 사건 토지의 일부를 「건축법」상 대지로 볼 수 있다고 주장하고 있다. 그러나 위에서 언급한 바와 같이 「건축법 시행령」 제3조제1항은 여러 필지를 하나의 대지로 할 수 있는 경우이며, 「건축법 시행령」 제3조제2항에서 규정하는 하나의 필지의 일부를 대지로 할 수 있는 경우에 “주택단지”는 해당되지 않는 사항으로 이 사건 토지 중 유치원에 해당하는 일부 토지만을 「건축법」상 대지로 볼 수 없으며, 이 사건 유치원 부지가 주택단지의 정의에 따라 복리시설로 구분된 토지인지 여부에 대하여 제2항에서 살펴본 바와 같이 지적도 등 공부상으로 아파트 부지로부터 구획되어있지 않기 때문에 아파트 부지와 개별로 볼 수 없다. 나) 용적률 산정 관련 이해관계인의 재산권 영향 또한 산본 지구단위계획 결정조서에 따른 용적률 산정 시 유치원과 공동주택을 구분하여 적용하고 있지 않는바, 유치원 건물의 증축면적에 따라 공동주택 단지의 잔여 용적률 등이 변동(감소 등)되므로 단지 내 대지 지분소유자들의 재산권에 영향이 있다. 6) 결론 이상과 같이 구분소유적 공유관계가 인정되기 위해서는 그 위치와 면적을 특정해야 하나 이 사건은 지적도, 토지등기, 토지대장, 준공도서 상 청구인의 소유지분에 대해서 그 구획을 확정하는 증빙자료가 충분치 않으므로 위치와 면적을 특정했다고 볼 수 없으며, 또한 「건축법」 상 대지의 정의에서 주택단지의 복리시설이 설치된 일부 토지를 하나의 대지로 정의할 수 없으므로 이 행위신고를 반려처분 한 것은 적법·타당한 행정행위이다. 따라서 청구인의 주장은 옳지 않으므로 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공동주택관리법】 제35조(행위허가 기준 등) ① 공동주택(일반인에게 분양되는 복리시설을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 입주자등 또는 관리주체가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 경우에는 허가 또는 신고와 관련된 면적, 세대수 또는 입주자나 입주자등의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 기준 및 절차 등에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여야 한다. 1. (생략) 2. 공동주택을 증축ㆍ개축ㆍ대수선하는 행위(「주택법」에 따른 리모델링은 제외한다) 3. 공동주택을 파손하거나 해당 시설의 전부 또는 일부를 철거하는 행위(국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 제외한다) ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. ③ 제1항에 따른 행위에 관하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 관계 행정기관의 장과 협의하여 허가를 하거나 신고의 수리를 한 사항에 관하여는 「주택법」 제19조를 준용하며, 「건축법」 제19조에 따른 신고의 수리를 한 것으로 본다. 【공동주택관리법 시행령】 제35조(행위허가 등의 기준 등) ① 법 제35조제1항 각 호의 행위에 대한 허가 또는 신고의 기준은 별표 3과 같다. ② 법 제35조제1항제4호에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 1. 공동주택의 용도폐지 2. 공동주택의 재축ㆍ증설 및 비내력벽의 철거(입주자 공유가 아닌 복리시설의 비내력벽 철거는 제외한다) ③ 법 제35조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 하려는 자는 허가신청서 또는 신고서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828585"></img> 【공동주택관리법 시행규칙】 제15조(행위허가 신청 등) ① ~ ④ (생략) ⑤ 영 제35조제3항에서 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다. 이 경우 허가신청 또는 신고 대상인 행위가 다음 각 호의 구분에 따라 입주자등의 동의를 얻어야 하는 행위로서 소음을 유발하는 행위일 때에는 공사기간 및 공사방법 등을 동의서에 적어야 한다. 1. ~ 3의2. (생략) 4. 증축의 경우 가. 건축물의 종별에 따른 「건축법 시행규칙」 제6조제1항 각 호의 서류 및 도서. 이 경우 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2나목의 서류는 입주자 공유가 아닌 복리시설만 해당한다. 나. 영 별표 3에 따라 입주자의 동의를 받아야 하는 경우에는 그 동의서 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “대지(垈地)”란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ② ~ ⑩ (생략) ⑪ 제1항에 따라 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우. 다만, 분양을 목적으로 하는 공동주택은 제외한다. 2. 건축주가 건축물의 노후화 또는 구조안전 문제 등 대통령령으로 정하는 사유로 건축물을 신축ㆍ개축ㆍ재축 및 리모델링을 하기 위하여 건축물 및 해당 대지의 공유자 수의 100분의 80 이상의 동의를 얻고 동의한 공유자의 지분 합계가 전체 지분의 100분의 80 이상인 경우 3. 건축주가 제1항에 따른 건축허가를 받아 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「주택법」 제21조를 준용한 대지 소유 등의 권리 관계를 증명한 경우. 다만, 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 대통령령으로 정하는 호수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우에 한정한다. 4. 건축하려는 대지에 포함된 국유지 또는 공유지에 대하여 허가권자가 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 경우 5. 건축주가 집합건물의 공용부분을 변경하기 위하여 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명한 경우 6. 건축주가 집합건물을 재건축하기 위하여 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조에 따른 결의가 있었음을 증명한 경우 【건축법 시행령】 제3조(대지의 범위) ① 법 제2조제1항제1호 단서에 따라 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있는 토지는 다음 각 호와 같다. 1. ~ 3. (생략) 4. 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건축하는 경우: 같은 법 제2조제12호에 따른 주택단지 【건축법 시행규칙】 제6조(건축허가 등의 신청) ①법 제11조제1항ㆍ제3항, 제20조제1항, 영 제9조제1항 및 제15조제8항에 따라 건축물의 건축ㆍ대수선 허가 또는 가설건축물의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의4서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경 (변경)허가 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)해야 한다. 이 경우 허가권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용(이하 “행정정보의 공동이용”이라 한다)을 통해 제1호의2의 서류 중 토지등기사항증명서를 확인해야 한다. 1. 건축할 대지의 범위에 관한 서류 1의2. 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 다음 각 목의 경우에는 그에 따른 서류로 갈음할 수 있다. 가. 건축할 대지에 포함된 국유지 또는 공유지에 대해서는 허가권자가 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류 나. 집합건물의 공용부분을 변경하는 경우에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명하는 서류 다. 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 법 제11조에 따라 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 건축허가를 받아 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 대지의 소유권에 관한 사항은 「주택법」 제21조를 준용한다. 1의3. 법 제11조제11항제1호에 해당하는 경우에는 건축할 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류 1의4. 법 제11조제11항제2호 및 영 제9조의2제1항 각 호의 사유에 해당하는 경우에는 다음 각 목의 서류 가. 건축물 및 해당 대지의 공유자 수의 100분의 80 이상의 서면동의서: 공유자가 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부해야 한다. 다만, 공유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 허가권자가 인정하는 경우에는 공유자가 인감도장을 날인하거나 서명한 서면동의서에 해당 인감증명서나 「본인서명사실 확인 등에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 본인서명사실확인서 또는 같은 법 제7조제7항에 따른 전자본인서명확인서의 발급증을 첨부하는 방법으로 할 수 있다. 나. 가목에 따라 동의한 공유자의 지분 합계가 전체 지분의 100분의 80 이상임을 증명하는 서류 다. 영 제9조의2제1항 각 호의 어느 하나에 해당함을 증명하는 서류 라. 해당 건축물의 개요 1의5. 제5조에 따른 사전결정서(법 제10조에 따라 건축에 관한 입지 및 규모의 사전결정서를 받은 경우만 해당한다) 2. 별표 2의 설계도서(법 제10조에 따른 사전결정을 받은 경우에는 건축계획서 및 배치도를 제외한다). 다만, 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서에 따라 건축하는 경우에는 건축계획서 및 배치도만 해당한다. 3. 법 제11조제5항 각 호에 따른 허가등을 받거나 신고를 하기 위하여 해당 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) 4. 별지 제27호의12서식에 따른 결합건축협정서(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) 【주택법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “주택”이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다. 2. (생략) 3. “공동주택”이란 건축물의 벽ㆍ복도ㆍ계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 4. ~ 11. (생략) 12. “주택단지”란 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지를 말한다. 다만, 다음 각 목의 시설로 분리된 토지는 각각 별개의 주택단지로 본다. 가. 철도ㆍ고속도로ㆍ자동차전용도로 나. 폭 20미터 이상인 일반도로 다. 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로 라. 가목부터 다목까지의 시설에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 시설 13. “부대시설”이란 주택에 딸린 다음 각 목의 시설 또는 설비를 말한다. 가. 주차장, 관리사무소, 담장 및 주택단지 안의 도로 나. 「건축법」 제2조제1항제4호에 따른 건축설비 다. 가목 및 나목의 시설ㆍ설비에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 시설 또는 설비 14. “복리시설”이란 주택단지의 입주자 등의 생활복리를 위한 다음 각