공무원 국외훈련비 환수처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경찰공무원으로 미국에 파견되어 국외위탁교육훈련(이하 ‘국외훈련’이라 한다)을 받고 복귀하여 의무복무기간 중이던 2013. 12. 16. 의원면직 후 경찰대학 조교수로 임용되었고, 피청구인은 의무복무위반을 이유로 청구인에게 의무복무 잔여기간(7개월)에 대한 국외훈련비 2,945만 7,890원(이하 ‘이 사건 훈련비’라 한다)을 반납하라는 환수고지서를 2014. 3. 5. 발부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 경찰대학 교수요원으로 근무하던 중 기술적으로 의원면직 절차를 거치고 경찰대학 조교수가 되었을 뿐 경찰대학에서 동일한 과목을 강의하고 있다. 「공무원 국외훈련 업무처리 및 복무관리에 관한 지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제34조제1항은 ‘공무원 교육훈련법 시행령 제42조제1항의 "훈련분야와 관련된 직무분야"라 함은 훈련성과를 활용할 수 있는 직무를 의미하는 것으로, 소속을 달리하여 입법부, 사법부, 정당 등에서의 근무, 국립대학(교) 등의 교원으로서의 근무, 기타 공무원으로서의 신분을 잃는 경우 등은 포함되지 아니한다’고 규정하고 있으므로, ‘소속을 달리하여’ 국립대학(교) 등의 교원으로 근무하여야 하는데, 경찰대학은 경찰청 소속 기관이므로 청구인은 ‘소속을 달리하여’ 근무하고 있는 것이 아니고, 국가공무원의 신분을 유지하고 있으며, 수행하는 업무도 교수요원이던 당시와 동일하므로 현재도 의무복무 수행 중에 있다. 나. 또한 청구인은 이 사건 지침 제34조제1항의 ‘국립대학(교) 등의 교원’에도 해당하지 아니한다. 경찰대학 교원은 「경찰대학 설치법」에 따라 경찰청장의 제청과 교육부장관의 동의를 거쳐 대통령이 임명하는 공무원으로서, 「국가공무원법」 제2조제2항제2호에 따라 다른 법률(「경찰대학 설치법」)에서 지정한 특정직 공무원에 해당한다. 즉 청구인은 경찰공무원인 특정직 공무원에서 경찰공무원이 아닌 특정직 공무원으로 변동된 것이다. 교원의 자격, 임용, 보수 등을 정하는 것은 「교육공무원법」이며, 「교육공무원법」은 ‘교육공무원’을 ‘교육기관에 근무하는 교원’으로 정의하고 ‘교육기관’을 「고등교육법」에 따른 각급학교 등으로 정의하고 있으므로, 위 규정에서 말하는 ‘교원’은 ‘「고등교육법」상 각급 학교인 교육기관에서 근무하는 자’를 의미한다고 보아야 한다. 그런데 경찰대학은 「고등교육법」상의 교육기관이 아니라 「경찰대학 설치법」에 의해 설립된 대학이므로 「교육공무원법」에서 말하는 교육기관이 아니다. 사관학교도 경찰대학교와 동일한 문제가 있어 「사관학교 설치법」을 개정하여 제6조의2에서 ‘일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 사람 중 군인ㆍ군무원이 아닌 사람은 특정직공무원으로 하고, 그 임용기간에 관하여는 「교육공무원법」 제11조의3을 준용하며, 보수ㆍ연수ㆍ신분보장ㆍ징계 및 소청(訴請)에 관하여는 「교육공무원법」 및 「교원지위향상을 위한 특별법」을 각각 준용한다’고 규정하였는바, 「경찰대학 설치법」에는 아직 위와 같은 규정이 없기 때문에 경찰대학 교원을 위 규정에서 말하는 ‘교원’으로 보기 어렵다. 이러한 이유로 경찰대학 교원은 한국교직원공제회에도 가입하지 못하고 있고, 공무원보수규정 별표 12 ‘국립대학 교원 등의 봉급표’에 따라 보수를 지급받고는 있으나 국립대학의 교원에게 적용되는 별표31 ‘연봉제의 구분 및 적용대상 공무원 구분표’에 따른 성과급적 연봉제는 적용되지 아니한다. 또한 경찰대학은 경찰청장 소속하에 두는 소속기관이고, 경찰대학장은 치안정감으로 보하고 학장은 경찰청장의 명을 받아 대학의 사무를 통할하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독하고 있으며(「경찰청과 그 소속기관 직제」 제2조제1항, 제18조), 경찰대학은 경찰관 채용후보생이라고 할 수 있는 경찰대학생을 교육하는 외에 기존 경찰공무원, 일반부처 공무원을 교육 대상으로 하는 일종의 훈련기관의 성격이 있고, 교육부의 지휘ㆍ감독을 받지 않는다는 것을 모두 고려하면 일반적인 국립대학과는 그 성격이 전혀 다르다. 이러한 특수성을 전혀 고려하지 아니한 채 경찰대학 교원이 이 사건 지침 제34조제1항에서 말하는 ‘국립대학(교) 등의 교원’에 해당한다고 보는 것은 「공무원 교육훈련법」과 같은 법 시행령 규정의 취지에 반하여 예규를 기계적으로 적용하는 것이므로 위법ㆍ부당하다. 다. 이 사건 지침 제33조제6항은 ‘경력경쟁채용의 방식에 의하여 타기관으로 전출하는 경우에는 공무원의 신분이 중단되지 않아야 하며, 이때 복무의무는 승계된 것으로 본다’고 규정하고 있는바, 청구인은 타기관으로 전출하지도 않고 본래 기관인 경찰청에서 계속 근무하고 있고 공무원 신분도 중단 없이 유지하고 있음에도 복무의무가 승계되지 않는다고 보는 것은 형평성에 어긋난다. 라. 또한 피청구인은 이 사건 처분을 하기 전 청구인에게 의견제출의 기회를 부여하지 않았고, 처분의 근거와 이유도 제시하지 않은 채 단지 ‘교육훈련과-1098(2014. 3. 3.)호와 관련되어 있다는 사실만을 제시하면서 이 사건 훈련비 환수고지서를 발부하였는바 이는 「행정절차법」을 위반한 것이다. 마. 이 사건 지침 제35조제3항에 따르면 의무복무기간 중에 있는 공무원이 퇴직하려는 경우에는 면직결정 전에 소요경비 반납에 대한 구체적인 계획서, 반납의무 이행 각서 등을 제출받는 등의 조치를 하여야 한다고 되어 있으므로, 의무복무 불이행에 따른 국외훈련비 환수는 퇴직 시에 이루어져야 하고 위와 같은 서류를 모두 제출받은 상태에서 하여야 하는데, 청구인은 퇴직한 바 없이 공무원 신분을 유지하고 있고, 그런 이유로 국외훈련비 반납 계획서 등을 제출한 사실이 없음에도 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하였으므로 이는 잘못된 것이다. 바. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 지침 제34조제1항은 청구인 주장과 같이 ‘소속을 달리하여’ 라는 문구가 ‘국립대학(교) 등의 교원으로서의 근무’까지 수식한다고 해석할 수 없고, ①소속을 달리하여 입법부, 사법부, 정당 등에서의 근무, ②국립대학(교) 등의 교원으로서의 근무, ③기타 공무원으로서의 신분을 잃는 경우 등은 ‘훈련분야와 관련된 직무분야’에 해당하지 않는다는 규정으로, 소속 기관이 변동되지 않았고 국가공무원 신분을 유지하면서 동일한 업무를 수행하고 있다고 하여도 청구인의 신분이 ‘국립대학(교) 등의 교원’이 된 후에는 ‘훈련분야와 관련된 직무분야’에 복무하는 것이 아니다. 이는 ‘국립대학(교) 등의 교원’으로 근무하는 경우 ‘훈련분야와 관련된 직무분야’로 볼 수 없기 때문에 의무복무위반이라는 것이지 단순히 기술적 면직절차를 거쳤다는 이유로 의무복무위반이라는 것이 아니며, 실제로 일반직 공무원이 특정직 공무원인 외무공무원이 되기 위해 기술적으로 면직처리되는 경우 의무복무위반으로 보지 않는다. 나. 청구인은 ‘교원’에도 해당하지 않는다고 하나, 경찰대학이 「경찰대학 설치법」에 의한 특수대학이라고 하더라도 국가가 설립ㆍ경영하는 국립학교이고, 「경찰대학 설치법」은 입학자격, 교수의 직종과 자격, 학사학위의 수여 등에 관해서 「고등교육법」을 준용하고 있으므로 경찰대학은 이 사건 지침 규정에서 말하는 ‘국립대학(교) 등’에 해당하며, ‘조교수’가 교원인지와 관련하여 「경찰청과 그 소속기관 직제」 제59조제1항은 경찰청의 소속기관에 두는 공무원의 정원을 별표 4에서 정하고 있는데, 별표 4에 따르면 경찰청 소속기관 공무원을 ‘경찰공무원(치안정감, 치안감, 경무관, 총경 이하)’, ‘교육공무원(교수, 부교수, 조교수 또는 전임강사)’, ‘일반직(고위공무원단에 속하는 일반직 또는 경무관, 고위공무원단, 4급 또는 5급 이하, 전문경력관)’만으로 구분하고 있으므로 경찰청 소속기관인 경찰대학의 조교수는 교육공무원이고, 「경찰대학 설치법」과 「경찰대학의 학사운영에 관한 규정」에서 ‘교원’이라는 표현을 명시적으로 사용하고 있으므로 경찰대학 조교수는 ‘교원’에 해당한다. 본 사안의 쟁점은 경찰대학 조교수가 「교육공무원법」상 교원에 해당하는지 여부가 아니라 의무복무위반에 관하여 정한 이 사건 지침 제34조제1항에서 말하는 ‘국립대학교(등)의 교원’에 해당하는지 여부인바, 청구인은 여기에 해당한다. 다. 청구인은 이 사건 지침 제33조제6항에 비추어 청구인의 경우 복무의무가 승계되지 않는다고 해석하는 것은 형평에 반한다고 주장하나, 이 사건 지침 제33조제6항과 이 사건 지침 제34조제1항을 체계적이고 규범조화적으로 해석하면, 원칙적으로 경력경쟁채용 방식으로 타기관으로 전출하는 경우 공무원의 신분이 중단되지 않으면 복무의무가 승계되는 것으로 보되, 소속을 달리하여 입법부, 사법부, 정당 등에서의 근무, 국립대학(교) 등의 교원으로서의 근무, 기타 공무원으로서의 신분을 잃은 경우 등은 제외한다고 해석하여야 한다. 즉 이 사건 지침 제34조제1항이 제33조제6항의 특칙이라고 볼 수 있으므로 청구인의 경우는 복무의무가 승계되지 않는다고 봄이 타당하다. 라. 청구인은 이 사건 처분이 「행정절차법」을 위반하였다고 주장하나, 처분의 사전통지 및 이유제시 절차는 당사자가 처분 전 미리 의견을 제출하거나 사후에 불복수단을 강구하는 등의 권리행사를 할 수 있게 하기 위한 것으로, 청구인은 경찰대학 조교수로 임용되기 전 그것이 의무복무의무 위반인지에 관하여 피청구인과 논의하면서 다양한 경로를 통해 여러 차례 의견을 제출할 기회를 가졌고 이 사건 처분 전인 2014. 2. 10. 피청구인의 의무복무위반 결정이 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다는 취지의 행정심판을 청구하는 등 불복수단을 강구할 충분한 기회를 가졌으므로 이 사건 처분의 원인되는 사실과 처분의 구체적 내용 및 법적 근거 등에 대하여 충분히 인지하고 있었다 할 것이다. 마. 청구인은 국외훈련비 환수가 퇴직 및 관련서류 제출을 전제로 한다고 주장하나, 청구인이 언급한 각종 서식은 법적 서식이 아니라 작성 예시 중 하나로서 개인별로 상황에 맞는 반납계획서를 제출하면 되는 것일 뿐 반드시 퇴직금으로 납부하라는 것이 아니고, 환수조치 전 경찰청은 청구인의 의원면직과 관련하여 피청구인과의 협의하에 청구인에게 수차례 관련서류 제출을 요구하였으나 청구인이 불응한 것이며, 이에 경찰청에서는 그러한 사실을 적시하고 청구인의 퇴직관련 사항을 피청구인에게 통보함에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로 피청구인은 필요한 절차를 준수하였다. 바. 결국 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 등 행절절차법 제22조, 제23조 공무원 교육훈련법 제13조 공무원 교육훈련법 시행령 제36조, 제42조, 제43조 공무원 국외훈련 업무처리 및 복무관리에 관한 지침(안전행정부예규 제45호, 2013. 12. 12. 시행) 제29조, 제33조부터 제35조까지 국가재정법 제96조 경찰청과 그 소속기관 직제 제2조, 제3조, 제17조, 제18조, 제59조 및 별표4 경찰법 제2조, 제3조 경찰대학 설치법 제4조부터 제9조까지 교육공무원법 제1조, 제2조 고등교육법 제1조부터 제3조까지, 제5조, 제14조, 제16조 국가공무원법 제2조 사관학교 설치법 제1조, 제6조부터 제8조까지 국방대학교 설치법 제2조, 제7조, 제9조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 국외훈련비 환수 고지서 발송, 정부인사발령 통지, 임명장, 경력증명서, 재직증명서, 국외훈련 의무복무 대상자 면직에 따른 서류 제출 재지시, 2014-02790호 중앙행정심판위원회 재결 등에 기재된 내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 1994. 3. 1. 경위로 임관한 경찰공무원으로 2007. 7. 19.부터 2009. 7. 18.까지 미국에 파견되어 국외훈련을 받았으며, 3년간 유학휴직 후 복귀하여 의무복무기간 중이던 2013. 12. 16. 의원면직하고 같은 날 경찰대학 조교수로 임용되었다. 나. 의원면직 당시 청구인은 경감으로서 경찰대학 경찰학과 교수요원으로 근무하고 있었고, 같은 날 대통령으로부터 경찰대학 조교수로 임명받았으며, 같은 날 경찰대학장으로부터 교수부 행정학과 근무를 명받았다. 다. 경찰청장은 2014. 1. 28. 경찰대학장에게 국외훈련 의무복무대상자 면직과 관련하여 피청구인과의 협의에 따라 소요경비 반납을 위한 서류를 요청하니 청구인으로부터 제출받아 송부하라고 지시하였고, 그 구체적인 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 관련근거 : 공무원 교육훈련법 시행령 제42조, 제43조 공무원 교육훈련 업무처리 및 복무관리에 관한 지침 제35조 ○ 인적사항 <img src="/flDownload.do?flSeq=25943338"></img> ○ 제출서류 : 국외훈련비 반납 계획서, 국회훈련비 반납의무 이행각서, 국외훈련 반납 이행보증서 라. 청구인은 경찰청장의 위 나항 기재 공문을 근거로 피청구인이 2014. 1. 28. 청구인에게 의무복무위반 결정을 하였으므로 이를 취소해 달라는 행정심판을 2014. 2. 10. 제기하였다. 마. 경찰청장은 2014. 2. 19. 경찰대학장에게 위 나항 기재 공문에 대하여 회신이 없어 거듭 같은 서류를 요구하니 이를 청구인으로부터 제출받아 송부하라고 재지시하였다. 바. 피청구인은 2014. 3. 5. 청구인에게 ‘교육훈련과-1098(2014. 3. 3.)호와 관련으로 장기일반과정 국외훈련 의무복무위반자 국외훈련비 환수 고지서를 발송하오니, 기한 내에 납부하여 주시기 바랍니다’라고 기재된 공문에 훈련비 환수고지서를 첨부하여 발송함으로써 이 사건 처분을 하였다. 사. 청구인이 제기한 위 라항 기재 행정심판에 대한 우리 위원회의 2014. 5. 13.자 재결의 내용은 다음(발췌)과 같다. - 다 음 - ○ 청구인 주장 청구인은 국외장기훈련 공무원으로 선발되어 24개월간 미시간주립대학에서 훈련을 받고 귀국 후 2013. 12. 16. 경찰대학 교수로 임용되었는데, 피청구인은 청구인에 대하여 의무복무위반에 따른 교육훈련비 반환결정을 하고 청구인 소속기관인 경찰청을 통해 ‘국외훈련 의무복무대상자 면직에 따른 서류 제출지시’의 공문으로 교육훈련비 반환을 위한 서류제출을 요구하였는바, 경찰공무원 당시 경찰대학 경찰학과 교수요원이었던 청구인은 경찰대학 행정학과 교수로 신분상의 변동이 있을 뿐인데 이러한 이유만으로 피청구인이 청구인에 대하여 의무복무위반 결정을 한 것은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. ○ 피청구인 주장 청구인은 교육훈련 소요경비 반납을 위한 서류제출을 거부하면서 피청구인의 의무복무위반 결정이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 이러한 청구인의 주장은 이유 없다. ○ 판단 청구인은 이 사건 요구를 근거로 하여 피청구인이 청구인에 대하여 의무복무위반 결정을 하였으므로 이를 취소해 달라는 취지의 이 사건 심판청구를 하였는데, (중략) 교육훈련 소요경비 반납을 위한 서류를 청구인으로부터 제출받아 송부하라는 내용의 이 사건 요구는 피청구인이 청구인에게 직접 행한 것이 아니라 경찰청장이 청구인 소속 기관의 장인 경찰대학장에게 업무협조를 구하는 것으로서 이는 행정기관 상호간의 내부행위에 불과하고, 그 자체로서 청구인에게 어떠한 권리ㆍ의무가 부여되거나 변동 또는 상실되는 효력이 발생하지 아니하므로 이 사건 요구는 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관련법령 등의 내용 1) 「행정절차법」 제22조에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 청문이나 공청회를 하는 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 하고, 제23조에 따르면 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 등 일정한 경우를 제외하고는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 되어 있다. 2) 「공무원 교육훈련법」 제13조에 따르면 중앙행정기관의 장은 인사혁신처장과 협의를 거쳐 소속 공무원을 국내외 기관에 위탁하여 일정 기간 교육훈련을 받게 할 수 있고(제1항), 인사혁신처장은 연도별 공무원위탁교육훈련계획을 수립하고 교육훈련목적에 적합한 관계 중앙행정기관의 소속 공무원을 선발하여 국내외 기관에 위탁하여 일정 기간 교육훈련을 받게 할 수 있으며(제2항), 교육훈련을 받은 공무원에게는 6년의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 복무의무를 부과할 수 있고(제4항), 인사혁신처장 또는 관계 중앙행정기관의 장은 교육훈련을 받았거나 받고 있는 공무원이 제4항에 따른 복무의무를 이행하지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 본인이나 연대보증인에게 교육훈련에 든 경비의 전부 또는 일부의 반납을 명할 수 있으며, 이를 이행하지 아니한 경우에는 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다(제5항)고 되어 있다. 3) 「공무원 교육훈련법 시행령」 제42조에 따르면 중앙행정기관의 장은 6개월 이상의 국외훈련을 받은 공무원에 대해서는 훈련기간의 2배에 해당하는 기간을 훈련분야와 관련된 직무분야에 복무하도록 하여야 하고(제1항), 6개월 이상의 국외훈련을 받은 공무원이 복무기간 중에 면직, 휴직 또는 전보(「공무원임용령」제2조제3호에 따른 소속 장관을 달리하는 기관으로의 전보로 한정한다) 등으로 제1항의 복무의무를 이행할 수 없게 되었을 때에는 즉시 인사혁신처장과 훈련을 주관하는 기관의 장에게 통보하여야 하며(제4항), 제43조에 따라 준용되는 제36조에 따르면 인사혁신처장 또는 중앙행정기관의 장은 훈련을 받았거나 받고 있는 공무원이 복무의무를 이행하지 아니한 경우 별표 2의 기준에 따라 그 공무원의 위탁교육훈련에 든 경비의 전부 또는 일부를 본인이나 그의 연대보증인으로 하여금 반납하게 하여야 하고(제1항), 중앙행정기관의 장은 의무복무기간 중에 있는 공무원이 퇴직하기를 원하는 경우에는 면직 결정 전에 제1항에 따른 소요경비를 반납받기 위한 조치를 하여야 하는데, 이 경우 교육훈련비 지급기관과 면직 결정기관이 서로 다를 때에는 면직 결정기관의 장은 면직 결정 전에 교육훈련비 지급기관의 장과 협의하여야 한다(제3항)고 되어 있다. 4) 「공무원 국외훈련 업무처리 및 복무관리에 관한 지침」(안전행정부예규 제45호, 2013. 12. 12. 시행) 제29조에 따르면 2년의 회계년도에 걸친 훈련의 경우에는 예산사정에 따라 다음 연도 교육훈련비의 일부를 미리 지급하거나 전년도 훈련비의 일부를 다음 연도에 지급할 수 있고(제1항), 훈련비 정산시에는 인사혁신처장이 특별히 정한 경우를 제외하고는 파견명령 종료일의 현찰매입률(은행에 외화현찰을 파는 환율)을 적용하며(제3항), 제33조에 따르면 의무복무를 하여야 하는 훈련기간은 당해훈련을 위하여 훈련주관기관의 장의 승인을 받아 파견된 기간을 의미하고(제2항), 경력경쟁채용의 방식에 의하여 타기관으로 전출하는 경우에는 공무원의 신분이 중단되지 않아야 하며, 이때 복무의무는 승계된 것으로 보고(제6항), 제34조제1항에 따르면 공무원 교육훈련법 시행령 제42조제1항의 "훈련분야와 관련된 직무분야"라 함은 훈련성과를 활용할 수 있는 직무를 의미하는 것으로, 소속을 달리하여 입법부, 사법부, 정당 등에서의 근무, 국립대학(교) 등의 교원으로서의 근무, 기타 공무원으로서의 신분을 잃는 경우 등은 포함되지 아니하며, 제35조제3항에 따르면 중앙행정기관의 장은 의무복무기간 중에 있는 공무원이 퇴직하려는 경우에는 면직결정 전에 소요경비 반납에 대한 구체적인 계획서, 반납의무 이행 각서 및 2명 이상의 연대보증인을 지정 제출받는 등 훈련비 환수를 위한 조치를 하여야 하는데, 이 경우 교육훈련비 지급기관과 면직결정기관이 서로 달라 공무원 교육훈련법 시행령 제36조제3항에 의하여 교육훈련비 지급기관의 장과 협의하여야 하는 경우에는 협의 완료시까지 면직 절차를 진행할 수 없다고 되어 있다. 5) 「국가재정법」 제96조에 따르면 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸하고(제1항), 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리에 있어서는 소멸시효의 중단ㆍ정지 그 밖의 사항에 관하여 다른 법률의 규정이 없는 때에는 「민법」의 규정을 적용한다(제3항)고 되어 있다. 6) 「경찰법」 제2조제2항전단에 따르면 경찰청의 사무를 지역적으로 분담하여 수행하게 하기 위하여 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사 소속으로 지방경찰청을 두고, 지방경찰청장 소속으로 경찰서를 두며, 제3조에 따르면 국가경찰의 임무는 각 호(1. 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호/2. 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사/3. 경비ㆍ요인경호 및 대간첩ㆍ대테러 작전 수행/4. 치안정보의 수집ㆍ작성 및 배포/5. 교통의 단속과 위해의 방지/6. 외국 정부기관 및 국제기구와의 국제협력/7. 그 밖의 공공의 안녕과 질서유지)와 같다고 되어 있다. 7) 「경찰대학 설치법」 제4조에 따르면 경찰대학의 교과는 경찰학 과정과 일반학 과정으로 나누고 그 내용은 경찰청장이 교육부장관과 협의하여 정하며(제1항), 일반학 과정은 법학사 또는 행정학사의 학위를 수여하기에 충분한 것이어야 하고(제2항), 일반학 과정의 운영을 위한 교원 배치 기준 및 시설 기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하며(제3항), 제5조에 따르면 경찰대학에 학장과 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 공무원을 두고, 제6조에 따르면 제5조의 공무원 중 일반학 과정의 교육을 담당하는 사람(경찰공무원을 포함한다)의 직종과 자격에 관하여는 「고등교육법」 제16조를 준용하며(제1항), 일반학 과정의 교육을 담당하는 사람 중 교수, 부교수 및 조교수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 경찰청장이 교육부장관의 동의를 받아 제청하고 대통령이 임명하고(제2항), 제7조에 따르면 경찰대학은 「고등교육법」 제31조제1항에 따른 수업연한 4년의 대학으로 보며, 그 졸업자에게는 학위를 수여하되, 법학 분야를 전공한 사람에게는 법학사의 학위를, 행정학 분야를 전공한 사람에게는 행정학사의 학위를 수여하고, 제8조에 따르면 경찰대학의 졸업자는 「경찰공무원법」에 따른 경위(警衛)로 임명하며, 제9조에 따르면 경찰대학 학생의 학비는 전액 국고에서 부담하고, 경찰대학 학생에게는 수당과 의복, 그 밖에 교육에 필요한 물품을 지급하고 급식을 한다고 되어 있다. 8) 「경찰청과 그 소속기관 직제」 제2조에 따르면 경찰청장의 관장사무를 지원하기 위하여 경찰청장소속하에 경찰대학ㆍ경찰교육원ㆍ중앙경찰학교 및 경찰수사연수원을 두고(제1항), 경찰청장의 관장사무를 지원하기 위하여 경찰청장 소속하에 책임운영기관으로 경찰병원을 두며(제2항), 「경찰법」에 의하여 지방경찰청과 경찰서를 두고(제3항), 제3조에 따르면 경찰청은 치안에 관한 사무를 관장하며, 제17조에 따르면 경찰대학은 국가치안부문에 종사할 경찰간부가 될 자에게 학술을 연마하고 심신을 단련시키기 위한 교육훈련과 치안에 관한 이론 및 정책연구에 관한 사무를 관장하고, 제18조에 따르면 경찰대학에 학장 1인을 두되, 학장은 치안정감으로 보하며, 학장은 경찰청장의 명을 받아 대학의 사무를 통할하고, 소속공무원을 지휘ㆍ감독하며, 제59조제1항에 따르면 경찰청의 소속기관(경찰병원은 제외)에 두는 공무원의 정원은 별표 4와 같고, 별표 4에 따르면 경찰청의 소속 기관에 두는 공무원은 경찰공무원(치안정감, 치안감, 경무관, 총경 이하), 교육공무원(교수, 부교수, 조교수 또는 전임강사), 일반직(고위공무원단에 속하는 일반직 또는 경무관, 고위공무원단, 4급 또는 5급 이하, 전문경력관)으로 구분한다고 되어 있다. 9) 「교육공무원법」 제1조에 따르면 이 법은 교육을 통하여 국민 전체에게 봉사하는 교육공무원의 직무와 책임의 특수성에 비추어 그 자격ㆍ임용ㆍ보수ㆍ연수 및 신분보장 등에 관하여 교육공무원에게 적용할 「국가공무원법」 및 「지방공무원법」에 대한 특례를 규정함을 목적으로 하고, 제2조에 따르면 이 법에서 "교육공무원"이란 각 호(1. 교육기관에 근무하는 교원 및 조교 /2. 교육행정기관에 근무하는 장학관 및 장학사 /3. 교육기관, 교육행정기관 또는 교육연구기관에 근무하는 교육연구관 및 교육연구사)의 어느 하나에 해당하는 사람을 말하며(제1항), 이 법에서 "교육기관"이란 각 호(1. 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원, 「초ㆍ중등교육법」 제2조 및 「고등교육법」 제2조에 따른 각급학교 /2. 제39조제1항에 따른 연수기관 /3. 교육 관계 법령이나 교육 관계 조례에 따라 설치된 학생수련기관 등 교육연수기관)의 어느 하나에 해당하는 국립 또는 공립의 학교 또는 기관을 말한다(제3항)고 되어 있다. 10) 「고등교육법」 제1조에 따르면 이 법은 「교육기본법」 제9조에 따라 고등교육에 관한 사항을 정함을 목적으로 하고, 제2조에 따르면 고등교육을 실시하기 위하여 각 호(1. 대학/2. 산업대학/3. 교육대학/4. 전문대학/5. 방송대학ㆍ통신대학ㆍ방송통신대학 및 사이버대학/6. 기술대학/7. 각종학교)의 학교를 두며, 제3조에 따르면 제2조 각 호의 학교(이하 ‘학교’라 한다)는 국가가 설립ㆍ경영하거나 국가가 국립대학 법인으로 설립하는 국립학교, 지방자치단체가 설립ㆍ경영하는 공립학교(설립주체에 따라 시립학교ㆍ도립학교로 구분할 수 있다), 학교법인이 설립ㆍ경영하는 사립학교로 구분하고, 제5조에 따르면 학교는 교육부장관의 지도(指導)ㆍ감독을 받으며(제1항), 제14조에 따르면 학교(각종학교는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에는 학교의 장으로서 총장 또는 학장을 두고(제1항), 학교에 두는 교원은 제1항에 따른 총장이나 학장 외에 교수ㆍ부교수 및 조교수로 구분하며(제2항), 제16조에 따르면 교원이나 조교가 될 수 있는 사람의 자격기준과 자격인정에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 11) 「국가공무원법」 제2조에 따르면 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분하고(제1항), 경력직공무원이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안(근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우에는 그 기간 동안을 말한다) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며(제2항), 그 종류는 일반직공무원(제1호)과 특정직공무원(제2호)이 있는데, 특정직공무원은 법관, 검사, 외무공무원, 경찰공무원, 소방공무원, 교육공무원, 군인, 군무원, 헌법재판소 헌법연구관, 국가정보원의 직원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원을 말한다고 되어 있다. 12) 「사관학교 설치법」 제1조에 따르면 육군ㆍ해군ㆍ공군의 정규 장교가 될 사람에게 필요한 교육을 하기 위하여 육군ㆍ해군ㆍ공군에 각각 사관학교를 두고(제1항), 제6조에 따르면 공무원 중 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 사람의 직종과 자격에 관하여는 「고등교육법」 제16조를 준용하며(제1항), 제6조의2에 따르면 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 사람 중 군인ㆍ군무원이 아닌 사람은 특정직공무원으로 하고, 그 임용기간에 관하여는 「교육공무원법」 제11조의3을 준용하며, 보수ㆍ연수ㆍ신분보장ㆍ징계 및 소청(訴請)에 관하여는 「교육공무원법」 및 「교원지위향상을 위한 특별법」을 각각 준용하고, 제7조에 따르면 사관학교의 4년 전과정을 이수하고 졸업한 사람은 각군의 소위로 임명하며, 제8조에 따르면 사관학교는 그 자격과 관련하여 「고등교육법」 제31조에 따른 수업연한 4년의 대학으로 보고, 그 졸업자에게는 학사학위를 수여한다(제1항전단)고 되어 있다. 13) 「국방대학교 설치법」 제2조에 따르면 국방대학교는 국방부장관소속하에 두고, 제7조에 따르면 학위과정을 마친 자에게는 고등교육법 제35조의 규정에 의하여 학위를 수여하고 등록하되, 학위의 종류는 국방부장관이 교육부장관과 협의하여 정하며, 제9조에 따르면 학위과정의 교육을 담당하는 교수등은 고등교육법 제16조의 규정에 의한 자격이 있는 자중에서 임명하되, 교수 및 부교수는 국방부장관의 제청으로 대통령이, 조교수는 총장의 제청으로 국방부장관이 각각 임명하고(제1항), 학위과정 교육을 담당하는 교수등은 계약에 의하여 임용하되, 그 임용기간은 각호와 같으며(제4항), 교수등을 군인 또는 군무원이 아닌 자중에서 임용하는 경우에는 이를 특정직 국가공무원으로 하고, 그 보수ㆍ연수ㆍ신분보장ㆍ징계 및 소청에 관하여는 「교육공무원법」 및 「교원지위향상을 위한 특별법」을 각각 준용한다(제5항)고 되어 있다. 나. 판단 1) 절차적 하자의 존부 가) 먼저 청구인은 피청구인이 이 사건 처분의 이유과 근거를 제시하지 않았고, 의견제출 기회를 부여하지 않아 이 사건 처분이 「행정절차법」을 위반하여 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 그러나 행정청이 처분을 하는 때에 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 한 것은 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것으로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 되지는 않는다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조). 위 인정사실에 따르면 경찰청장은 청구인의 면직과 관련하여 피청구인과의 협의에 따라 소요경비 반납을 위한 서류를 요청하니 청구인으로부터 제출받아 송부하라는 취지와 이 사건 훈련비 환수의 근거와 이유, 관련사실 등을 상세히 적시한 공문을 경찰대학장에게 송부하였고 청구인이 이에 대해 피청구인이 청구인에게 의무복무위반 결정을 한 것이므로 이를 취소해 달라는 행정심판을 청구한 사실이 있는 점에 비추어 청구인은 이 사건 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었음을 인정할 수 있고 경찰청장의 공문 발송 등 이 사건 훈련비 환수가 문제된 시점부터 행정심판을 거쳐 이 사건 처분에 이르기까지 청구인이 자신의 의견을 제출할 기회도 충분히 있었다고 사료되므로 피청구인이 이 사건 처분을 행함에 있어서 「행정절차법」을 위반하였다고 볼 수 없다. 나) 다음으로 청구인은 훈련비 환수는 퇴직 시에 이루어지는 것인데 청구인은 퇴직한 바가 없으므로 이 사건 처분이 관련규정을 위반하여 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 「공무원 교육훈련법」 제13조제5항에 따르면 의무복무의무를 위반한 공무원이 훈련비 반납명령을 이행하지 아니하는 경우 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다고 되어 있고, 「국가재정법」제96조제1항에 따르면 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효로 소멸하게 되어 있으며, 「공무원 국외훈련 업무처리 및 복무관리에 관한 지침」(안전행정부예규 제45호, 2013. 12. 12. 시행) 제29조에 따르면 공무원의 국외훈련에 소요되는 경비를 지급할 때에는 소요될 경비를 대강 예상하여 예산 사정에 따라 지급한 후 파견종료 후 훈련비를 정산하도록 되어 있으므로 관련규정을 종합하여 해석하면, 공무원에 대한 국외훈련비는 해당 공무원이 ‘파견기간 종료 후 훈련비 정산을 위한 자료를 제출한 때’부터 시효가 진행하므로 훈련비 반납명령에 관한 업무를 수행하는 피청구인으로서는 위 시점부터 시효기간 내에 훈련비를 반환받을 권한과 의무를 부여받았다 할 것이고, 청구인이 위 주장의 근거로 들고 있는 규정들은 의무복무를 위반한 공무원으로부터 훈련비를 반납받지 못하는 사례가 없도록 만전을 기하고 절차 진행의 편의를 위하여 마련한 규정에 불과하므로 청구인의 주장은 법리오해에 기인한 것이어서 받아들일 수 없다. 2) 실체적 하자의 존부 가) 청구인은 이 사건 지침 제34조제1항은 ‘소속을 달리하여’ 국립대학(교) 등의 교원으로 근무하는 경우를 의무복무위반으로 규정한 것이라고 주장하나, 법령에서 사용하는 반점(,)은 일반적으로 어구를 열거할 때 쓰고 있고, 이러한 점에 비추어 보면 이 사건 지침 제34조제1항에서 반점으로 열거된 어구는 서로 대등하게 연결된 것으로 보는 것이 문리상 합리적이므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 나) 청구인은 경찰대학 조교수이기는 하나 경찰대학은 특수대학이어서 「고등교육법」에 따른 교육기관이 아니고 경찰대학 조교수는 「교육공무원법」에 따른 교육공무원이 아니어서 이 사건 지침 제34조제1항의 ‘국립대학(교) 등의 교원’에 해당하지 않는다고 주장하나, 경찰대학의 특수성에도 불구하고 「경찰대학 설치법」 제7조에 따르면 ‘경찰대학은 「고등교육법」 제31조제1항에 따른 수업연한 4년의 대학으로 본다’는 간주규정을 두고 있으므로 경찰대학은 「고등교육법」제2조, 제3조에 따른 국립대학임이 분명하고, 위 지침은 국립대학(교)등의 ‘교원’일 것을 규정하고 있을 뿐 ‘「교육공무원법」이 적용되는 교원’일 것을 요구하고 있지 아니한바, 「경찰대학 설치법」 제4조부터 제6조에 따르면 경찰학이 아닌 일반학 과정의 교육을 담당하는 사람 중 경찰공무원이 아닌 사람을 ‘교원’으로 규정하고 있고, 청구인은 경찰대학 조교수로 일반학인 행정학 교육을 담당하고 있으므로 경찰대학의 ‘교원’에 해당하고, 따라서 청구인은 위 지침에서 말하는 ‘국립대학의 교원’이라 할 것이다.(덧붙이자면 「교육공무원법」 제2조에 따르면 「고등교육법」에 따른 각급학교 등에 근무하는 교원을 교육공무원이라고 정의하고 있으므로 청구인이 「교육공무원법」에 따른 교육공무원인 것도 분명하다. 이와 달리 청구인은 「경찰대학 설치법」에 따른 특정직공무원이라고 주장하나, ‘특정직공무원’은 「국가공무원법」 제2조제2항제2호에서 열거된 공무원 외에 ‘특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원’으로 정의되어 있고, 「경찰대학 설치법」이 경찰대학 교원에 대하여 특정직공무원으로 지정하는 규정을 두고 있지 아니하므로 이는 청구인의 독자적인 견해에 불과하다. 「사관학교 설치법」과 「국방대학교 설치법」이 교원에 대하여 ‘특정직공무원으로 한다’고 명시적으로 규정하고 있는 것과 비교하면 이는 더욱 명확해진다. 청구인은 경찰대학 교원의 경우 「사관학교 설치법」과 같이 보수, 징계 등에 관하여 「교육공무원법」 및 「교원지위향상을 위한 특별법」을 준용하는 규정이 없으므로 교육공무원으로 보기 어렵다고 주장하나, 「사관학교 설치법」에 따른 교원은 「사관학교 설치법」이 지정한 특정직공무원이어서 교육공무원인 특정직공무원에게 적용되는 「교육공무원법」이 적용되지 아니하므로 교육공무원에 관한 규정의 적용이 필요한 경우 이에 관한 준용규정을 둘 수밖에 없는 것이고, 경찰대학 교원은 교육공무원인 특정직공무원이므로 「경찰대학 설치법」에서 특별한 규정을 두지 아니한 경우 「교육공무원법」이 당연히 적용된다 할 것이므로 위와 같은 준용규정이 없어 경찰대학 교원이 교육공무원이 아니라는 주장은 전혀 성립하지 않으며, 그 밖에 경찰대학 교원은 한국교직원공제회에 가입하지 못하고 있다거나 국립대학교 교원에게 적용되는 성과급적 연봉제가 적용되지 않는다는 주장이 사실이라 하더라도 이는 말 그대로 사실적인 현상에 불과하다.) 다) 청구인은 피청구인이 이 사건 지침 제34조제1항을 기계적으로 적용한 결과 이 사건 처분이 「공무원 교육훈련법」과 같은 법 시행령 규정의 취지에 반하는 것이어서 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 이 사건 지침에서 ‘교원’을 다른 국가공무원과 달리 취급하여 동일한 직무분야로 보지 않는 것은 교육훈련, 연구 등의 업무가 다른 국가공무원의 업무와는 근본적으로 그 성격이 다르다는 점을 반영한 것으로 보이고, 이는 「공무원 교육훈련법」과 같은 법 시행령 규정의 취지에 부합한다 할 것인바, 「경찰청과 그 소속기관 직제」 제2조제3항과 제3조, 제17조, 「경찰법」 제2조제2항, 제3조 등을 종합하면 경찰공무원은 치안에 관한 업무에 종사하는 공무원이고, 경찰대학의 교원은 국가치안부문에 종사할 경찰간부가 될 자에게 학술을 연마하고 심신을 단련시키기 위한 교육훈련 및 연구 등에 종사하는 공무원으로서 그 직무가 동일하다고 볼 수 없으며, 청구인이 의원면직 전 경찰대학에서 교수요원으로 근무하면서 강의를 한 사실이 있다고 하더라도 이는 경찰공무원의 신분으로 일시적으로 업무상 취득한 지식 등을 전달하는 사무를 담당하였던 것에 불과하므로 이를 이유로 경찰공무원과 경찰대학 교원이 동일한 직무분야에 종사한다고는 볼 수 없다. 라) 청구인은 이 사건 지침 제33조제6항에 비추어 청구인에 대한 이 사건 처분은 형평성에 맞지 않는다고 주장하나, 이 사건 지침 제33조제6항은 제34조제1항과 기본적으로는 동일한 취지의 규정으로, 소속을 달리하여 입법부, 사법부, 정당 등에 근무하는 경우가 아닌 이상 경력경쟁채용방식으로 타기관으로 전출하더라도 의무복무위반이 아니라는 의미이므로 위 주장 또한 받아들일 수 없다. 3) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 결국 이 사건 처분의 하자에 관한 청구인의 주장은 모두 받아들일 수 없고, 경찰대학 교원은 이 사건 지침 제34조제1항에서 말하는 ‘국립대학(교) 등의 교원’으로서, 청구인은 경찰공무원으로 국외훈련을 받은 후 의무복무기간에 국립대학 교원으로 임용됨으로써 전혀 다른 직무분야에서 근무하게 되었다 할 것이며, 이는 관련법령이 정한 의무복무를 위반한 경우에 해당하므로, 청구인에게 이 사건 훈련비의 반납을 명한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.