공무직근로자 근무형태 운영 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 6. 1. 자로 피청구인과 근로계약서를 체결하고 ○○○시 공립도서관의 도서 정리 등 업무를 담당하는 공무직 근로자로 채용된 자이다. 청구인은 피청구인이 상호 동의 없이 근로일 변경 사항을 통보한 ○○○시 도서관운영과 공무직 근로자 근무 형태 운영계획을 취소하여 달라는 심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 2020. 6. 1. ○○○시 도서관운영과의 공무직으로 채용되어 근무하다가 2020. 10. 근로계약서와는 다른 근무 형태에 대하여 동의서를 작성하였는데, 피청구인은 2022. 8. 29. 청구인에게 상호 간 동의하지 않은 근무 형태를 지시하였고, 피청구인은 2020. 10. 상호 협의하에 동의한 내용에 대해 법적으로 효력이 없다는 사유로 일방적으로 무효라고 판단하여 청구인에게 매우 불리한 근로 지시를 하였다. 2) 사건 경위 청구인은 2020. 6. 1. ○○○시 도서관운영과 공무직에 채용되었다. 근로일과 정기휴관일 규정은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829579"></img> ○○○시 도서관은 2020년 5월까지 월 2회 정기 휴관으로 운영이 되었으나 청구인의 채용일부터 매주 1회 휴관으로 변경하여 운영되었고, 2020년 10월 청구인과 피청구인 간에 사전 협의하여 근로계약서의 근무일과는 다르게 정기 휴관일에 근무를 하는 것으로 동의하여 동의서를 작성하였다. 2022. 8. 30.까지 약 1년 10개월간 상호 동의한 내용으로 근무를 하였으나 2020. 8. 29., 청구인과의 사전 협의나 동의 없이 2020년 10월 작성한 동의서에 대해서 일방적으로 무효로 하고 청구인에게 불리한 근무형태를 지시하였다. 3) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 (가) 절차준수 여부 근무일은 사전 협의하에 변경 할 수 있다고 근로계약서에 명시된바, 2020. 10. 상호 협의하에 동의서를 작성한 부분은 피청구인도 운영계획에서 스스로 인정을 하고 있다. 그렇다면 근로계약서의 중요내용인 근무일에 대하여 새로운 약정을 한 것으로 볼 수 있으며 법원의 판결 등을 기준으로 보면 구두로 합의한 고용계약도 유효하다는 판례가 있다. 이를 변경하려면 다시 청구인과 피청구인 간에 사전 협의가 필요하나 피청구인은 일방적으로 계약의 무효를 주장하고 있다. (나) 기타 특별한 사항(참작사유) 피청구인에게 2020년 10월 작성한 동의서 교부를 요청하였으나 피청구인이 동의 하지 않았다. 피청구인이 도서관운영과 공무직 근로자 근무 형태 운영계획에서 동의서를 작성하였다는 것에 대해서 분명하게 인정을 하였고 근로계약서상으론 휴관일에 근무를 제공하지 않게 되어 있으나 2020. 11.~2022. 8.의 청구인의 근무 기록에서 휴관일에 근무를 하였다는 사실관계로 근무일에 대한 내용 변경이 있었다는 것이 증명된다. (다) 기타 ○○○시 도서관은 2020년 5월까지 월 2회 정기 휴관으로 운영하였으나 청구인의 채용일인 2020년 6월부터 매주 1회 휴관으로 운영되었다. 2021년 7월 피청구인은 청구인이 제기한 민원에 대하여 휴관일 변경 사유를 코로나19로 인한 방역 휴관이라고 답하였으나 2022. 4. 18. 사회적 거리두기 전면 해제가 되었음에도 이 사건 도서관은 매주 1회 휴관 운영을 유지하고 있다. 현재 도서관의 견학, 문화 수업, 공연장 대관 등 도서관의 서비스와 기능은 코로나19 발생 이전과 동일하게 정상화되었으나 정기 휴관일만 예외적으로 2년 3개월 이상 "시장이 필요하다고 인정할 때에는 이를 변경할 수 있다”는 규정을 근거로 하여 종료일이나 종료 기준에 대한 기준 없이 운영 중이다. 정기 휴관일은 청구인의 근무형태에 매우 중요한 요소로 채용 직후부터 변경된 주 1회 휴관일 운영은 「채용절차의 공정화에 관한 법률」 제4조(거짓 채용광고 등의 금지) 제3항 ‘구인자는 구직자를 채용한 후에 정당한 사유 없이 채용광고에서 제시한 근로조건을 구직자에게 불리하게 변경하여서는 아니 된다.’라는 규정에 위배된다. 피청구인은 예외적 특수상황에서 적용해야 할 임시휴관일 조치를 정부 당국에서 정한 사회적 거리두기 전면 해제 이후에도 계속적으로 적용하고 종료 기한에 대해서 정하지 아니하여 피청구인의 근무일에 불리하게 영향을 주고 있다. 경기도 내 타 시군구의 도서관처럼 운영 정상화 또는 2020년 10월 작성한 동의서 효력을 인정하여 운영 정상화 전까지 유지하여야 하는 것이 타당하다. 4) 결론 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 5) 보충서면 Ⅰ 청구인은 지난 2년 동안 서로 간 합의한 동의서를 바탕으로 근무 형태를 변경하여 공공업무를 수행하였으나, 피청구인은 동료 공무직 근로자의 불만이 지속적으로 발생되었다며 확인되지 않고 입증도 할 수 없는 내용을 근거로 하여 일방적으로 청구인 외 동료 근무자 23명에게 불이익한 업무지시를 명령하였다. 2020년 10월 동의서로 상호협의한 근무 형태는 공공의 이익을 침해하지 않아 2여 년 동안 운영이 되어왔으며 「○○○시 도서관 운영 조례 시행규칙」 따라 월 2회 정기휴관일로 운영방침이 정상화되면 실효가 되어 근로계약서대로의 이행이 가능한 상황이다. 따라서 위 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 6) 보충서면 Ⅱ(피청구인 주장에 대한 반박) 피청구인은 휴관일에 근무하지 않도록 개관연장 근로자의 동의를 받겠다고 한 사실이 없다. 현재 동일한 근무를 하고 동일한 계약서를 작성한 근로자들 중에 대체 공휴일을 적용받지 못하는 근로자가 존재하여 근무자 간 임금수당 불평등 문제, 법정공휴일 적용 문제, 형평성 문제가 대두되어 대화를 하였던 것이 정확한 사실 관계로 피청구인의 주장은 완전한 거짓이다. 노동조합과 피청구인 간의 면담에서의 중요내용은 근로자 간 서로 다른 공휴일 적용으로 인하여 발생하는 수당과 휴일 적용에 관한 것이었다. 이 사건 심판의 쟁점은 2020년 10월 피청구인과 근로자 간 서로 합의한 근로 형태에 대해서 피청구인이 이를 일방적으로 취소하고 무효화하는 것이다. 피청구인은 근로자에게 중요한 사항인 근로일에 대한 변경 사항을 갑작스레 일방적으로 통지하였다. 통지 내용의 시행일은 불과 며칠 뒤인 2022. 9. 1.로 위법성을 따질 여유가 없었다. 근로자가 받아들이기에는 2020년 10월 합의한 내용을 완전히 부정하는 운영계획의 강요가 이루어지고 있으며 이에 불복 시 징계처분을 할 수 있다는 다소 위압적인 언사를 피청구인에게 받았다. 피청구인이 주장하는 관계 법령에 대해서도 반박한다. 「○○○시 공무직 관리규정」 제19조는 09~18시를 기본 근무시간으로 정하되, 직무의 성격 등을 고려하여 변경 가능하게 규정짓는 것으로써 이는 근로일에 대한 사항이 아니다. 「○○○시 도서관 운영 조례 시행규칙」 제6조의 내용은 천재지변 또는 운영상의 필수 불가피한 사유 발생 시 적용되는 단서 규정이다. 2020년부터 발생한 코로나19로 인하여 사회적 거리두기 대응이라는 공지를 게시하여 매주 1회 휴관일을 운영 중인데, 2022. 4. 18.부로 사회적 거리두기가 해제되어 단서규정의 원인이 소멸되었음에도 피청구인은 부당하게 매주 1회 휴관 운영을 하는 것이다. 위 조례와 시행규칙은 매년 개정을 통하여 보완이 되고 있으며, 2021년 10월 조례 개정 시에도 정기휴관일은 변경되지 않았다. 이것은 월 2회 휴관이 아직도 유효하다는 의미이며, 원인이 소멸된 단서 규정을 근거로 하여 3년째 도서관운영과의 의견대로 휴관일이 좌지우지되는 것은 ○○○시 74만 시민의 권리와 권익을 침해하는 행위이며, 이조차도 현재 분쟁 대상이다. ○○○시 공립도서관은 2020. 6. 1.부터 매주 1회 휴관으로 변경 운영되었고, 코로나19로 인한 특수상황임을 감안하여 협의를 통해 희망하는 사람에 한하여 2020년 11월부터 2022년 8월까지 휴관일에 근무를 하였다. 사회적 거리두기가 해제되고나서도 임시 휴관조치가 사라지지 않았고 오히려 매주 1회 주말 강제 근무를 지시하는 형태에 대해 청구인 외 동료 근로자들은 매우 강한 불만을 가지게 되었다. 이번 강제적 지시로 인하여 거짓 채용광고 주장이 제기되었다. 현재 개관연장 근로자는 주말 근무를 선호하지 않아 야간근무를 선택한 근로자들이며, 피청구인의 일방적인 주1회 주말근무 지시는 근로자에게 불리한 근무조건의 변경이다. 7) 보충서면 Ⅲ 피청구인은 제출한 답변서에 의하면‘채용 공고 당시 도서관 휴관일은 월 2회였으나 현재 임시 휴관일로 주 1회로 운영되는 것에 대한 불만을 제기하여, 근로계약서대로 휴관이 있는 매주 주말 1일 근무하는 근로자를 대상으로 동의서를 작성' 했다고 진술하고 있다. 청구인을 포함한 개관연장 근로자들은 동의서를 작성하지 않아도 관리 규정상 매주 주말 1회 근무를 할 수 있다. 따라서 동의서를 작성한 경위는 휴관일에 근무하는 것이 중요사항이며 청구인의 근태기록에 명확히 기록되어 있다. 피청구인의 주장은 거짓이며 동의서 배부도 거부하고 숨기려 하는 소극적 부당행위이다. 그러므로 위 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 피청구인은 주위적으로 청구인의 청구를 각하한다, 예비적으로 청구인의 청구를 기각한다는 재결을 구한다. 1) 본안 전 답변 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위를 그 심판 대상으로 한다(「행정심판법」 제3조). 그러나 청구인의 ‘도서관운영과 공무직근로자 근무형태 운영계획’은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로서 처분이 아니라 단순한 내부적 운영계획이며, 이를 바탕으로 계약관계의 대등한 당사자 간에 주말 근무 동의서 등을 작성하여 근무 형태를 조율하였을 뿐이다. 따라서 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 아니므로 각하되어야 한다. 2) 본안에 대한 답변 ○○○시 도서관운영과 소속 공무직근로자는 공무직 근로자 근로계약서에 따라‘1유형’,‘2유형’으로 구분되며, 근무일 및 근무형태는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829577"></img> ○○○시 도서관은 「○○○시 도서관 운영 조례 시행규칙」 제6조(휴관일) 단서 규정에 따라 코로나19 감염확산 예방을 위한 체계적인 청사 방역소독을 위해 휴관일을 월 2회에서 주 1회로 변경하여 운영하고 있으며, 「○○○시 공무직 근로자 관리 규정」 제19조(근무시간 등) 제3항에 따라 사용부서의 장이 근무 시간 뿐만 아니라 근무 형태, 근무 시간 및 휴게시간을 달리 정하여 운영할 수 있어, 휴관일을 주휴일로 지정하여 운영하였다. 청구인을 포함한‘2유형’공무직 근로자는 채용 공고 당시의 도서관 휴관일은 월 2회였으나 현재 임시 휴관일로 주 1회로 운영되는 것에 불만을 제기하여, 근로계약서대로 휴관이 있는 매주 주말 1일 근무하는 근로자를 대상으로‘매주 주말 1일 근무하는 것에 동의한다’라는 주말 근무동의서를 작성하고, 동의서를 작성하지 않은 근로자는 「○○○시 도서관 운영 조례 시행규칙」 제6조 [별표]에 따른 도서관 정기 휴관일이 있는 주 주말 1일을 근무하였다. 그러나 최근까지‘1유형’근로자가‘2유형’과 동일하게 휴관일에 근무할 수 있도록 요구하는 불만을 제기하거나, ‘주말 근무동의서’ 작성 여부와 상관없이 조례상 도서관 정기휴관일 기준을 따르지 않고 근무일이 변동되는 상황, 또는‘주말 근무동의서’를 작성하였음에도 불구하고, 동의서를 작성하지 않은 근로자처럼 근무하고자 주장하는 근로자가 있다는 점은 근로자 스스로도‘동의서’가 근무 형태에 일관되게 반영되고 있지 않음을 의미하고 있다. 청구인은 피청구인의‘공무직 근로자 근무 형태 운영 변경 계획’이 일방적이고 강제적으로 운영된다고 주장하고 있으나, 피청구인은 2021년 7월부터 공무직 근로자 및 공무직노동조합과의 면담, 질의 회신을 통해 모든 근로자가 휴관일에 근무하지 않도록 운영해야 할 필요성을 지속적으로 알렸고, 2022년 9월부터‘주말 근무동의서’를 작성하지 않은 근로자 또한 근로계약서에 따라 매주 1회 휴관일을 운영하는 도서관 운영형태에 맞춰 휴관일에 근무하지 않도록 휴관일을 주휴일로 지정할 것임을 통지한 것이다. 채용 당시 공고문에도‘도서관 운영상황에 따라 사용자가 필요시 근무 시간 및 요일이 조정 가능’하며, ‘시 정책 추진에 따라 도서관 운영 현황이 변동 가능함’을 명시하였고, ‘2유형’ 근로계약서에도‘휴관일’의 횟수 또는 특정요일이 정해지지 않은바, 근로계약서에 따라 운영하는 것이 근로자의 임금 및 근로 시간 등 근로조건의 주요 내용이 근로자에게 불리하게 변경된 사실이 없으므로 「채용절차의 공정화의 관한 법률」 제4조(거짓 채용광고 등의 금지)를 위반한다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 또한 청구인은 피청구인이 일방적으로 근무일을 지정할 수 없음을 주장하고 있으나, 근로계약서상 근무일은 근무표에 따르도록 명시하고 있으며, 휴무ㆍ특별휴가ㆍ연가 등 사업장에 중대한 지장을 주지 않는 한‘필요 시’ 근로자와 사전 협의하여 근무표를 작성함을 의미한다. 3) 결론 청구인의 전반적인 주장을 살펴보았을 때, 사실과 다른 논리(휴관일에 근무하는 것에 대해서 동의서를 작성하였다)로 피청구인이 근로계약을 무효화하고, 도서관 및 근로자를 거짓되고 위법적으로 운영한다는 과도한 주장을 하고 있으며, 2022. 8. 26. 피청구인에 의한 공무직 근로자 근무 형태 관련 운영계획은 도서관 운영 상황과 근로계약서에 따라 원칙에 맞게 근로자를 운영하기 위한 필수적인 사항이며 「근로기준법」에 위배된 처분이 아니므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 4) 보충서면 피청구인은 근로계약서대로 매주 주말 1일 근무하는 근로자를 대상으로 이미 제출한 을 제5호증과 같이 ‘매주 주말 1일 근무하는 것에 동의한다’라는 동의서를 받았으며, 청구인은 매주 주말 1일 근무하는 근로자가 아니었기 때문에 주말근무동의서를 작성한 바 없으므로 청구인이 작성한 동의서가 존재하지 않는 것은 당연하다. 피청구인이 2022. 9. 1. 자로 시행한 「공무직근로자 근무형태 운영 변경 계획」의 목적은 근로계약서에 따라 도서관 운영형태에 맞춰 휴관일에 근무하지 않도록 휴관일을 주휴일로 지정하여 도서관 소속 모든 공무직 근로자의 근무 형태를 원칙에 맞게 운영하기 위한 것이었으며, 이와 관련하여 근로자와의 간담회 시 코로나19 확진자가 안정세로 감소하게 되면 도서관 운영 변경(주 1회 휴관에서 월 2회 휴관일 운영)을 검토할 예정이므로 운영 변경이 될 때까지는 「공무직근로자 근무형태 운영 변경 계획」에 따라 매주 휴관일을 주휴일로 지정하여 운영할 것을 안내하였다. 피청구인은 코로나19 지역확산 예방을 위해 체계적인 청사 방역소독으로 시민의 건강과 안전한 도서관 이용을 위해, 앞서 제출한 을 제3호증을 포함하여 「○○○시 도서관 운영 조례」 및 「○○○시 도서관 운영 조례 시행규칙」 등에 근거하여 적법한 절차에 따라 방역 휴관일을 주 1회 운영하였다. 피청구인이 시행한 「공무직근로자 근무형태 운영 변경 계획」은 휴관일을 주휴일로 지정한다는 내용을 명시하고 있으며, 이 내용은 도서관 소속 공무직 근로자에 대해 도서관 운영상황 변동 여부와 관계없이 앞으로도 동일하게 운영되는 내부 운영계획일 뿐, 행정심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다. 최근 코로나19 확진세가 감소함에 따라 10월 3일부터 ○○○시 공공도서관 휴관일이 「○○○시 도서관 운영 조례 시행규칙」에 의거하여 주 1회에서 월 2회로 변경하여 운영할 예정이다. 따라서, 청구인의 청구가 행정심판의 대상이 아니어서 각하되어야 함은 별론으로 하더라도 청구인 청구의 전제가 되는 사실관계가 종료되므로 청구인의 청구는 이유가 없다고 할 것이다. 3. 이 사건 심판 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 【○○○시 공무직근로자 관리 규정】 제2조(정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공무직근로자”란 「지방공무원법」상 공무원이 아닌 민간인으로서 ○○○시(이하 “시”라 한다)의 본청·의회사무국, 직속기관, 사업소 및 읍·면·동에서 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 사람을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공무직 근로계약서, 공무직 근로자 근무 형태 운영계획 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 6. 1. 자로 피청구인과 근로계약서를 체결하고 ○○○시 공립도서관의 도서 정리 등 업무를 담당하는 공무직 근로자로 채용된 자이다. 나) 가)항의 근로계약서에 의하면, 청구인의 근로일은 평일 5일로 하며, 휴관이 있는 주는 주말 중 1일을 근무일로 한다고 기재되어 있다. 다) ○○○시 도서관운영과는 2022. 8. 26. 개관연장 근무유형의 공무직 근무 형태가 계약서와 다르게 운영됨에 따라 계약서에 맞게 공무직 근로자의 근무 형태를 운영하고자 하는 취지의 운영계획을 수립하였다. 라) 청구인은 피청구인이 상호 동의 없이 근로일 변경 사항을 통보한 ○○○시 도서관운영과 공무직 근로자 근무 형태 운영계획을 취소하여 달라는 심판을 청구하였다. 2) 본안 전 판단 「행정심판법」 제2조 제1호에서는 처분이란, 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조 제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 근무일 등 근무 관계에 관하여 행하여진 조치가 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하는 것인지의 여부는 현행 실정법상 청구인이 공무원 내지 이에 준하는 지위에 있는지, 채용 관계 및 복무 관계를 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약 관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사 표시인지 여부를 개별적으로 판단해야 할 것인바(대법원 1996. 5. 31. 선고 95누10617 판결 등 참조), 「○○○시 공무직 근로자 관리 규정」상 공무직 근로자는 공무원이 아닌 민간인에 해당하며, 그 임용과 신분보장, 퇴직급여 등에 있어서 공무원에 준하여 규율하고 있지 아니하고, 달리 청구인과 피청구인의 관계를 공권력 관계로 인정할 수 있는 근거를 찾기 어렵다. 제출된 자료를 살펴보면 피청구인이 수립한 운영계획은 공무직 근로자의 근무 형태 운영을 수립하고자 작성된 내부적 의사결정에 해당하여 청구인의 권리ㆍ의무에 직접 영향을 미치치 않으므로 이를 처분이라 할 수 없을 뿐만 아니라 위 운영계획은 피청구인이 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이 아니라, 피청구인이 당사자 사이에 대등한 지위에서 의사가 합치되어 성립하는 공법상 근로계약에서 파생된 부수적인 법률관계라고 할 것이므로, 이에 관한 다툼은 당사자 소송 또는 민사 소송으로 해결함은 별론으로 하고, 위 운영계획을 행정심판의 대상으로 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.