공연장대관 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2024. 5. 10. 피청구인에게 ‘옛 ○○관리소 건물활용방안 수상아이디어 시민발표회’ 행사개최를 목적으로 같은 해 5. 30. 19:00부터 21:00까지 공연장 대관을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 피청구인은 같은 해 5. 14. 청구인에게 ‘옛 ○○관리소는 정책적으로 ○○산 확대개발사업 추진 중인 사업으로 정책 방향과 부합하지 않은 부분이 있어, 부득이 「○○○시 평생교육 진흥 조례」 제17조제6호(그 밖에 사용을 제한할 사유가 있다고 인정하는 경우)에 따라 불가함’이라는 취지의 사유로 불허가 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【평생교육법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “평생교육”이란 학교의 정규교육과정을 제외한 학력보완교육, 성인 문해교육, 직업능력 향상교육, 성인 진로개발역량 향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말한다. 2. “평생교육기관”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설ㆍ법인 또는 단체를 말한다. 가. 이 법에 따라 인가ㆍ등록ㆍ신고된 시설ㆍ법인 또는 단체 나. 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따른 학원 중 학교교과교습학원을 제외한 평생직업교육을 실시하는 학원 다. 그 밖에 다른 법령에 따라 평생교육을 주된 목적으로 하는 시설 ㆍ법인 또는 단체 4. “평생교육사업”이란 국가 및 지방자치단체가 국민과 주민의 평생교육을 위하여 예산 또는 기금으로 조직적인 교육활동을 직ㆍ간접적으로 지원하는 사업을 말한다. 제7조(공공시설의 이용) ① 평생교육을 실시하는 자는 평생교육을 위하여 공공시설을 그 본래의 용도에 지장이 없는 범위 안에서 관련 법령으로 정하는 바에 따라 이용할 수 있다. ② 제1항의 경우 공공시설의 관리자는 특별한 사유가 없으면 그 이용을 허용하여야 한다. 제21조(시ㆍ군ㆍ구평생학습관 등의 설치ㆍ운영 등) ① 시ㆍ도교육감 및 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 관할 구역 안의 주민을 대상으로 평생교육프로그램 운영과 평생교육 기회를 제공하기 위하여 평생학습관을 설치 또는 지정ㆍ운영하여야 한다. ② 시ㆍ도교육감 및 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 평생학습관에 대한 재정적 지원 등 해당 지방자치단체의 평생교육을 진흥하기 위하여 필요한 사업을 실시할 수 있다. ③ 평생학습관은 다음 각 호의 사업을 수행한다. 1. 평생교육프로그램의 개발ㆍ운영 1의2. 장애인 대상 평생교육프로그램의 개발ㆍ운영 2. 평생교육 상담 3. 평생교육 종사자에 대한 교육ㆍ훈련 4. 평생교육 관련 정보의 수집ㆍ제공 5. 제21조의3에 따른 읍ㆍ면ㆍ동 평생학습센터에 대한 운영 지원 및 관리 6. 그 밖에 평생교육 진흥을 위하여 필요하다고 인정되는 사업 ④ 제1항 및 제2항에 따른 평생학습관의 설치ㆍ운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 【○○○시 평생교육 진흥 조례】 제12조(평생학습관의 설치) ① 시장은 법 제21조제2항에 따라 시민들에게 평생교육의 기회를 제공하기 위하여 ○○○시 평생학습관(이하 “평생학습관”이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있다. ② 시장은 제1항에 따라 평생학습관을 설치 운영 시, 법 제26조에 따른 평생교육사를 배치하여야 하며 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. 제14조(평생학습관의 기능) 평생학습관은 다음 각 호의 업무를 수행한다. 1. 평생교육프로그램의 개발 및 운영에 관한 사항 2. 평생교육에 관한 정보의 수집 및 제공 3. 평생교육기관 간의 네트워크 구축 4. 평생교육 관련 학습동아리 육성 및 지원 5. 소외계층에 대한 평생교육 진흥사업 및 문해교육 지원 사업 6. 지역 인적자원 개발 및 평생교육종사자의 전문성 향상을 위한 프로그램 운영 7. 평생교육진흥에 기여한 개인 및 단체에 대한 포상 8. 장애인 대상 평생교육프로그램의 개발ㆍ운영 9. 동 단위 평생학습센터에 대한 운영지원 및 관리 10. 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 평생교육 관련 사업 제15조(운영) ① 평생학습관은 시장이 직접 운영하는 것을 원칙으로 하되, 평생학습관의 효율적인 운영과 운영의 전문성 향상을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 경우에는 평생학습관의 운영 목적에 적합한 비영리법인 또는 단체에 평생학습관의 관리ㆍ운영의 전부 또는 일부를 위탁할 수 있다. ② 제1항에 따라 위탁하는 경우에 필요한 사항은 「○○○시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」에 따른다. 제16조(사용허가) ① 평생학습관을 사용하고자 하는 자는 시장의 허가를 받아야 하며, 허가된 내용을 변경ㆍ취소하고자 하는 경우에도 같다. ② 시장은 평생학습관의 사용을 허가함에 있어 시설의 적정한 관리유지를 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. 제17조(사용허가의 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있을 경우에는 사용을 허가하지 아니할 수 있다. 1. 공공질서의 유지 및 미풍양속을 해할 우려가 있는 경우 2. 시설 또는 설비를 훼손할 우려가 있는 경우 3. 상행위를 목적으로 하는 경우 4. 특정종교 활동을 목적으로 하는 경우 5. 정치적 행위를 목적으로 하는 경우 6. 그 밖에 사용을 제한할 사유가 있다고 인정하는 경우 【○○○시 평생교육 진흥 조례 시행규칙】 제2조(사업) ○○○시 평생학습관(이하"평생학습관"이라 한다)에서는 운영 목적을 보다 효율적으로 수행하기 위하여 다음 각 호의 사업을 추진한다. 1. 평생교육 프로그램 운영 2. 동아리 활성화 지원 사업 3. 수강생 및 일반시민 자녀의 수탁을 위한 놀이방운영 4. 공연ㆍ교육ㆍ회의 등의 용도에 따른 부대시설 대여 5. 그 밖에 ○○○시장(이하"시장"라 한다)이 필요하다고 인정하는 교육 제3조(이용시간) ① 평생학습관의 이용시간은 평일 9:00∼18:00, 토요일 9:00∼13:00로 한다. ② 시장은 특별한 사유가 있는 경우 제1항의 규정에도 불구하고 이용시간을 조정할 수 있다. 제5조(사용신청 및 허가) ① 「○○○시 평생교육 진흥 조례」(이하 "조례"라 한다) 제16조에 따라 평생학습관을 사용하고자 하는 사람은 다음 각 호에 따른 사용 신청을 하여야 한다. 1. 각종 교육 등을 희망하는 사람은 별지 제1호서식의 수강신청서를 제출하여야 하며 시장은 접수 순서 또는 추첨에 따라 순위를 결정하여야 한다. 2. 공연장ㆍ강의실 등 부속시설을 사용하고자 하는 사람은 별지 제2호 서식의 시설물 사용 신청서 및 행사계획서를 제출하여야 한다. 이 경우 전시를 목적으로 사용하고자 할 때에는 전시품목 및 수량을 기재한 서류를 첨부하여야 한다. 3. 시장은 제1항제2호에 의한 시설물 사용 신청서를 접수 하였을 때에는 2일 이내에 사용의 허가를 결정하고 별지 제2호서식의 시설물 사용 허가서를 교부하여야 한다. 4. 영유아 및 취학 전 어린이를 위탁하고자 하는 사람은 별지 제3호서식의 위탁신청서를 작성하여 제출하여야 하며, 시장은 별지 제3호서식의 수탁허가서를 교부한다. 단, 영유아는 최소 6개월 이상으로 한다. ② 제1항제1호에 따른 수강 신청 내용을 변경하고자 할 경우에는 별지 제4호서식의 수강 변경 신청서를 개강 후 2주 이내까지 제출하여야 한다. ③ 제1항제2호에 따른 시설물 사용 신청 내용을 변경하고자 할 경우에는 별지 제5호서식의 시설물 사용 변경 신청서를 사용예정일 3일 전까지 제출하여야 한다. ④ 시장은 제1항제2호 및 제3호에 따른 사항에 대하여 별지 제6호서식의 사용신청 및 시설물 사용 허가 대장을 갖추고 관리하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 시설물 사용 신청서, 대관신청 불승인 통지서, 공연장 대관 재신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2023. 9. 18. 피청구인에게 ‘○○산 옛 ○○관리소 어떻게 해야 하나’라는 주제의 시민토론회 행사개최 목적으로 같은 해 10. 26. 18:30부터 21:30까지 공연장 대관을 신청하였고, 피청구인은 같은 해 9. 20. 청구인에게 「○○○시 평생교육 진흥 조례」 제17조에 따라 불승인 통보를 하였다. 나) 청구인은 2024. 5. 10. 피청구인에게 ‘옛 ○○관리소 건물활용방안 수상아이디어 시민발표회’ 개최를 목적으로 같은 해 5. 30. 19:00부터 21:00까지 공연장 대관을 신청하는 이 사건 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2024. 5. 14. 청구인에게 ‘옛 ○○관리소는 정책적으로 ○○산 확대개발사업 추진 중인 사업으로 정책 방향과 부합하지 않은 부분이 있어, 부득이 「○○○시 평생교육 진행 조례」 제17조제6호(그 밖에 사용을 제한할 사유가 있다고 인정하는 경우)에 따라 불가함’이라는 취지의 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 ① 「○○○시 평생교육 진흥 조례 시행규칙」에서 정하는 이용시간을 볼 때, 이미 평생학습관 홈페이지에서 정하는 6가지 조건을 준수하는 경우 같은 조례 시행규칙 제3조제2항에 따라 이용시간을 조정하여 야간 시간에 대관을 하고 있어 피청구인의 주장은 사실과 다르고, 같은 조례 시행규칙 제3조제1항만을 이유로 하여 이 사건 신청을 거부하는 것은 실제 피청구인의 운영 현실과 안내에도 맞지 않으며, ② 같은 조례 시행규칙 제10조에서는 타인의 시설을 방해하거나 시설물을 훼손하는 경우만을 제한하고 있기에, 평생학습관의 목적과 기능을 볼 때, 청구인이 대관 목적으로 적시한 발표회는 공공시설의 문화적 활용을 꾀하기에 문화예술교육에 부합하고 시민들의 참여를 도모함으로써 시민활동에 부합하는 등 「평생교육법」상 정의와 부합하므로, 공연장 대관을 불허하는 이 사건 처분은 조례를 넘어서는 재량권 남용에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 그 사용허가를 신청한 ○○○시 평생학습관 내 공연장은 「평생교육법」 및 「○○○시 평생교육 진흥 조례」에 따라 관할 주민을 대상으로 평생교육프로그램 운영과 평생교육 기회를 제공하기 위하여 설치ㆍ운영하고 있는 공공재산으로서 「평생교육법」 제15조ㆍ제16조ㆍ제17조에 따라 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위 내에서 사용허가를 할 수 있고, 공공질서의 유지 및 미풍양속을 해할 우려가 있다거나 기타 사용을 제한할 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사용을 불허하거나 제한할 수 있다. 그리고 한정된 인력과 예산으로 공유재산을 합리적이고 효율적으로 운영하기 위해서는 이용시간 등의 제한이 있을 수 있는데, 「○○○시 평생교육 진흥 조례 시행규칙」 제3조제1항에서는 평생학습관 및 그 부속 시설인 공연장의 이용시간은 평일 09:00~18:00, 토요일 09:00~13:00로 규정되어 있다. 청구인은 ‘○○산 옛 ○○관리소 어떻게 해야 하나’라는 주제의 시민토론회 행사개최를 목적으로 2024. 5. 30. 19:00부터 21:00까지 사용허가를 신청하였는데, 이는 평생교육프로그램 운영이나 평생교육 기회를 제공하기 위한 것이라기보다는 시정 정책에 관한 시민참여활동이 주된 사용목적이어서 평생교육 목적의 평생학습관 이용목적 및 용도에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 평생교육 목적에 부합하지 않는 사용을 제한 없이 허용할 경우 평생교육이라는 평생학습관 본연의 목적에 부합하게 사용하려는 사용자가 이를 사용할 수 없게 되는 등 평생학습관 이용에 장애를 초래할 수 있다. 또한, 청구인이 신청한 이용시간은 ○○○시 평생학습관의 이용시간을 벗어난 시간으로서 이를 허용해야 할 특별한 사정이 존재하지 않는다. 따라서 청구인의 이 사건 신청을 불허한 피청구인의 이 사건 처분에는 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 모두 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.