공연장 대관승인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 10. 5. 피청구인에게 “○○시 ○○주민들을 위한 ○○2단계 기본계획수립(안) 주민공청회”(이하 ‘이 사건 행사’라 한다)라는 명칭으로 행사를 개최하기 위해 ‘○○○○문화센터 ○○아트홀’(이하 ‘이 사건 공연장’이라 한다)을 대관해 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 같은 해 10. 13. 청구인에게 대관 승인을 통보하였다. 이후, 피청구인은 2023. 10. 19. “행사명 중 ‘공청회’는 행정청이 추진하는 공법상 절차인 공청회로 오인할 소지가 있으므로, ‘공청회’ 명칭을 다른 용어로 변경”하라는 조건을 부가하여 조건부 승인으로 변경하였고, 청구인이 조건 이행을 거부하자 같은 해 10. 24. 청구인에게 이 사건 공연장의 대관승인 취소를 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2021. 4. 20.> 7. “사용허가”란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다. <개정 2021. 4. 20.> 1. 공용재산 해당 지방자치단체가 사무용, 사업용 및 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 해당 지방자치단체가 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 해당 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙이나 그 밖에 필요에 따라 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제20조(사용허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제25조(사용허가의 취소) ① 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 1. 사용허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 2. 해당 행정재산의 관리를 게을리하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우 3. 사용허가를 받은 행정재산의 원상을 지방자치단체의 장의 승인 없이 변경한 경우 4. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 사용허가를 받은 사실이 발견된 경우 5. 제22조제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 【○○시 ○○○○문화센터 설치 및 운영에 관한 조례】 제4조(기능) 문화센터에서 수행하는 기능은 다음 각 호와 같다. 1. 문화센터의 효율적 운영을 위한 계획 수립 및 관리ㆍ운영 2. 시민의 정서함양 및 지역문화 발전을 위한 문화예술활동 지원 3. 교양 및 능력개발을 위한 교육프로그램 개설 운영 4. 건전한 여가선용 및 체력증진을 위한 체육시설 운영사업 5. 그 밖에 시민을 위한 문화ㆍ체육사업 제5조(시설의 사용신청 및 허가) ① 시설을 사용하고자 하는 자는 사용신청서와 공연 또는 행사계획서를 ○○시장(이하 “시장”이라 한다)에게 제출하여 허가를 받아야 한다. ② 시장은 시설의 사용을 허가함에 있어 적정한 관리유지를 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. 제7조(시설의 사용허가 제한) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 시설의 사용허가를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공질서와 미풍양속을 해칠 우려가 있는 경우 2. 시설물을 훼손ㆍ멸실할 우려가 있을 경우 3. 상행위를 목적으로 하는 경우 4. 그 밖에 사용을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우 제8조(시설의 사용허가 취소) ① 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 사용허가를 취소할 수 있다. 1. 시설사용 허가 목적을 위반하거나 납기일까지 사용료를 납부하지 아니한 경우 2. 천재지변 또는 기타 불가항력의 사유로 사용이 불가능할 경우 3. 허위 또는 부정한 방법으로 사용허가를 득한 경우 제16조(시설운영 등의 위탁관리) ① 시장은 문화센터의 효율적인 운영을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 시설 및 사업의 전부 또는 일부를 비영리법인 또는 단체에게 위탁 관리 할 수 있다. ② 제3조제4호 및 제5호 시설에 대하여는 별도로 위탁 운영할 수 있다. 【○○시문화재단 공연장 대관규정】 제3조(대관신청) ① 공연장을 대여 받고자 하는 자(이하 “신청인”이라 한다)는 대관신청서를 재단에 제출하여야 한다. 제5조(대관승인) ① 재단은 대관신청 마감 후 이를 심사하여 그 결과를 조속한 시일 내에 신청인에게 통지하여야 한다. ② 재단은 대관승인을 결정함에 있어서 필요하다고 인정할 때에는 조건을 부과하거나 신청인과 대관 기간 및 일정을 조정할 수 있다. 제11조(사용의 제한 및 취소) ① 재단에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있을 경우에는 시설의 사용을 허가하지 아니할 수 있다. 1. 공공질서와 미풍양속을 해칠 우려가 있는 경우 2. 시설.설비 등을 훼손할 우려가 있는 경우 (개정 2009. 04. 07.) 3. 상행위를 목적으로 하는 경우 4. 그 밖에 사용을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우 5. 특정 종교의 포교, 예술성이 배제된 사설단체의 자체행사등을 목적으로 할 경우(신설 2013. 11. 13.)(개정 2015. 11. 16.) 6. 시설의 점검과 공사, 재해, 천재지변 등의 사유와 공연장 이용이 시민안전에 현저히 위험이 예상되는 경우 (신설 2020. 07. 29.) 7. 연간 동일단체의 사용이 4회 이상일 경우 그 사용을 제한 할 수 있다. 단, 대표이사가 인정하는 경우 그러지 아니 한다. (신설 2020. 12. 28.) ② 재단에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 시설의 사용을 취소할 수 있다. 1. 허위나 부정한 방법으로 사용허가를 받았을 경우 2. 사용목적에 반하거나 허가조건을 위반한 경우 3. 사용자가 시설을 파손한 경우 4. 천재지변 또는 그 밖의 사유로 인해 시설의 사용이 불가능한 경우 5. 사용료를 기한 내 납부 하지 아니한 경우 (개정 2020. 12. 28.) ③ 제1항 및 제2항 이외의 사항과 절차는 내규로 정한다. (신설 2020. 07. 29.) 【○○시문화재단 공연장 대관내규】 제5조(사용의 제한) ① 재단은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 사용 승인을 하지 아니할 수 있다. 1. 법령을 위반하는 내용의 공연을 목적으로 하는 경우 2. 사용자가 승인 이후 실형을 선고 받았을 때 3. 재단의 관리 유지 상 부적당하다고 인정된 때 4. 본 규정을 위반하는 행위를 할 우려가 명백한 경우의 신청 5. 기타 재단의 공연정책에 적절치 않을 경우 6. 특정 종교의 포교, 예술성이 배제된 사설단체의 자체행사 등을 목적으로 할 경우 7. 동일단체의 사용이 연간 4회 이상일 경우. 단 대표이사가 인정하는 경우 그러지 아니 한다. ② 재단은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우, 그 즉시 사용을 취소하거나 대관의 정지, 변경 또는 기타 필요한 조치를 취할 수 있다. 1. 승인조건을 위반한 경우 2. 사용료를 지정 기일까지 납부하지 않은 경우 3. 시설의 점검과 공사, 천재지변, 감염병 확산방지 등의 사유 및 공연장 이용이 시민안전에 현저히 위험이 예상 되는 경우 ③ 재단은 조치사항을 신청인에게 유선 및 공문을 통해 통보할 수 있다. 【행정절차법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. “공청회”란 행정청이 공개적인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자등, 전문지식과 경험을 가진 사람, 그 밖의 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차를 말한다. 제22조(의견청취) ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. <개정 2019. 12. 10.> 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제14조(공청회의 개최) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 광역도시계획을 수립하거나 변경하려면 미리 공청회를 열어 주민과 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정하면 광역도시계획에 반영하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ② 제1항에 따른 공청회의 개최에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제20조(도시ㆍ군기본계획 수립을 위한 기초조사 및 공청회) ① 도시ㆍ군기본계획을 수립하거나 변경하는 경우에는 제13조와 제14조를 준용한다. 이 경우 “국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수”는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수”로, “광역도시계획”은 “도시ㆍ군기본계획”으로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2015. 1. 6.> 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 대관승인 통보서, 대관계약서 가안, 대관승인 재검토 요청서, 대관 조건부 승인 통보서, 의견제출서, 이 사건 통보서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 ○○시장으로부터 ○○도 ○○시 ○○로 000에 소재한 ○○시 소유의 이 사건 공연장을 위탁받아 관리·운영하고 있다. 나) 청구인은 2023. 10. 5. 피청구인에게 아래와 같은 내용으로 이 사건 공연장을 대관해 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 같은 해 10. 13. 청구인에게 대관 승인을 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828359"></img> 다) ○○시장은 2023. 10. 18. 피청구인에게 위 나)항의 대관승인과 관련하여, 행사명 중 ‘공청회’는 지방자치단체가 추진하는 것으로 오해할 만한 소지가 있어 주민 갈등 야기에 대한 각종 민원이 발생하고 있다는 이유로 재검토를 요청하였다. 라) 피청구인은 2023. 10. 19. 청구인에게 이 사건 행사의 ‘공청회’ 명칭을 다른 용어로 변경하여 대관 변경신청서를 제출하라는 조건을 부가하여 조건부 승인으로 변경하고, 승인조건을 준수하지 않을 시 이용이 중단될 수 있다는 내용을 통보하였다. 마) 청구인은 2023. 10. 19., 같은 해 10. 20. 피청구인에게 승인조건을 수용하기 어렵다는 취지의 의견서를 제출하였고, 이에 피청구인은 같은 해 10. 24. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 공연장의 대관승인을 취소한다는 통보를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828361"></img> 2) 본안전 항변에 관하여 피청구인은 「행정절차법」상 공청회란 관련 법령에 따라 행정청이 주최하는 절차로서 주민들이 행정청에 의견을 제출하는 의견제출 절차와는 구별된다는 이유로 이 사건 심판청구가 심판청구요건을 갖추지 못하여 위법하다고 주장하므로 살펴본다. 이 사건 공연장은 ○○시 소유로서 공유재산인 행정재산에 해당하고, 공유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하며, 이러한 행정재산의 사용·수익허가처분의 성질에 비추어 국민에게는 행정재산의 사용·수익허가를 신청할 법규상 또는 조리상의 권리가 있다고 할 것이므로 공유재산의 관리청이 이러한 신청을 거부한 행위 역시 행정처분에 해당한다고 할 것이다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결, 대법원 1997. 4. 11. 선고 96누17325 판결). 따라서, 공유재산인 이 사건 공연장의 대관신청에 대한 허가를 취소한 이 사건 처분은 행정처분에 해당하므로, 이 사건 심판청구가 심판청구요건을 갖추지 못하여 위법하다는 피청구인 주장은 받아들이지 않는다. 3) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 통상 사회단체 등에서도 공청회를 개최하는 경우가 많으므로 ‘공청회’라는 용어 사용을 문제 삼는 것은 법규상 근거가 없이 사회단체의 자유로운 의사결정권을 침해하는 것이고, 피청구인이 2023. 10. 13. 청구인에게 이미 대관 승인을 통보한 후 이를 변경하여 조건을 부가하는 것은 무효이며, 청구인은 당초 승인 통보를 받은 후 이 사건 행사를 위하여 현수막, 팸플릿, 포스터 제작 등을 완료하였는데 이 사건 조건부 승인의 변경처분 및 이 사건 처분으로 인하여 손해가 발생하였고, 이 사건 행사가 주민들의 민원에 따라 청구인 및 ○○○○ 중앙위원회 지도위원이 개최하는 공익적 행사인데 ○○시장이 ○○○측의 입장에서 정치적인 이유로 공청회를 개최하지 않고 일방적으로 오피스텔 지구단위계획 변경허가를 하기 위하여 청구인의 집회의 자유, 표현의 자유를 제한하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분이 위헌이며 위법하다고 주장한다. 가) 이 사건 처분은 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하고, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위 내에서 사용허가를 할 수 있으며(「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제1항), ○○시장은 공공질서를 해칠 우려가 있는 경우, 그 밖에 사용을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우 이 사건 공연장의 사용허가를 하지 않을 수 있고(「○○시 ○○○○문화센터 설치 및 운영에 관한 조례」 제7조제1호, 제4호), ○○시장은 이 사건 공연장의 효율적인 운영을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 시설 및 사업의 전부 또는 일부를 비영리법인 또는 단체에게 위탁 관리할 수 있으며(같은 조례 제16조제1항), 위 규정에 따라 이 사건 공연장을 관리·운영하는 피청구인은 공공질서를 해칠 우려가 있는 경우, 그 밖에 사용을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우 시설의 사용을 허가하지 아니할 수 있고, 사용목적에 반하거나 허가조건을 위반한 경우에는 시설의 사용을 취소할 수 있다(「○○시문화재단 공연장 대관규정」). 이 사건 처분은 이와 같은 규정에 근거를 둔 것으로서 위 규정의 체재, 형식과 그 문언, 이 사건 처분의 성질과 유형 등을 고려할 때 재량행위라 할 것이다. 나) 청구인이 개최하려고 하는 이 사건 행사는 ‘○○시 ○○주민들을 위한 ○○2단계 기본계획수립(안) 주민공청회’이고, 위 기본계획이라 함은 시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시·군관리계획 수립의 지침이 되는 계획, 즉 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)가 규정하는 도시·군기본계획을 지칭하는 것으로 보인다. 한편, 국토계획법은 제20조제1항에서 도시·군기본계획을 수립하거나 변경하는 경우에는 제14조를 준용하도록 규정하고 있고, 제14조는 제1항에서 ‘국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 광역도시계획을 수립하거나 변경하려면 미리 공청회를 열어 주민과 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정하면 광역도시계획에 반영하여야 한다.’라고 규정한 후 제2항에서 ‘제1항에 따른 공청회의 개최에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.’라고 규정하고 있다. 즉, 국토계획법에서 정하고 있는 공청회의 경우 그 절차와 방법은 대통령령이 정한 방법에 의하여야 하고, 관할행정청은 그 공청회의 의견이 타당한 경우 도시·군기본계획에 반영하여야 하는데, 이 사건 행사가 ‘○○시 ○○주민들을 위한 ○○2단계 기본계획수립(안) 주민공청회’라는 명칭으로 개최될 경우, 주민들이 국토계획법 등 관련 법령에 따라 개최되는 공청회 개최로 오인할 가능성 및 이로 인한 혼란 발생 가능성을 배제할 수 없다. 이러한 사정을 고려할 때 피청구인이 청구인에게 이 사건 공연장에서 이 사건 행사를 하되 위와 같은 주민들의 오인 및 혼란을 예방하기 위하여 ‘공청회’라는 용어 대신 다른 용어를 사용하는 것을 조건으로 변경승인한 후 청구인이 위 조건 이행을 거부하자 이 사건 처분을 하였으므로, 이를 두고 위헌이라고 보기 어렵고, 또 위에서 살펴본 법규의 목적이나 평등의 원칙, 비례의 원칙에 재량을 행사할 때 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있는 경우 또는 비례·평등의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등의 사유가 있다고 보기도 어렵다. 다) 청구인은 당초 승인 통보를 받은 후 이 사건 행사를 위하여 현수막, 팸플릿, 포스터 제작 등을 완료하였는데 이 사건 조건부 승인의 변경처분 및 이 사건 처분으로 인하여 손해가 발생하였고, 피청구인이 ○○○측의 입장에서 정치적인 이유로 공청회를 개최하지 않고 일방적으로 오피스텔 지구단위계획 변경허가를 하기 위하여 이 사건 처분을 하였다고 주장하나, 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서, 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.