공원 및 쓰레기적환장에 대한 양여조치 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○0동 ○○○번지 외 27필지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대해 1977. 7. 27. ○○특별시로부터 주택지 조성사업 시행허가를 받고, 1979. 6. 22. 사업을 허가조건대로 완료 후 준공검사를 필하였다. 청구인은 2014. 4. 11. (구)「도시계획법」제83조제3항에 따라 청구인이 조성한 신설 공공용지(공원 및 쓰레기적환장)의 무상귀속에 상당하는 범위의 공공재산을 양여하여야 함에도 피청구인이 이행을 하지 않아 청구인의 재산상 손해와 정신적 고통 및 명예가 실추되었다고 주장하며 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○0동 ○○○번지 외 27필지에 대해 1977. 7. 22. (구)「도시계획법」에서 규정하는 주택지조성사업 시행허가(○○특별시 고시 제252호)를 받고 상기 사업을 허가조건대로 완료하여 준공검사를 필하였다. 사업의 토지부분의 조건 중 주택지조성사업 부관을 보면 당시 (구)「도시계획법」제83조제2항에 의거 사업구역 내 기존 국공유지(도로 및 하천부지)는 폐지하여 청구인에게 무상 양도하고, 청구인이 조성한 신설 공공용지는 국가에 무상으로 귀속하는 허가조건이었다. 피청구인은 이 사업에 있어서 청구인에게 토지소유권 이전등기 내지 그에 상당하는 금원을 지급해야 하는 행정기관이다. 1977. 7. 22. 일단의 주택지 조성사업 구역 내 도시계획시설 결정 및 지적승인 공고(○○특별시 고시 제252호), 1979. 6. 22. 일단의 주택지 조성사업 완료 공고(○○특별시 공고 제213호), 일단의 주택지 조성사업 준공조치 공문(○○특별시장→청구인), 사업내역은 택지, 도로, 공원(아동공원) 및 쓰레기적환장 등이다. 위와 같은 준공절차에 따라 ○○특별시장은 청구인에게 지적공부와 준공시설을 ○○군수에게 귀속되도록 조치하라고 하였으며 이러한 행정행위로 인하여 준공검사가 완료되기에 이르렀다. 피청구인은 1977년 7월 주택지 조성사업 당시 ○○특별시장에서 1981년 7월 ○○시로 승격됨으로 ○○시장으로 변경되었다. 이 사건은 (구)「도시계획법」에 따라서 ‘행정청이 아닌 시행자가 도시계획사업을 시행하여 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되며 도시계획사업의 시행으로 인하여 그 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체의 재산은 국유재산법 및 지방재정법의 규정에 불구하고 그가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 그 시행자에게 이를 무상으로 양도할 수 있다.’라는 것으로 피청구인이 이를 시의 적절하게 처리 하지 못하여 발생한 것인 바, 여전히 이에 대하여 이행할 의무가 존재하므로 이행을 하여야 하는 지가 쟁점이라 할 것이다. 2) 청구인은 시행자로 지정받고 공사비를 충당하기 위해 청구인이 준비한 자금만으로는 부족하여 상기 지구 내에 택지를 조성하여 공사비를 충족코자 공사비로 대물변제 토지를 1평당 220,000원에 매매계약하면서 준공검사 후 국가로부터 폐도 될 도로 및 하천 부지를 무상양도 받음과 동시에 토지 구입자들에게 이전등기 해주기로 하고, 공사 완료 후 준공검사까지 필하고, 피청구인에게 무상 귀속할 토지세목을 제출하였으나 피청구인은‘행정이 결여되어 준공조건을 이행할 수 없다’라고 하였다. 청구인은 피청구인과 관계기관에 허가준공 조건대로 약속이행을 촉구하였으나 허가청의 잘못된 행정절차로 발생한 사안이므로 시정 불가하다라는 답변만 들었고, 건설부장관은 (구)「도시계획법」제83조제2항의 규정을 결한 경우는 허가서에 부여한 조건여부에도 불구하고 허가 준공조건은 무효이므로 무상귀속, 무상양여는 할 수 없다라는 답변을 받았다. 이에 결여된 부분인 토지 등기를 발급 받아 확인한 결과 도로 및 하천부지가 무등기 상태임을 발견했다. 청구인이 스스로 비용을 들여 국가를 대신하여 보전등기 하는 데에 아무런 문제가 없는데 처리를 지연하고 있는 상황이다. 청구인의 계속된 민원제기로 피청구인이 국공유지는 양도하고 공원 및 적환장은 일부 기부를 받겠다는 대책과 (구)「국유재산법」 절차를 선 이행 후 (구)「도시계획법」 절차를 이행하여 청구인에게 경제적 압력에 따라 우위를 확보하겠다는 대책의 민원사항 조치계획을 작성하였다. 피청구인은 택지조성 허가 준공조건이 무효라 한다면 이의 시정이나 잘못된 행정절차를 시정해야함에도 준공된 택지에 건축허가를 내줄 수 없는데도 건축허가를 내주어 선후가 전도된 행정행위를 하였다. 3) 1989년 9월경 피청구인 회의실에서 청구인과 토지매입자 50명과의 회의 결과 「국유재산법」에 따른 국유지 교환 양여는 건설과 담당 계장이 정리하고, 도시계장은 공원 및 적환장 폐지와 동시에 일부 보상하겠다고 약속하여 청구인은 경제적 손실을 보며 문제를 해결하였다. 청구인이 입은 피해를 살펴보면, 해당 토지 수 필지에 국세 및 시세 미납금으로 3억 5천만 원이 압류되어 해당 금액을 차용하여 압류를 말소하고 (구)「국유재산법」으로 교환을 이행하였다. 그 결과 준공 당시 폐도된 도로와 하천 토지 1,405평 중 택지 85필지의 토지에 대하여는 건축허가 준공 시 국유지 토지부분에 정문 또는 후문으로 사용토록 되어있어 실제 양여 받을 토지는 875평(81필지)이므로 525평을 손실 보게 만들었다. 더욱 억울한 것은 양여 받을 국유지 하천, 토지 875평의 감정평가 금액이 1,151,200,000원 이었고, 청구인의 도로, 토지 4,510평의 감정평가 금액이 1,162,902,000원으로 저평가된 바, 피청구인이 지명한 평가사의 동일지구 내 동일조건의 토지에 대해 금액상 약 40여억 원의 차이로 감정평가 하였다는 것은 형평성의 원칙위배이다. 또한 대등한 감정가 교환조건 금액을 맞추기 위해 청구인 토지를 포함한 약 200평의 증여를 강요받고 증여하였기에 이 부분에서 10억 원 정도 손실을 봄으로써 총 합계 약 50억 원 이상의 재산상 손실을 입었고, 현재 기준으로 환산한다면 최소 80억 원의 피해를 보았다. 국가와 공무원의 행정과실로 말미암아 이와 같은 손해를 보았다면 피청구인이 마땅히 보상해야 할 것이다. 1994. 9 .9. ○○시 의회에 정당한 처리를 요구하는 청원서를 제출하여 교환 양여된 토지를 제외하고 공원 및 적환장 토지에 대한 처리방안을 강구하라고 하였으나 현재까지 의무를 이행하지 않고 있다. 이 사건은 피청구인이 행정절차를 무능과 무지로 이행하지 않은 채, 실질적으로 존재하지 않은 도로와 하천 부지를 교환 양여 조건으로 주택지 조성사업을 준공처리 해놓고 그 행정행위가 처음부터 무효라고 봄으로써, 청구인에게 치명적인 재산상 손해와 정신적인 고통은 물론 귀중한 명예마저 실추하게 하였을 뿐만 아니라 국가기관이 자기가 행한 행위를 자기가 부정하는 자기모순, 자가당착을 저질러 놓고도 바로 시정 보완 조치를 신속히 처리하여 주지 않아 청구인에게 회복할 수 없는 손해를 입힌 것은 도저히 묵과하거나 수용할 수 없어 행정심판을 청구하게 되었다. 나. 피청구인 주장 1) 1977. 7. 27. 당시 (구)「도시계획법」에 의한 일단의 주택지조성사업에 대한 시행허가는 피청구인이 시로 승격하기 전으로써 행정구역상으로 ○○시 서면 관할이었으며, 당시 해당 지역은 ○○도시계획구역에 편입되어 있어 도시관리계획 결정권한이 ○○특별시에 귀속되어 있던 때에 발생한 사항 이다. 동 사업은 청구인이 ○○특별시장으로부터 1977. 7. 27. 도시계획사업 시행허가를 득하여 시행한 사업으로서 불합리한 시행허가 및 사업시행과 (구)「도시계획법」제83조에 따른 절차 이행 없이 1979. 6. 22. 준공되었으며 준공 당시 사업시행자인 청구인이 자의적으로 기부채납 하지 않는 한 이행이 불가한 도시계획시설을 무상귀속 하라는 준공조건 및 준공내용과 실제내용이 상이함으로 인하여 발생한 사항이다. (구)「도시계획법」제83조제2항에 따라 행정청이 아닌 사업시행자가 도시계획사업을 시행하여 새로이 설치한 공공시설은 국가 등 그 시설의 관리청에 무상 귀속되고 그 시설로 인하여 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 국유재산 등을 일정 범위 안에서 사업시행자에게 무상양도할 수 있으나 같은 법 제83조 제3항에 따라 관리청의 의견청취와 같은 법 제83조 제5항에 따라 시설의 종류 및 세목통지절차를 이행하여야만 그 공공시설의 관리청에 무상귀속 및 사업시행자에 무상양도 되는 것이므로 이를 결한 경우에는 재산권 변동에 관한 내용 및 절차상의 중대한 하자에 해당하는 것으로써 사업시행허가 시 부여한 조건 여부에도 불구하고 그 사업시행허가는 무효라 할 것이고 국가 등에 무상귀속 및 사업시행자 무상 양도 등을 할 수 없다 할 것이다. 2) 이에 따라 1981. 7. 1. 피청구인의 시승격 이후 (구)「도시계획법」에 의한 처리가 불가하여 (구)「국유재산법」에 의하여 처리코자 추진 중 적절하지 못한 준공내용에 따라 이를 처리하지 못한 바, 청구인의 진정과 청원으로 1985. 5. 16. ○○도로부터 사업지구내의 용도 폐지된 도로 및 하천(구거)을 1985년도 국유재산처분 관리대상으로 피청구인이 승인을 받았으므로 청구인에게 양여 받도록 통보한바 있다. 이 사건 토지는 청구인이 조성한 공공용지로 2006. 1. 16. (구)「도시 및 주거환경정비법」에 따라 광육재건축정비구역으로 지정·고시되고 2006. 6. 30. 사업시행인가되어 재건축정비조합에서 유상매수하여 더 이상 어린이공원 및 쓰레기적환장에 대한 양여 문제가 거론될 여지가 없으며, (구)「도시계획법」제83조에 따른 무상귀속 협의절차 불이행에 따라 발생된 문제로서 원칙상 피청구인에게 귀책사유가 없다고 할 것이나 청구인의 민원을 적극적으로 해결하고자 노력하여 (구)「국유재산법」에 따라 신설도로와 용도 폐지된 도로·구거를 기부 및 양여 처리한 바 있다. 청구인이 제기한 어린이공원 및 쓰레기적환장의 양여에 대해서는 어린이공원 부지매입을 위하여 2002년도 본예산 편성을 요구하는 등 피청구인의 노력이 있었지만 해결되지 못한 부분은 안타깝게 생각하는 바이나, 이후 이 사건 토지가 정비사업을 통해 유상매수 처리되어 청구인이 이 사건 토지의 양여나 양여대금을 청구할 신청권이 없으며, 양여조치 및 양여금 지급 이행 의무가 피청구인에게 있다는 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 도시계획법】 제83조 (공공시설 및 토지등의 귀속) ① 행정청인 시행자가 도시계획사업의 시행으로 새로이 공공시설 (공동구를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에 국유재산법 및 지방재정법등의 규정에 불구하고 종래의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다. ② 행정청이 아닌 시행자가 도시계획사업을 시행하여 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되며 도시계획사업의 시행으로 인하여 그 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체의 재산은 국유재산법 및 지방재정법등의 규정에 불구하고 그가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 그 시행자에게 이를 무상으로 양도할 수 있다. ③ 건설부장관은 제1항 및 전항의 규정에 의한 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 도시계획사업의 실시계획을 인가하고자 할 때에는 미리 그 관리청의 의견을 들어야 한다. ④ 전항의 규정에 의하여 건설부장관이 관리청의 의견을 들어 실시계획을 인가하였을 때에는 그 실시계획에 포함된 공공시설에 대하여는 그 점용 사용은 관계법령의 규정에 의한 승인이나 허가를 얻은 것으로 보고 시행자는 도시계획사업을 시행할 수 있으며 그 도시계획사업이 완료되어 준공검사를 필하였을 때에는 시행자는 지체없이 그 시설의 관리청에 시설의 종류 및 토지의 세목을 통지하여야 하고 그 통지한 날에 그 시설은 제1항에 규정한 자에게 각각 귀속된다. ⑤ 제2항의 규정에 의하여 관리청에 귀속될 공공시설과 시행자에게 양도될 재산에 관하여 시행자는 그 도시계획사업의 완료전에 그 종류와 세목을 관리청에 통지하여야 하며 그 사업이 완료되어 준공검사를 필한 후에 시행자가 사업완료 통지를 관리청에 함으로써 관리청에의 귀속과 그 시행자에의 양도가 된 것으로 본다. 【국유재산법】(1987.1.1.) 제44조 (양여) ① 잡종재산은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 양여할 수 있다. 1. 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하는 때 2. 대통령령이 정하는 공공단체가 유지·보존비용을 부담한 공공용재산이 용도폐지됨으로써 잡종 재산이 되는 경우에 당해 재산을 그 부담한 비용의 범위안에서 당해 공공단체에 양여하는 때 3. 행정재산의 용도를 폐지한 경우에 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자 또는 그 상속인 기타의 포괄승계자에게 그 부담한 비용의 범위안에서 용도폐지된 재산을 양여하는 때 ② 제1항제1호의 규정에 의하여 양여를 받은 재산이 10년내에 양여목적 이외의 목적으로 사용된 때에는 그 양여를 취소할 수 있다. 【행정심판법】 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 나. 판 단 1) 인정사실 행정심판청구서 및 답변서, 양여계약서, 이 사건 토지 현황사진 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 청구인은 ○○시 ○○0동 ○○○번지외 27필지에 대해 1977. 7. 27. ○○특별시로부터 주택지 조성사업 시행허가를 받고, 1979. 6. 22. 사업을 허가조건대로 완료 후 준공검사를 필하였다. 나. 청구인의 지속적인 민원 제기로 1990년 건설부장관이 청구인과 「국유재산법」에 따라 신설도로와 용도 폐지된 도로·구거를 기부 및 양여계약 체결하여 청구인으로부터 ○○시 ○○동 000-00 외 48필지를 인수하고, 청구인에게 ○○시 ○○동 000-00 외 77필지를 양여하였다. 2) 본안 심리에 앞서 이 사건 청구가 적법하게 제기되었는지에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」제2조 내지 제5조, 제13조의 규정에 따르면 행정심판은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용인 처분 또는 부작위를 대상으로 하여 제기하도록 되어 있고, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것이고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다. 따라서 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로써 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하여야 하며, 여기에서 부작위 또는 거부처분이 존재한다는 것은 당사자가 행정청에 일정한 행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리 상 신청권이 있어야 하고 행정청이 이러한 당사자의 신청에 대해서 일정한 기간 내에 처분을 해야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않거나 당사자의 신청을 거부하는 처분이 행하여진 경우를 말한다고 할 것이다. 3) (구)「도시계획법」제83조제2항에 의하면 행정청이 아닌 시행자가 도시계획사업으로 새로이 설치한 공공시설은 그 시설의 관할관청에 무상으로 귀속되며 도시계획사업의 시행으로 인하여 그 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체의 재산은 「국유재산법」 및 「지방재정법」 등의 규정에 불구하고 그가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 그 시행자에게 이를 무상으로 양도할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제83조제3항에서 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 도시계획사업의 실시계획을 인가하고자 할 때에는 미리 그 관리청의 의견을 들어야 한다고 규정한다. 또한, (구)「도시계획법」제83조제4항에서 도시계획사업이 완료되어 준공검사를 필하였을 때에는 시행자는 지체 없이 그 시설의 관리청에 시설의 종류 및 토지의 세목을 통지하여야 제83조제1항에서 규정한 자에게 귀속된다고 규정한다. 4) 살피건대, 청구인은 1977. 7. 27. ○○시 ○○동 ○○○번지 외 27필지에 일단의 주택지조성사업을 완료하고 (구)「도시계획법」제83조의 규정에 따라 기부되는 토지에 대한 양여를 주장하고 있으나, ○○특별시가 청구인에게 일단의 주택지조성사업을 시행허가하고 신설되는 공공용지의 무상귀속에 대해 상응하는 용도 폐지의 국유재산을 지정하여 무상양여 한다는 계약 또는 관련 내용을 확인할 수 없으며, 같은 법 제83조제3항 및 제4항의 규정에 따라 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 도시계획사업 실시계획 인가 시 관리청의 의견을 청취하여야 하고, 관리청에 귀속될 공공시설과 시행자에 양도될 재산에 관하여 시행자는 그 종류와 세목을 관리청에 통지하여야 하나, 이러한 법적 절차가 진행된 바 없어 이에 따른 무상귀속 및 무상양도가 이루어지지 않았다. 또한 청구인의 지속된 민원 제기로 「국유재산법」에 따라 1990년 청구인과 건설부장관 간에 맺은 양여계약서에 의해 청구인은 ○○시 ○○동 000-00 외 48필지를 무상귀속하고 ○○시 ○○동 000-00 외 77필지가 양여되었으므로 (구)「도시계획법」에 따른 양여가 아니더라도 청구인에게 무상귀속에 대한 양여가 이루어졌다고 보아야 할 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 토지에 대한 양여를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 수 없고, 피청구인 또한 이 사건 양여조치 내지 양여금을 지급할 법령상 의무가 있다고 볼 수 없어, 이 사건 심판청구는 부적합하다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.