공원사업시행허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1988. 3. 16. 청구외 ○○군수로부터 공유수면 점용 및 공작물 설치 허가를 받아 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 303번지 해안지선 공유수면내에 유람선 전용 부선ㆍ잔교시설(이하 “이 건 시설”이라 한다)을 설치하여 유람선업을 하고 있던 자로서, 이 건 시설이 1996. 12. 21. 내무부고시 1996-73호로 공원계획에 반영됨에 따라 청구인외 3인이 1998. 12. 1. 자연공원법 제22조의 규정에 의하여 피청구인에게 공원사업시행허가 신청을 하였으나, 피청구인이 공원계획변경시에 제출된 인증서에 따르면 ○○ 어촌계(이하 “어촌계”라 한다) 대표가 사업시행에 참가하도록 되어 있음에 불구하고 신청서에 어촌계의 대표가 포함되어 있지 않고, 또한 공원사업시행허가신청 위치가 어촌계의 공동어업권과 접하고 있어 어촌계의 동의가 필요함에 불구하고 어촌계의 동의가 없다는 이유로 허가를 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1988. 3. 16. 청구외 ○○군수로부터 공유수면 점용 및 공작물설치(존치기간:영구)를 허가받아 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 303번지 해안지선상에 이 건 시설을 설치하고 1988. 5. 10. 유ㆍ도선업의 경영신고를 한 후 유람선 사업을 하여 왔다. 나. 청구외 당시 내무부장관(현 행정자치부장관을 말함. 이하 같음)이 1993. 9. 13. 피청구인등에게 국립공원내에서 공원탐방객의 편의제공을 위한 유람선을 운영하고자 선착장을 설치하는 경우에는 자연공원법상의 절차에 따라 공원계획에 반영하고 공원사업시행허가를 받은 후에 사업을 시행하도록 하여야 하며 공원의 점ㆍ사용허가를 얻어 사업을 시행하는 일이 없도록 지시함에 따라, 국립공원관리공단 소속 ○○관리사무소장(이하 “사무소장”이라 한다)은 1993. 11. 6. 청구인에게 공원내 공유수면의 점ㆍ사용허가기간의 연장에 대한 동의를 할 수 없다고 통보하였다. 다. 위 ○○군수가 청구인에게 공유수면 점용 및 공작물설치를 허가를 할 당시에 동 지역이 ○○국립공원지역이기 때문에 사무소장에게 협의를 요청하였고 사무소장이 동의하였음에도 불구하고, 업무처리지침이 바뀌어 요식적으로 한 공유수면점용허가기간연장신청에 대하여 사무소장이 허가기간의 연장에 대하여 동의하지 아니하는 것은 부당하여, 청구인이 1994. 3. 17. 위 내무부장관에게 민원을 제기하자 위 내무부장관이 자연공원법시행규칙 제4조제7항에 의하면, 피청구인은 기존 시설물에 대한 존치, 이전, 개수 및 철거 등에 대한 공원계획을 수립하여야 함에도 불구하고 그러하지 아니하였는 바, 자연공원법에 의한 허가가 이루어질 때까지 청구인에게 불이익이 없도록 조치하라고 피청구인에게 1994. 3. 23. 지시하였다. 라. 청구인은 위 ○○군수를 통하여 사무소장에게 공원계획을 제출하였으나 민원이 발생되고 있을 뿐만아니라 위치가 부적정하다는 사유로 반려되었고, 1995년도에는 위 ○○군수가 공유수면점용기간 연장허가신청과 관련하여 피청구인에게 협의하자 주민들의 협의를 바탕으로 수정된 공원계획을 제출하지 않았다는 이유로 동의하지 아니하여 연장허가가 거부되었으며, 이에 청구인이 청구외 경상남도지사에게 행정심판을 제기하자 1995. 4. 18. 위 경상남도지사가 별도의 공원계획변경결정에 따라 공원사업시행허가를 득할 수 있을 때까지 잠정적으로 유람선을 운행하는 것이 법질서의 안정, 탐방객들의 편의도모 및 지역주민의 경제적이익이라는 공익적 측면에서 합리적이고 타당하다는 이유로 점용허가기간을 연장하라는 재결을 하였다. 마. 1996. 12. 23, 내무부 고시 제1996-73호에 의하여 청구인의 이 건 시설이 공원계획에 반영되어 1998. 12. 1. 이 건 시설에 대한 공원사업시행허가를 청구인외 3명이 피청구인에게 신청하였으나, 피청구인이 1999. 4. 1. 어촌계의 동의를 얻어 신청하라며 허가를 거부한 것은 법령에 근거가 없으므로 위법하다. 바. 피청구인은 지역주민의 어업권으로 인하여 동의서를 받아야 한다고 주장하나, 지역주민의 어업권은 바다 밑에 자생하는 해산물에 대한 것인데 이 건 시설은 일종의 선박같은 이동식 구조물로서 이로 인하여 어민의 어업활동에 아무런 피해나 영향이 없고, 또한 청구인이 최초 허가를 신청할 시에 이미 동의를 얻었음에 불구하고 새로이 지역주민의 동의를 얻도록 한 것은 부당하다. 사. 대법원의 판례에 의하면, 공유수면점용허가연장신청에 대하여 유선업자 상호간 또는 타인간의 분쟁 또는 쟁송이 있다 하여 보류 또는 거부할 수 없다고 판시하였고, 위 경상남도지사의 청구인에 대한 회시에서도 공익상 중대한 사유가 없을 경우에는 거부처분을 할 수 없다고 한 점에 비추어 보면, 이 건 처분은 부당하다. 아. 청구인과 지역주민은 최초 사업시행시에 청구인이 사업비의 2/3를, 지역주민이 1/3을 부담하여 시작하였으며, 청구인이 수차례에 걸쳐 어촌계에 지역주민의 동의를 얻어 대표를 선정하여 줄 것을 요구하였으나 어촌계에서는 동의의 조건으로 많은 돈을 요구하며 동의를 거부하여 청구인으로서는 달리 방법이 없어 동업자들과 함께 허가신청을 한 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 이 건 시설은 해안 및 해상국립공원 구역내에서 공원탐방객의 편의제공을 위한 유람선 선박의 접안시설로서 자연공원법 제2조제7호 및 동법시행령 제2조제1호의 규정에 해당하는 공원시설로서 공원계획에 반영되어 있고, 청구인이 이 건 시설에 대하여 1988. 3. 16. 위 ○○군수로부터 공유수면관리법에 의하여 공유수면점용 및 공작물설치허가를 받아 1998. 12. 31.까지 운영하여 왔다. 나. 청구인의 이 건 시설이 공원계획에 반영된 경위를 살펴보면, 위 내무부장관이 1993. 9. 13. 피청구인 등에게 국립공원내에서 공원탐방객의 편의제공을 위한 유람선을 운영하고자 선착장을 설치하는 경우에는 자연공원법상의 절차에 따라 공원계획에 반영하고 공원사업시행허가를 받은 후에 사업을 시행하도록 하여야 하며 공원의 점ㆍ사용허가를 얻어 사업을 시행하는 일이 없도록 지시함에 따라, 이 건 시설에 대하여 1996. 12. 23, 내무부 고시 제1996-73호에 의하여 공원계획에 반영하였다. 다. 청구인이 이 건 시설에 대하여 1998. 12. 1. 자연공원법 제22조의 규정에 의거하여 공원사업시행허가를 신청하였으나, 공원계획변경시 제출한 인증서 내용과 공원사업허가신청서상의 사업시행자 명의가 상이한 점과 어촌계의 동의서를 첨부하지 아니하였다는 이유로 이 건 처분을 행하였다. 라. 청구인은 인증서는 사인간의 관계로 사법상의 문제이므로 유선업자 또는 타인간의 분쟁 또는 쟁송이 있다 하여 이를 이유로 이 건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하나, 위 내무부장관이 지역주민간의 합의 내용인 인증서에 근거하여 공원계획을 결정하였다면, 이러한 인증서는 단순한 사법행위와는 달리 공법적 효과를 발생하는 것으로 공원계획의 일부를 구성하는 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 마. 청구인은 피청구인이 어촌계의 동의를 요구하는 것은 부당하다고 주장하나, 어촌계가 운영하는 마을어업은 수산업법 제8조의 규정에 의하여 일정한 수심이내의 수면을 구획하여 패류, 해조류 또는 정착성 수산동물을 관리ㆍ조성하여 포획ㆍ채취하는 어업으로서 동법 제9조에 의거하여 면허를 득하면 동법 제15조의 규정에 의한 어업권을 취득하게 되는데, 이러한 어업권은 수산업법 제15조제2항에 의하면 물권으로 민법중 토지에 관한 규정을 준용하도록 되어 있는 바, 어촌계는 이러한 어업권에 기하여 면허받은 범위내에서 토지사용권과 같은 배타적지배권을 갖으므로 어촌계의 동의를 필요로 한다. 바. 해상국립공원내에 있어서 유람선 선착장 및 부잔교시설은 자연공원법시행령 제2조제1호의 공원시설로서 지역주민 및 지역어촌계의 동의를 받는 것이 일반적인 관행이고, 대법원 판결에 의하면, 공원관리청이 아닌 자가 공원사업을 시행하고자 할 때에는 공원관리청의 허가를 받아야 하고, 공원관리청이 허가를 할 때에 공원계획에 따라 하더라도 사업의 우선순위의 결정, 사업주체의 결정 등에 관하여는 공원관리청의 재량행위이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 자연공원법 제10조, 제13조, 제22조, 제23조, 제50조 동법시행령 제2조 동법시행규칙 제9조제2항제2호 수산업법 제8조, 제9조, 제15조 나. 판 단 (1)청구인 및 피청구인이 제출한 공유수면점용 및 공작물설치허가 신청서, 협의서, 허가서, 준공인가증, 민원에 대한 회신 및 제반조치강구 지시, 공원계획변경결정고시 통보, 공원사업시행허가신청서, 공원사업시행허가신청에 대한 회신서, ○○ 유람선 부ㆍ잔교관련 의견 조회서, ○○어촌계 회신서, ○○시장의 공원사업시행허가신청에 대한 의견서, 진정서, 진정에 대한 회신서 등을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 확인할 수 있다. (가) 청구인이 1987년 11월 주민의 동의서를 첨부하여 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 303번지 해안지선에 대한 공유수면점용 및 공작물설치허가 신청서를 청구외 ○○군수에게 제출하였다. (나) 위 ○○군수가 사무소장에게 협의한 결과 사무소장이 자연경관 훼손이나 공원사업에 지장이 없다고 판단하여 1988. 3. 5. 동의하여, 1988. 3. 16. 청구인에게 공유수면점용 및 공작물설치허가를 하였으며, 청구인은 1988. 5. 4. 유람선 전용 부선 및 잔교시설에 대한 준공 인가를 받아 유람선업을 영위하여 왔다. (다) 위 내무부장관이 1993. 9. 13. 피청구인 등에게 국립공원내에서 공원탐방객의 편의제공을 위한 유람선을 운영하고자 선착장을 설치하는 경우에는 자연공원법상의 절차에 따라 공원계획에 반영하고 공원사업시행허가를 받은 후에 사업을 시행하도록 하여야 하며 공원의 점ㆍ사용허가를 얻어 사업을 시행하는 일이 없도록 지시함에 따라, 사무소장은 1993. 11. 6. 청구인에게 공원내 공유수면의 점ㆍ사용허가기간의 연장에 동의는 불가하다고 통보하였다. (라) 청구인과 어촌계 주민이 1996. 3. 27. 합의한 내용에 의하면, “공원사업 시행자 명의는 현재 운영하고 있는 대표 박△△(지분권 2/3), ○○대표 진○○, 진△△, △△대표 진□□(지분권 1/3)으로 한다.(단, 진○○, 진△△, 진□□은 어촌계 지분권에 대한 대표로 한다)”고 되어 있다. (마) 피청구인은 1996. 12. 21. 내무부고시 1996-73호로 이 건 시설에 대하여 시설명은 선착장, 위치는 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 303번지 해안지선 공유수면내, 시설은 부선 1기(18 * 6m)ㆍ잔교 1기(8 * 1m)로 하여 공원계획에 반영하였다. (바) 청구인외 3명이 1998. 12. 1. 피청구인에게 자연공원법 제22조의 규정에 의하여 공원사업시행허가를 신청하였으나, 피청구인이 공원계획 변경신청시 제출된 인증서 내용과 사업시행자의 명의가 상이한 점과 어촌계의 동의서가 없다는 이유로 1998. 12. 21. 및 1999. 1. 13. 2회에 걸쳐 보완을 요구한 후 1999. 4. 1. 이 건 처분을 하였다. (사) 어촌계 주민은 1999. 2. 18. 피청구인에게 제출한 이 건 신청에 대한 의견서에서, “청구인과 어촌계는 1996. 3. 27. 유람선업을 함에 있어 청구인과 어촌계가 지분 2/3 및 1/3로 하여 사업을 하기로 합의하였으므로, 유람선업자인 청구인외 3인이 어촌계의 대표를 배제하고 이 건 사업의 시행을 신청하는 것은 협약내용에 위배되어 동의할 수 없으며, 청구인외 3인과 어촌계 대표로 어촌계장(진▽▽), 마을이장(진◇◇), 새마을지도자(김▽▽) 및 청년회장(진▷▷)등 8명이 함께 공원사업신청을 하여야 한다”고 주장하고 있다. (2)살피건대, 청구인은 피청구인이 청구인의 공원사업시행허가신청에 대하여 공원계획 변경신청시 제출된 인증서 내용과 사업시행자의 명의가 상이한 점과 어촌계의 동의서가 없다는 이유로 이 건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하나, 자연공원법 제22조제1항 및 동법시행규칙 제9조제1항에 의하면, 공원관리청이 아닌 자가 공원사업을 시행하고자 할 때에는 공원관리청의 허가를 받아야 하고, 공원관리청이 공원사업시행허가를 하고자 할 때에는 법 제14조의 규정에 의하여 결정ㆍ고시된 공원계획의 범위안에서 허가를 하도록 되어 있는 바, 피청구인이 공원사업시행허가여부는 공원계획에 따라 하더라도 사업의 우선순위의 결정, 사업주체 등을 고려하여 피청구인의 재량에 의하여 결정할 수 있다 할 것이고, 청구인이 위 ○○군수로부터 공유수면 점용 및 공작물 설치 허가를 받아 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 303번지 해안지선 공유수면내에 이 건 시설을 설치하여 유람선업을 영위함에 있어 어촌계 주민과 지분을 2/3 및 1/3로 하여 사업을 운영하여 온 사실에 비추어 볼 때, 이 건 시설에 대한 공원사업시행에 있어 달리 특별한 이유가 없는 한 기존의 사업자들에게 우선권이 있다 하더라도 청구인이 공동의 사업자인 어촌계의 동의없이 공원사업시행허가를 신청한 것에 대하여, 피청구인이 사업의 원활한 진행 및 사업자간의 공평성 등을 고려하여 이 건 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.