공원시설결정신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1997. 1. 10. 피청구인에게 ○○도립공원 자연환경지구내에 위치한 대구광역시 ○○구 ○○동 474번지 답 2,506평방미터, 같은 동 475번지 답 800평방미터의 청구인 소유 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)상에 건축을 할 수 있도록 조치를 요망하는 신청을 하였으나 피청구인은 1997. 1. 24. “신청인 소유의 이 건 토지는 자연공원법에 의거하여 자연환경지구로 지정되어 있어서 자연공원지정 이전의 기존 건축물이 있는 경우에 한해 자연경관과 조화되도록 하는 일정한 규모 이하의 증축ㆍ개축ㆍ재축 및 그 부대시설의 설치와 천재지변이나, 공원사업으로 이전이 불가피한 경우에 한해 공원관리청의 허가를 받아 건축이 가능하도록 규정하고 있으므로 신청인의 경우 어떠한 경우에도 건축을 할 수 없다”는 회신을 하였고 그 후 1997. 3. 27. 청구인은 다시 이 건 토지 상에 휴게소시설을 위한 공원 점용ㆍ사용허가 신청에 대한 질의를 하였으며 이에 대하여 피청구인은 1997. 4. 3. 휴게소 등은 공원 점용ㆍ사용허가의 대상이 아닌 공원시설로서 공원계획에 의한 공원시설결정이 선행되어야 하나 피청구인은 무분별한 자연훼손 방지와 공원보존 차원에서 단독으로는 공원시설의 지정ㆍ개발을 허용하지 않고 있다고 회신하였는 바 이에 청구인은 1997. 4. 9. 위 청구취지의 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 자연공원법은 동법의 목적을 달성하기 위하여 동법 제11조에서 공원관리청으로 하여금 공원계획을 결정하게 하고 있고 동법 제15조에서 공원계획에는 공원시설계획 등을 포함하도록 하고 있으며 또한 동법 제16조제2항에서는 자연환경지구내의 허용행위 기준에 관하여 “밀집하지 아니하는 공원시설의 설치 및 사업”을 규정하고 있으므로 공원관리청인 피청구인은 동지구내에서 밀집하지 아니한 공원시설에 관한 결정을 할 수 있고 따라서 청구인은 조리상 이 건 토지 상에 밀집하지 아니한 공원시설인 음식점이나 휴게소 등의 공원시설결정을 하여 줄 것을 신청할 권리를 가진다. 나. 피청구인은 공원구역의 지정 및 공원내 용도지구의 결정 등에는 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 그렇게 하여 결정된 자연환경지구내에서의 허용행위인 밀집하지 아니한 공원시설 결정을 함에 있어서는 그 형성의 자유의 폭은 비교적 좁아진다고 할 것이고 이러한 경우 그 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 자연공원법 소정의 입법목적인 공익과 이 건 토지에 기한 재산권행사라는 사익을 정당하게 비교교량 하여야 한다는 제한이 있으며 또한 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우에도 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다 할 것인 바 피청구인이 단지 “공원지정 이전에 기존건축물이 없었다”라거나 “집단시설지구내가 아니다”라는 이유만으로 청구인의 신청을 거부한 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 다. 공원시설 결정후 공원사업시행허가를 하여 줄 때 부관을 부가하여 공원관리청이 의도하는 자연공원법의 목적을 달성할 수도 있는 사항이나 그러한 고려없이 공원시설결정을 거부한 것은 이익형량의 정당성이 결여되었다. 라. 이 건 토지의 위치는 인근에 있는 ○○휴게소의 그것보다 자연환경 보호라는 측면에서 더 좋은 조건에 있음에도 공원관리청이 바뀌었다는 이유로 이 건 토지상에 공원시설결정을 거부하는 것은 이해되지 않는다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 국민의 신청에 대한 거부가 행정처분이 되기 위하여는 국민이 그 신청에 따른 행정행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것인 바 자연공원법상 주민이 공원계획 및 그 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없으며, 공원계획과 같이 장기성ㆍ종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수는 없으므로 이 건 공원시설결정신청을 거부한 의사표시는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없고, 따라서 이 건 심판청구는 부적법한 것이다. 나. 본안에 관한 항변 피청구인은 동법 제11조 및 제16조의 규정에 의거 공원계획을 수립하여 집단시설지구를 지정ㆍ개발하고 있으며 공원의 효율적인 보호와 동지구 이외 지역에서의 무분별한 자연훼손을 방지하기 위하여 단독으로 공원시설의 지정ㆍ개발을 허용하지 않고 있는 바 이는 정당한 권한에 기한 적법한 처분이다. 4. 이 건 청구 적법여부 가. 관계법령 자연공원법 제1조, 제2조, 제11조, 제13조, 제14조, 제15조, 제16조, 제22조 동법시행령 제2조, 제13조 동법시행규칙 제6조, 제9조 행정심판법 제2조제1항제1호 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 행정심판청구서, 토지대장, 지적도 및 위치도와 피청구인이 제출한 직소민원 대화카드, 직소민원에 대한 검토결과 보고서 및 직소민원에 대한 회신, 휴게소 시설 목적을 위한 공원 점용ㆍ사용허가 신청에 대한 질의서 및 이에 대한 회신 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1994. 7. 18. ○○도립공원내 이 건 토지를 구입하였다. (나) 청구인은 1997. 1. 10. 피청구인에 대한 민원에서 이 건 토지상에 건축을 요망하였음이 직소민원 대화카드에 기록되어 있다. (다) 피청구인은 1997. 1. 24. 위 직소민원에 대하여 이 건 토지는 자연공원법상의 자연환경지구로 지정되어 있어 동법에서 규정하는 일정한 경우에만 공원관리청의 허가를 받아 건축이 가능하도록 규정되어 있는 바 피청구인은 자연공원의 보존을 위하여 이 건 토지에는 어떠한 경우에도 건축행위를 허가할 수 없다고 회신하였다. (라) 청구인은 1997. 3. 27. 다시 피청구인에게 “휴게소시설을 위한 공원 점용ㆍ사용허가 신청”을 하였으나 접수를 담당한 공무원이 휴게소시설은 공원시설에 해당하므로 공원 점용ㆍ사용허가의 대상이 아니라는 이유를 설명하자 이를 “휴게소시설을 위한 공원 점용ㆍ사용허가 신청에 대한 질의서”라고 즉석에서 변경하여 접수시켰다. (마) 1997. 3. 27. 의 위 신청에 대한 질의서에 대하여 피청구인은 위 공원에 대하여 동법 제11조 및 제16조의 규정에 의거 종합적인 공원계획을 수립하여 집단시설지구를 지정ㆍ개발하고 있으며, 집단시설지구 이외의 지역에 대해서는 무분별한 자연훼손 방지와 공원보존 차원에서 단독으로 공원시설의 지정ㆍ개발을 허용하지 않고 있다는 답변과 인근지역에 허가된 휴게소의 경우는 기존에 공원시설로 결정되어 있어서 1992. 6. 29. 공원사업허가를 한 것이라는 회신을 하였다. (바) 위 공원은 1981. 5. 20. 경고 제115호로 공원계획결정고시가 되었고 1981. 10. 30. 공원관리권이 현재의 대구광역시로 이관되었다. (사) 1982. 8. 17. 대구고시 제97호에 의하여 ○○도립공원 세부시설 및 용도지구변경결정이 고시되었으며 이 때 기존의 2개의 휴게소외에 ○○휴게소등 4개의 휴게소가 단독시설로 추가 지정되었고, 1984. 12. 10. 대구고시 제141호로 1개 휴게소의 규모확대변경이 있었고, 1991. 8. 13. 대구고시 제159호로 기존에 지정되었던 3개 휴게소가 폐지되고 나머지 3개 휴게소의 규모가 확대변경되었다. 그외 1989. 12. 27. 및 1994. 8. 12.에도 휴게소와 관련없는 다른 사유로 공원계획이 변경된 사실이 있다. (2) 살피건대, 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 한 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것인바, 자연공원법에는 주민이 공원계획결정 및 그 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없으며, 조리상으로 볼 때도 공원계획과 같이 장기성ㆍ종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수 없다 할 것이므로 공원계획을 변경하여 휴게소 등을 건축할 수 있도록 공원시설로 결정하여 달라는 청구인의 이 건 신청을 거부한 행위는 행정심판의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구임이 명백하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다. 시행하는 사업을 말한다.