공원시설사용료징수허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1998. 11. 청구인 부설의 주차장에 대하여 사용료(주차료)를 징수할 수 있도록 허가해 줄 것을 피청구인에게 신청하였으나 피청구인은 “○○관광호텔 부설주차장시설은 자연공원법 제22조의 규정에 의한 관광호텔공원사업시행 허가를 받은 부설주차장이므로 자연공원법 제26조제2항의 규정에 의한 주차장시설사용료를 징수하는 것은 불가하다.”는 이유로 1998. 12. 18. 청구인에 대하여 공원시설사용료징수허가를 거부하는 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1975년부터 국립공원 ○○ 제1집단시설지구인 ○○시 ○○동 151번지에서 숙박시설인 관광호텔을 운영하고 있고, 적법한 공원사업시행허가를 득하여 관광진흥법 제4조제2항의 규정에 의한 관광사업등록을 필한 후 관광숙박업 및 부대사업을 하고 있는 바, 청구인이 사용료를 받고자 하는 것은 지금까지 호텔부설주차장을 호텔이용객 뿐만 아니라 일반 탐방객 및 ○○동 주민들에게도 무료로 개방하여 사용하여 왔으나 호텔주차장을 이용하는 차량이 증가하면서 혼잡하고 무질서한 주차행위로 인하여 주차장관리에 따른 인건비 및 제반 관리비용이 크게 증가하고 있어 부설주차장을 유료화 하여 비용에 충당하는 한편 주차장 관리를 체계적이고 효율적으로 운영하여 승용차의 이용을 억제하고 주차문제도 해소할 수 있도록 주차료를 징수하고자 하는 것이다. 나. 청구인의 호텔은 1966. 3. 31. 청구외 명□□이 인수하여 1966. 5. 당시 관광진흥법 제21조의 규정에 의하여 관광업(간이숙박업)등록신청시 호텔시설에 주차장시설이 포함되어 있는 점으로 보아 1959년 최초로 호텔신축을 위한 공원시설설치허가시 호텔시설의 사업계획에 주차장의 설치가 포함되어 있었음을 알 수 있고, 1974. 6. 4. 당시 관광진흥법에 의한 관광사업변경등록신청시에도 호텔시설에 주차장시설이 포함되어 있었고, 1978. 12. 29. 강원도지사의 관광숙박업 사업계획승인시에도 주차장시설이 포함된 사업계획의 승인을 얻어 지금까지 호텔 부설주차장으로 사용하고 있으므로 호텔 1동의 계획에는 부설주차장도 포함되어 있다고 보아야 할 것이므로 피청구인이 호텔 부설주차장은 공원시설에 포함되어 있지 아니하기 때문에 사용료허가를 할 수 없다는 것은 부당하다. 다. 호텔 부설주차장을 무료로 사용하는 경우에는 아무런 문제가 없고, 무료로 동 주차장을 사용하는 것이 공원보호에 아무런 지장이 없다면 주차료를 받고 주차장을 사용하게 하더라도 역시 공원보호에는 지장이 있다고 할 수 없으며, 또한 주차료가 과다하여 공원이용객에게 지나친 부담이 될 정도가 아닌데도 사용료징수허가를 하지 아니하는 것은 재량권을 남용하거나 일탈한 것이므로 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 라. 다른 법률의 적용대상이 되는 관광호텔의 숙박료는 현실적으로 허가없이 사용하고 있는 점에 비추어 부설주차장의 사용료에 관하여도 주차장법이 적용되어 자연공원법 제26조제2항의 허가는 생략이 되어야 하고, 설사 자연공원법에 의한 허가대상이라 하더라도 주차요금의 적정성 여부를 판단하지 아니하고 이유없이 불허함은 위법하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○동 제1집단시설지구용도지구계획에 의하면 용도지구가 숙박시설지와 기타 시설지(조경휴게지와 주차장)로 고시되어 있고, 집단시설지구내 주요시설계획으로서 숙박시설지내 호텔 1동과 기타 시설지내 휴게소 4동, 화장실 3동만 고시되어 있을 뿐 숙박시설지내 부대시설로서 주차장이 공원계획상 반영된 사실이 없다 할 것이므로 청구인이 포장한 부지를 공원시설인 주차장으로 볼 수 없다. 나. 청구인은 숙박시설이용객 주차공간 확보를 위한 부지포장공사를 위하여 자연공원법 제22조의 규정에 의하여 피청구인에게 공원사업시행허가를 신청함에 따라 피청구인은 숙박시설지 부지포장을 위한 공원사업시행허가를 하였을 뿐인데도 청구인이 위 포장부지에 대하여 주차료를 징수하기 위한 공원시설사용료징수허가를 신청하는 것은 부당하다. 다. 원칙적으로 공원구역내에서 자연공원법 제2조와 동법시행령 제2조에서 규정하는 시설을 설치하거나 관리하는 자는 자연공원법 제10조 및 제13조의 규정에 의하여 그 시설이 공원계획에 반영된 후 공원시설사용료징수허가를 득하여야 하기 때문에 호텔부설주차장인 경우에는 주차장법이 적용되고 자연공원법상의 허가는 생략된다는 청구인의 주장은 아무런 근거가 없고, 청구인이 포장한 부지를 주차장으로 사용료징수허가를 받기 위하여는 위 포장부지가 주차장으로서 공원계획에 반영되도록 공원계획을 변경하여야 하나 위 포장부지가 공원계획의 변경에 의하여 공원계획에 반영된 사실이 없다 할 것이므로 이 건 처분은 적법하다. 라. 자연공원법 제26조제2항의 근본취지는 공원시설사용료의 적정한 통제로 국립공원 탐방객의 편익을 증진하기 위한 것이라고 할 수 있는 바, 호텔 등 숙박시설의 경우는 지역별 협회에서 협정요금을 정하여 자체적으로 지도ㆍ감독 등 규제하고 있어 시설사용료징수허가의 실익이 없다고 판단한 환경부장관의 유권해석에 따라 조치되고 있는 것이지 모든 공원시설이 허가없이 사용료를 징수하고 있는 것은 아니다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 자연공원법 제2조, 제10조, 제13조 내지 제15조, 제17조, 제22조 및 제26조, 부칙(1980. 1.4. 법률 제3243호) 제3항 동법시행령 제2조 주차장법 제2조, 제12조, 제13조, 제14조, 제19조, 제19조의2 내지 제19조의4 관광진흥법 제2조 및 제3조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 ○○국립공원계획변경결정(공원계획변경도 포함), 공원사업시행변경허가신청서, ○○국립공원 제1집단시설지구내 숙박시설(호텔)지 포장 공원사업시행허가, 공원시설사용료(주차료)징수허가 신청서, 공원시설사용료징수허가 신청에 대한 불가회신, 청구인이 제출한 관광(간이숙박업)업등록신청서(1966. 5. 6.), 관광시설업(간이숙박업)등록(1966. 10. 4.), 관광사업등록서(1974. 6. 4.), 관광사업변경등록신청서(1974. 6. 20.), 관광사업갱신등록신청서(1974. 11.), 관광호텔갱신등록(1975. 1. 29.), 관광숙박업사업계획승인통보서(1978. 12. 29.) 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1966. 청구외 명□□이 신청한 관광(간이숙박업)업등록신청서에 의하면 업종은 숙박업이고 관광호텔시설에는 “객실, 욕조사워실 및 변소,건물의 동별내역, 공동목욕실, 공동변소, 주차장” 등으로 되어 있으며, 이 신청에 대하여 1966. 10. 4. 강원도지사는 등록증을 교부하였다. (나) 청구인은 1974. 6. 20. 객실수와 연건평의 면적[업종:관광호텔, 상호: (주)○○관광호텔]을 변경하는 관광사업변경등록신청서의 첨부서류인 관광호텔시설일람표에는 부대시설로서 “커피ㅤㅅㅛㅍ, 공동변소, 주차장” 등이 기재되어 있으며, 청구인의 관광사업갱신등록신청서의 첨부서류인 호텔시설일람표에도 주차장이 포함되어 있고, 이에 대하여 교통부장관은 1975. 1. 29. 관광호텔업갱신등록을 청구인에게 통지하였고, 첨부서류인 “강원도지사에게 보낸 공문사본”에 의하면 갱신등록사항 중에 “객실수, 부대시설인 양식당” 등이 기재되어 있다. (다) 강원도지사는 1978. 12. 29. 건축면적과 식당의 종류 등을 변경하는 관광숙박업사업계획승인통보를 하였는 바, 이 통보에서 “주차장의 확보는 건축법에 의한 법정기준을 충족하였다고 하더라도 향후의 도시교통 및 차량증가를 고려하여 최대한 효율적인 공간활용이 될 수 있도록 설계배치할 것”이라고 통보하였다. (라) 건설교통부장관은 1989. 1. 26. ○○국립공원계획변경결정을 하여 ○○동 제1집단시설지구내의 용도지구계획으로 조경휴게지를 10만㎡에서 9만 4.900㎡로 축소하고, 새로이 주차장 5,100㎡를 지정하였으며, 새로 지정한 주차장의 위치는 숙박시설지의 반대편에 지정하였다. (마) 청구인은 1998. 8. “건축물부지내 이용객 주차장포장공사”를 사업내용으로 하는 공원사업시행변경허가를 신청하였고, 피청구인은 1998. 9. 4. 청구인이 신청한 공원사업시행변경허가 신청에 대하여 “호텔부지포장”을 사업내용으로 하는 공원사업시행허가를 하였으며, 청구인은 1998. 9. “숙박시설(호텔 주차장 및 보행로)포장 및 조경사업”을 완료하였다는 공원사업에 관한 준공검사 보고서를 제출하였고 피청구인은 1998. 10. 8. 이를 수리하였다. (바) 이 건 주차장은 주차장법에 의한 부설주차장이 아니다. (사) 청구인이 1998. 11. 위 포장부지에 대하여 공원시설사용료(주차료)징수허가신청을 하자 피청구인은 1998. 12. 18. “귀하께서 신청하신 ○○ 관광호텔부설 주차장시설사용료징수허가 신청건은 당초 자연공원법 제22조의 규정에 의하여 관광호텔로 공원사업시행허가를 받은 부설 주차장이므로 자연공원법 제26조제2항의 규정에 의한 주차장시설사용료 징수허가는 불가하다.”라고 회신하였다. (2) 먼저, 자연공원법 제26조제2항은 공원사업을 시행한 자가 시설의 사용료를 징수할 수 있기 위해서는 당해시설이 공원시설일 것을 요구하고 있으므로 청구인의 이 건 부설주차장이 공원시설에 해당하는지의 여부에 대하여 살피건대, 자연공원법 제2조의 규정에 의하면, "공원계획"이라 함은 공원을 보호ㆍ관리하고 적정한 이용을 도모하기 위하여 필요한 행위의 제한과 공원시설에 관한 계획을 말하고, "공원사업"이라 함은 공원계획에 의하여 공원구역 또는 공원보호구역안에서 시행하는 사업을 말하며, "공원시설"이라 함은 공원의 이용 또는 관리에 필요한 시설로서 호텔 등 숙박시설과 그 부대시설 등을 말한다고 되어 있는 바, 피청구인은 청구인의 이 건 부설주차장이 호텔의 부설주차장이기는 하나 자연공원법상의 공원계획에 반영되어 있지 아니하므로 자연공원법상의 공원시설로 볼 수 없다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 관광(간이숙박업)업등록신청 및 등록, 몇 차례의 공원사업변경등록에서 주차장을 관광호텔의 부속시설로 신청하고 등록을 한 것이 인정되는 점, 1978. 12. 29. 강원도지사의 관광숙박업사업계획승인통보에서 “주차장의 확보는 건축법에 의한 법정기준을 충족하였다고 하더라도 향후의 도시교통 및 차량증가를 고려하여 최대한 효율적인 공간활용이 될 수 있도록 설계배치할 것”이라고 한 점, 피청구인도 청구인의 이 건 주차장이 관광호텔의 부설주차장이라는 점을 인정하는 점 등에 비추어 볼 때 이 건 주차장은 청구인이 관광호텔업을 영위하기 위하여 필수적인 시설로서 청구인이 관광호텔사업계획 등에 당연히 포함시켰던 것이라 할 것이고, 당초 공원계획수립시 따로이 공원시설로 독립하여 규정되지 아니하였다고 하더라도 호텔의 부속시설로서 공원시설인 호텔시설에 포함된다고 보는 것이 타당할 것이다. 따라서 위 주차장이 공원시설인 관광호텔시설중의 하나임이 분명하므로 피청구인은 청구인의 관광호텔의 시설에 대한 사용료징수허가 신청에 대하여 사용료액의 적정여부 등을 검토하여 사용료징수 허가여부를 결정할 수 있음은 별론으로 하더라도, 피청구인이 ○○관광호텔의 이 건 주차장시설은 자연공원법 제22조의 규정에 의한 관광호텔공원사업시행 허가를 받은 부설주차장이고 공원시설이 아니기 때문에 주차장사용료를 징수할 수 없다는 것은 공원시설에 대한 법령을 잘못 해석하여 적용한 것이라 할 것이므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.