공원점ㆍ사용불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2001. 9. 25. 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 782-1 및 782-3번지에 영농주택 및 농로 개설을 위하여 공원점ㆍ사용허가신청을 하였으나, 피청구인은 신청대상지가 천혜의 자연경관을 지닌 무인도로서 취락지구에서 자연환경지구로 변경ㆍ고시될 지역이어서 동사업 추진시 장기간 보존되어 온 자연자원의 훼손 및 공원계획변경에 지장을 초래할 것이고 마을공동어장 피해를 우려한 주민들의 집단민원이 예상되며 향후 이용증대에 따른 해안환경오염 및 생태계 교란 등이 예상된다는 이유로 2001. 9. 25. 청구인에 대하여 공원점ㆍ사용신청을 불허가(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 공원점ㆍ사용허가를 신청한 지역은 현재까지도 용도지구상 취락지구이며 1988년의 허가신청시에는 주민들이 집을 짓고 텃밭을 일구면서 살던 지역으로서, 그 당시 간첩선이 출몰함과 동시에 재산세를 장기간 납부하지 못하여 건축물대장이 자동 소멸되었으나 지금도 그 집터가 있고 집터 주변에는 돌담이 그대로 유지되어 있으며 현재에도 지목상 전으로 되어 있는데다가 그 주변에는 아카시아 및 엉겅퀴풀로 이루어져 있어 자연경관과 야생생물자원 및 문화자원 등의 보존가치가 있다는 이유로 신청을 반려함은 부당하다. 나. 그리고 청구인이 진입로를 설치하려는 구간에는 나무가 없어 자연경관 훼손이 없을 것이라 판단되고, 공사시 현재 정박할 수 있는 기존 선착장을 이용하여 공사용 자재를 손수 운반할 예정이며, 먹는 물은 주민들이 사용했던 기존 우물을 정화처리하여 사용함과 동시에 분뇨 및 오폐수처리는 정화조를 설치함으로써 마을 공동어장에 피해가 없을 것이다. 또한 주민들의 집단 민원을 해결하기 위하여 주민들과 여러차례 접촉하였으나 일부 주민들이 방파제를 설치하여 줄 것을 요구함과 동시에 터무니없이 많은 금전적 요구를 하고 있어 협의 진행이 전혀 되지 않고 있는 상태에서 집단민원 발생이 예상된다는 이유로 반려함은 부당하다. 다. 청구인은 1988년 공원점ㆍ사용허가를 받았으나 개인사정으로 건축물을 착공하지 못하여 지금에까지 왔는데, 공원점ㆍ사용허가를 얻으면 점ㆍ사용기간의 연장 시효는 없는 줄 알았으며 건축허가 취소시 자동적으로 공원점용허가취소까지 같이 되는 줄은 몰랐다. 이후 청구인은 1996년부터 지금까지 계속하여 공원점용허가 신청을 하였는데 지금에 와서 자연환경지구로 변경고시될 예정이라는 이유로 반려함은 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1988. 5. 18. 이 사건 계쟁지역인 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 782-1번지상에 공사기간 준수 및 착ㆍ준공보고 이행을 조건으로 주택 신축을 위한 공원점ㆍ사용허가를 받았으나 아무런 이행을 하지 않았고, 1996. 6. 27. 같은 지역에 공사시행기간 및 기간만료전까지 기간연장 허가를 얻을 것을 조건으로 주택 신축을 위한 공원점ㆍ사용협의에 대한 동의를 얻었으나 또다시 아무런 이행을 하지 않아 사업기간이 만료되었으므로 종전의 공원 점ㆍ사용 허가 또는 협의는 모두 실효되었다고 할 것이다. 그리고 청구인이 공사착공 또는 기간연장 등을 신청함이 없이 같은 지역에 다시 주택신축을 신청한 것은 청구인이 스스로 종전의 행정처분에 의한 효력을 포기한 것이다. 나. 한편, 청구인이 아무런 이행을 하지 않은 결과 사업시행기간이 만료된 후인 1997. 10. 29. 원래의 공원관리청이던 구 내무부장관은 국립공원내 취락지구의 합리적 조정을 위한 공원계획변경안에 따라 이 사건 관련 공원점ㆍ사용신청지에 대하여 공원용도지구계획상 취락지구를 해제하고 자연환경지구로 변경할 예정이므로 취락지구 축소대상지에 대하여는 인ㆍ허가사무처리규정상 허가요건에 따른 심사를 강화하라는 지시를 하였고, 위 계획안은 2000. 7. 6. 국립공원계획변경안 조서로 확정되었다. 그리고 청구인이 1988. 5. 18. 공원점ㆍ사용허가 이후 아무런 조치도 하지 않음으로써 이 사건 신청대상지 일원은 무인도로 존재하게 된 결과 임상이 양호한 원시적 자연상태를 회복하게 되어 주변 환경과 조화를 이루게 되었다. 또한 1996. 8.부터 청구인의 사업에 대하여 ○○어촌계로부터 집단적인 민원이 있어 왔는데 1997. 12. 31.부터 시행된 행정절차법 제27조제5항의 규정에 따라 이러한 민원도 고려하지 않을 수 없게 되었는 데다가, 1998. 5. 26. 이 사건 신청대상지 일원인 ○○도 주변해상에 마을어업이 면허되었기 때문에 청구인에 대한 공원점ㆍ사용허가시 위 어촌계의 어업권이 설정된 구역에 대하여 어장피해 등 이해관계가 형성되었다. 이러한 사정의 변화 때문에 피청구인은 2001. 2. 12. 청구외 ○○군 ○○면장이 청구인의 주택신축을 위한 공원점ㆍ사용협의를 요청한 사안 및 2001. 9.경 청구외 김○○이 청구인의 토지사용승락을 얻어 동일지역의 주택신축 및 농로개설을 위하여 공원점ㆍ사용허가신청을 한 사안에 대하여 부동의하거나 불허가처분을 하였으며, 이 후 이 건 관련 신청에 대하여도 기존의 신청내용과 동일하므로 동일한 사유로 불허가처분을 하였다. 다. 더욱이 근래 날로 심해지고 있는 각종 환경오염과 자연파괴로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하여 모든 국민이 건강하고 보다 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하는 것은 국가나 지방자치단체의 의무인 동시에 모든 국민의 당연한 권리이자 의무인 점, 한번 파괴된 환경은 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요됨에 비추어 볼 때 자연환경에 미치는 악영향 방지라는 공익상 필요가 불허가로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익보다 크다고 할 것인 점, 설령 이 건 청구가 인용재결된다고 하더라고 이 사건 재결 전에 자연환경지구로 변경고시되는 경우 2001. 9. 29. 시행된 자연공원법개정법률 제18조제2항제2호 및 동법 제23조제2항의 규정에 의해 자연환경지구 내 주택신축은 불가하므로 결국 법률상 실현불능에 해당하게 되는 점 등까지 종합하여 고려하여 볼 때, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되어 2001. 9. 29. 시행되기 이전의 것) 제1조, 제2조제2호, 제3조, 제16조, 제17조 및 제23조 동법시행령 제17조 동법시행규칙 제6조제5항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공원점ㆍ사용허가신청서, 공원점ㆍ사용 불허가 회신, 공원계획변경결정조서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 건 관련 토지 일대는 1981. 12. 23. 다도해해상국립공원으로 지정되었고, 1983. 12. 7. 공원용도지구계획상 취락지구로 지정되었으며, 피청구인은 1999. 7. 29. 공원관리청의직무대행에관한규정의 개정고시에 의하여 공원점ㆍ사용허가업무를 포함하여 국립공원의 보호 및 공원시설의 유지ㆍ관리에 관한 공원관리청의 직무를 대행하고 있다. (나) 청구인은 1988. 4.경 피청구인에게 다도해해상국립공원 ○○지구 ○○도 소재 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 782-1번지상에 주택 169.29㎡ 신축을 위한 공원점ㆍ사용허가를 신청하였고, 피청구인은 1988. 5. 18. 청구인에 대하여 공사기간(1988. 5. - 1988. 8.) 준수 및 착ㆍ준공보고 이행을 조건으로 이를 허가하였으나, 청구인은 공사착공이나 기간연장 등에 대하여 아무런 이행을 하지 않았다. (다) 청구외 ○○군 ○○면장은 1996. 6. 19. 피청구인에게 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 782-1번지상에 주택 166.0㎡ 신축을 위한 청구인의 공원점ㆍ사용허가신청에 대하여 협의를 요청하였고, 피청구인은 1996. 6. 27. 청구외 ○○면장에게 공사시행기간은 협의일로부터 10개월로 하되 기간만료 30일 전까지 기간연장 허가를 얻을 것을 조건으로 공원점ㆍ사용협의에 대한 동의를 하였으나, 청구인은 공사착공이나 기간연장 등에 대하여 아무런 이행을 하지 않았다. (라) ○○군 ○○면 ○○리 어촌계원 일동이 1996. 8. 6. 피청구인에게 제출한 진정서에 의하면, 이들은 청구외 ○○건설(국무총리행정심판위원회의 직권조사 결과, 청구인은 위 ○○건설의 회장으로 확인됨)이 ○○도의 임야를 매입하여 휴양소를 짓는 것에 대하여 해조류와 패류 등 수산물의 서식이 저해되고 생활하수와 오폐수의 유입으로 생태계 파괴가 예상되므로 반대한다는 내용이 기재되어 있다. (마) 청구외 구 내무부장관은 1997. 10. 29. 피청구인에게 17개 국립공원 내 취락지구의 합리적 조정을 위한 공원계획 변경과 관련하여 이 사건 관련 공원점ㆍ사용신청지를 포함한 취락지구 축소대상지에 대하여 자연공원법 제23조 및 공단 인ㆍ허가 사무처리규정상 허가요건에 따른 심사를 강화하라고 지시하였다. (바) 청구외 ○○군수가 1998. 5. 26. 발급한 어업면허증에 의하면, 청구외 ○○어촌계는 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○도지선에 1998. 5. 26.부터 2008. 5. 25.까지 어장시설규모 60,000㎡의 마을어업면허를 취득한 것으로 되어 있다. (사) 청구외 환경부장관이 2001. 3. 7. 피청구인에게 송부한 국립공원계획(안)조서에 의하면, 이 사건 관련 대상지는 취락지구에서 자연환경지구로 변경하는 것으로 되어 있다. (아) 청구외 ○○면장은 2001. 2. 5. 피청구인에게 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 782-1번지상에 주택 206.10㎡ 신축을 위한 청구인의 공원점ㆍ사용허가신청에 대하여 협의를 요청하였고, 피청구인은 청구인의 신청이 구 자연공원법 제16조제2항제3호 및 동법시행규칙 제6조제5항제1호의 규정에 의한 용도지구안에서의 허용행위기준(연면적 200㎡이하)에 적합하지 않을 뿐만 아니라 동 지역이 소재한 ○○도는 무인도로서 천혜의 자연경관지인데다가 동 사업 추진을 반대하는 지역주민들(○○면 ○○어촌계)의 집단민원 발생이 우려된다는 이유로 2001. 2. 12. 청구외 ○○면장에게 부동의 회신을 하였다. (자) 청구외 김○○은 2001. 9. 초순 청구인의 토지사용승락을 받아 피청구인에게 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 782-1번지상에 주택 192.735㎡ 신축 및 782-3번지상에 길이 32m, 폭 4m의 농로 개설을 위한 공원점ㆍ사용허가를 신청하였고, 피청구인은 신청지역이 무인도로서 천혜의 자연경관지이고 마을공동어장 피해 우려에 대한 지선어업인 및 주민의 집단민원 발생이 우려되는데다가 취락지구에서 자연환경지구로 변경ㆍ고시될 예정이어서 사업시행시 공원계획변경 시행에 지장이 있다는 이유로 2001. 9. 14. 위 김○○에게 불허가처분을 하였다. (차) 청구인은 2001. 9. 25. 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 782-1 및 782-3번지상에 주택 169.28㎡ 신축 및 길이 32m, 폭 4m의 농로 개설을 위한 공원점ㆍ사용허가신청을 하였고, 피청구인은 신청대상지가 천혜의 자연경관을 지닌 무인도로서 취락지구에서 자연환경지구로 변경ㆍ고시될 지역이어서 동사업 추진시 장기간 보존되어 온 자연자원의 훼손 및 공원계획변경에 지장을 초래할 것이고 마을공동어장 피해를 우려한 주민들의 집단민원이 예상되며 향후 이용증대에 따른 해안환경오염 및 생태계 교란 등이 예상된다는 이유로 2001. 9. 25. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (카) 다도해해상국립공원계획변경ㆍ결정(환경부고시 2001-138호, 2001. 10. 8.)에 의하면, 청구인이 공원점ㆍ사용허가를 신청한 지역은 취락지구에서 자연환경지구로 변경된 것으로 되어 있다. (2) 살피건대, 구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되어 2001. 9. 29. 시행되기 이전의 것) 제1조의 규정에 의하면 이 법은 자연공원의 지정ㆍ보전ㆍ이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연풍경지를 보호하고 지속가능한 이용을 도모하여 국민의 보건 및 여가와 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 한다고 되어 있고, 동법 제3조제1항의 규정에 의하면 국가ㆍ지방자치단체 및 국민은 공원자원을 보호ㆍ육성하여 자연의 질서를 유지ㆍ회복하는 데 정성을 다하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제23조제1항 및 제2항의 규정에 의하면 공원지역 안에서 공원사업 이외의 건축물 기타 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위 등을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 공원관리청의 허가를 받아야 하며, 공원관리청은 용도지구안에서의 허용행위의 기준에 적합하고 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 때, 보전을 요하는 자연상태에 영향을 미치지 아니할 때, 공중의 이용에 현저한 지장을 주지 아니할 때, 기타 대통령령이 정하는 점용 또는 사용에 관한 기준에 적합할 때에 한하여 이를 허가하도록 되어 있고, 동법시행령 제17조의 규정에 의하면 법 제23조제2항제4호에서 “대통령령이 정하는 점용 또는 사용에 관한 기준에 적합할 때”라 함은 공원의 점용 또는 사용이 공원계획 및 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 때 및 미관을 저해하거나 공원의 효용을 해하지 아니할 때를 말한다고 되어 있는 바, 이러한 규정을 종합하여 볼 때 공원지역 내에서의 주택 신축 등의 행위에 관하여 허가관청은 자연공원법시행령 및 동법시행규칙이 정하고 있는 허가기준에 부적합한 경우는 물론 행위허가를 받고자 하는 대상 토지의 현상과 위치 및 주위환경을 종합적으로 고려하여 자연풍경지의 보호와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정되는 경우에도 이를 불허가할 수 있다고 할 것이다. 이 사건의 경우 피청구인은 청구인이 다도해해상국립공원 ○○지구 내 ○○도 소재 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 782-1 및 782-3번지에 대하여 공원점ㆍ사용허가신청을 하자 동 지역이 천혜의 자연경관을 지닌 무인도로서 보존가치가 높고 마을공동어장 피해를 우려한 주민들의 집단민원이 예상된다는 등의 이유로 이를 불허가하였는 바, 국립공원은 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역으로서 그 생태계나 경관에 대한 보존 및 보호의 가치가 매우 높은 점, 특히 공원점ㆍ사용허가 신청대상지인 ○○도는 무인도로서 2001. 10. 8.자로 취락지구에서 자연환경지구로 변경ㆍ결정될 정도로 양호한 자연상태를 유지하고 있는 점, ○○도지선에 1998. 5. 26.부터 2008. 5. 25.까지 어장시설규모 60,000㎡의 마을어업면허가 설정되어 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 주택을 신축하고 농로를 개설하고자 하여 얻는 청구인의 사익보다는 이 지역의 자연풍경지의 보호와 환경의 보전 등 공익상 필요성이 훨씬 크다고 인정되므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.