공원점ㆍ사용허가취소처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1996. 10. 15. 전라남도 ○○시 ○○면 ○○리 322번지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 청구인의 주택을 증축하기 위하여 공원점ㆍ사용허가를 신청함에 따라 피청구인이 1996. 10. 16. 이를 허가하였으나, 청구인이 위 토지에 인접한 타인 소유인 같은 리 산 111번지(이하 “산 111번지”라 한다) 위에 무단으로 건축물을 건축하였다는 이유로 피청구인이 2000. 5. 29. 청구인에 대하여 한 공원점ㆍ사용허가를 취소(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1985. 8. 30. 청구외 김△△으로부터 이 건 토지와 지상건물인 흙집을 매입하였는데, 1995년경부터 이 건 토지가 소재한 ○○마을에 도로가 개설되면서 마을주민들이 집을 증개축하여 청구인도 집을 단장할 의도로 피청구인으로부터 공원점ㆍ사용허가를 얻어 이 건 토지상에 199.3㎡ 상당의 건물(이하 “이 건 건물”이라 한다)을 신축하였으나 피청구인은 이 건 건물중 126㎡가 인접토지인 산 111번지에 속하여 있다는 이유로 이 건 처분을 하였는 바, 청구인이 공원점ㆍ사용허가신청 당시 현황측량을 하고 현황측량성과도를 담당공무원에게 제출한 바 있어 이 건 건물이 위치한 토지상황을 피청구인도 잘 알고 있는 상태에서 공원점ㆍ사용허가를 하였음에도 3년이 지난 후에 이 건 처분을 하는 것은 납득할 수 없다. 나. 이 건 토지가 소재한 ○○마을은 도로개설 이후 휴양지로 부상하여 피서객 유치 등으로 가계에 많은 도움을 주었으나 영업이나 호객행위로 주민들 사이에 잦은 다툼이 발생하였고, 이 건 토지 매입시 약간의 불화가 있었던 마을주민 청구외 정○○가 주민들을 선동하여 청구인을 따돌리기 시작하였으며, 1999년부터 관계기관에 진정서를 제출하여 이 건 건물의 철거를 요구하였다. 1999. 2. 16. 청구인 소유의 염소가 죽고, 닭 6마리가 행방불명되는 사건이 발생하였고, 마을 주민들은 청구인이 고로쇠채취를 못하도록 훼방하였으며, 주민들로부터 집단폭행을 당하여 현재 입원치료중이다. 다. 청구인이 이 건 건물을 짓고 증축할 당시 마을 주민들이 증축대지가 마을동산토지라는 이의를 제기하여 주민들과 협의하는 도중, 현장에 도착한 담당공무원이 측량성과도를 요구하여 제시하자 주민들에게 보여주지 말라고 하였고, 주민들에게 당신들은 불법을 안하냐고 하면서 협의가 진행된 후 청구인은 위 정○○를 비롯한 주민들로부터 청구인이 십자가를 달지 않는 조건으로 동의서를 받았으나 당시 도장주머니가 이장차량에 있어 날인은 받지 못하였다. 그후 청구인은 모든 것이 무난할 것으로 믿고 건물을 지었으며, 아무런 이의가 없어 날인 받는 것도 잊었는데, 3년이 지난 후에 이 건 처분을 하는 것은 당시 증축건물의 위치와 토지경계현황을 잘 알고 있었으면서도 청구인에게 토지소유자의 동의서 및 인감증명서을 요구하지도 아니한 채 허가해 준 피청구인의 책임을 허가신청서나 사업계획서를 작성해본 적도 없고 행정관청을 믿은 청구인에게 떠넘기는 불공정한 처사이다. 라. 청구인은 토지를 매입할 당시부터 청구인의 토지로 알고 건물을 지었으며, 증축할 당시 마을 주민들의 이의로 타인토지임을 알았기에 담당공무원에게 통보하였고, 주민들로부터 동의서를 받았음에도 청구인이 사실을 은폐하거나 사위의 방법으로 허가를 받았다는 이유로 이 건 처분을 하는 것은 부당하고, 산 111번지는 소유자가 15명인데, 모두 사망하여 사실상 마을동산으로서 주민 대표 4명으로부터 50만원을 주고 재산권 등 모든 권리에 있어서 마을 주민으로서 동등하다는 것을 인정받았으며, 이 건 토지를 측량한 후 측량기사 말대로 기존 건물의 끝자락까지를 청구인의 토지로 알았을 뿐, 산 111번지를 침범한 사실은 모르고 있었고, 피청구인은 청구인보다 먼저 이루어진 위 정○○를 비롯한 마을주민들의 불법사항에 대하여는 방치하고 있다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 자연공원법 제17조 및 동법시행령 제10조의 규정에 의한 공원관리청의 직무대행에 관한 고시에 따라 ○○국립공원의 보호 및 공원시설의 유지ㆍ관리에 관하여 공원관리청인 환경부장관의 직무를 대행하고 있는데, 청구인이 이 건 토지위에 청구인의 주택신축을 위한 공원점ㆍ사용허가를 신청하여 1996. 5. 25. 이를 허가한 바 있으며, 청구인이 1996. 10. 15. 이 건 토지위에 주택증축을 위한 공원점ㆍ사용허가를 신청함에 따라 1996. 10. 16. 이를 허가한 바 있다. 나. 그러던 중 1999. 3. 22.경부터 이 건 토지에 인접한 산111번지의 토지소유자들로부터 청구인이 자신들의 토지를 무단침범하여 건물을 건축하였다는 집단민원이 제기되어 피청구인은 1999. 9. 18. 청구인에게 토지사용승낙서를 제출할 것을 촉구하고 이를 불이행하는 경우 공원점ㆍ사용허가를 취소할 수 있음을 고지한 바 있고, 청구인이 위 타인토지에 대한 사용승낙서를 제출하지 않자 감독관청인 환경부장관이 2000. 4. 3. 청구인에 대하여 한 공원점ㆍ사용허가를 취소할 것을 지시하였다. 다. 피청구인은 2000. 5. 13. 이 건 토지에 대한 경계복원측량을 완료하고 청문을 실시한 결과 청구인이 공원점ㆍ사용허가신청 및 건축 당시 타인토지를 침범하는 사실을 분명히 알고 있었고, 이 건 토지와 산 111번지의 토지의 경계가 육안상 불분명하고 준공검사시 경계측량제도가 없음을 악용하여 공원점ㆍ사용허가를 얻었으며, 전체건축면적 199.3㎡중 126㎡가 타인의 토지로서 그 침범의 정도가 결코 적지 아니할 뿐만 아니라 토지사용승낙서를 첨부함으로써 하자가 치유될 가능성이 거의 없어 이 건 처분을 한 것이다. 라. 피청구인이 이 건 처분을 하고 철거를 명하는 건물부분이 공원점ㆍ사용허가의 내용과 달리 타인토지를 상당부분 침범하여 건축된 것이어서 비록 그 건물에 대하여 준공검사를 마쳤다 하더라도 사유지를 무단 침범한 부분이 적법하게 되는 것은 아니며, 국립공원지정목적, 공원보호의무, 자연풍경지의 보호ㆍ보존 및 공원미관제고, 공원점ㆍ사용허가질서 등을 종합적으로 고려할 때, 무단점유면적이 방대하여 향후 합법화될 가능성도 없고, 이를 그대로 방치할 경우 불법건축물을 단속하는 당국의 권능을 무력화하여 공원관리업무 또는 공원(건축)행정의 원활한 수행을 위태롭게 하는 등 공익침해와 공원관리상의 지장을 초래할 우려가 크므로, 이 건 처분이 적법ㆍ타당하다 아니할 수 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 자연공원법 제17조, 제23조, 제24조, 제39조, 제41조의2 동법시행령 제16조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 서약서, 영수증, 동의서, 내용증명통지에 따른 답변, 공원점ㆍ사용허가신청서, 사업계획서, 지적도등본, 건물배치도, 임야대장, 진정서, 민원회신내용통보, 처분지시서, 측량성과도, 문답서, 허가취소통보 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1996. 5. 24. 피청구인에게 이 건 토지상에 96.6㎡의 주택을 신축할 목적으로 공원점ㆍ사용허가신청을 하였고, 신청서와 함께 제출한 건축물현황도면에는 신축건물의 면적이 이 건 토지의 경계를 넘지 않는 범위내에 위치해 있으며, 피청구인은 1996. 5. 25. 허위 기타 부정한 방법으로 허가를 받았거나 신청서와 상이한 시공 및 이 법에 의한 처분에 위반할 경우에는 허가취소후 원상복구를 명할 수 있다는 등의 조건으로 청구인의 건축물 신축에 따른 공원점ㆍ사용허가를 하였다. (나) 청구인은 1996. 10. 15. 피청구인에게 이 건 토지상에 건물을 증축할 목적으로 공원점ㆍ사용허가신청을 하였고, 신청서와 함께 제출한 건축물배치도에는 기존에 짓고자 하는 건물 96.6㎡ 및 증축하고자 하는 건물 122.76㎡의 위치가 표시되어 있으며, 증축건물의 면적도 이 건 토지의 경계를 넘지 않는 범위내에 위치하여 있고, 피청구인은 1996. 10. 16. 허위 기타 부정한 방법으로 허가를 받았거나 신청서와 상이한 시공 및 이 법에 의한 처분에 위반할 경우 또는 목적외 타용도로 전용할 경우에는 허가취소후 원상복구를 명할 수 있다는 등의 조건으로 청구인의 건축물 증축에 따른 공원점ㆍ사용허가를 하였다. (다) 임야대장 및 등기부등본에 의하면 산 111번지의 소유자는 청구외 정경덕외 14인의 합유로 되어 있고, 1996. 10. 17.자로 기재된 동의서에 의하면 “산 111번지, 322번지내 일부 토지를 김□□씨에게 허용토록 할 것을 주민일동이 동의합니다. 주민명단 정○○, 이○○, 정△△, 정□□, 공○○, 김◇◇, 정□□, 이□□, ○○주민일동” 이라고 기재되어 있고, 위 주민들의 서명이나 날인은 되어 있지 아니하다. (라) 일자불상의 서약서에 의하면, ○○군 ○○면 ○○리 산 103번지, 산 107번지, 산 111번지, 산 114번지, 산 116번지, 산 117번지, 산 118번지의 7필지는○○부락 선조들께서 소유한 바 편의상 정◎◎, 김◇◇, 정○○, 공동근 4명의 명의로 이전하고 이○○, 정△△, 정□□, 정□□, 김□□ 5명은 위 4명과 똑같은 권리자라는 내용이 기재되어 있고, 명의자 4명의 날인이 찍혀있으며, 일자불상의 영수증에 의하면 “○○주민일동은 주민의 일원인 김□□씨에게 재산권 등 동네 제반 모든 권리에 있어 동등함을 인정하기에 이에 오십만원을 받고 정히 영수합니다.”라고 기재되어 있고, 위 4명의 명의자의 날인이 찍혀 있으며, 청구인이 제출한 청구서에는 마을주민들이 마을기금 50만원을 청구인의 집 마루에 던져놓고 집을 철거할 것을 요구하고 있다는 내용이 기재되어 있다. (마) 내용증명우편물에 의하면, 청구인은 2000. 7. 19. 1999년 2월경 총무담당자였던 청구외 양○○에게 청구인이 이 건 건물을 증축할 당시 토지소유자들의 동의여부에 대하여 사실대로 통보하여 줄 것을 요청하였고, 위 양○○는 1996년 10월경의 주민동의여부에 대하여는 아는 바 없고, 1999년 2월중으로 기억되는데, 전화상으로 2-3회 위 정○○로부터 1996년 10월 당시 십자가를 달지 않는다는 조건으로 동의를 해주었다는 말을 들었으며, 1999년 3월초 고로쇠행사 직전 위 정○○를 만나 “동의는 해주었으나 하는 짓이 못되먹어서 ㅤㅉㅗㅈ아내야 된다”라는 말을 들었다는 내용이 기재되어 있다. (바) 전라북도 ○○시 ○○동에 거주하는 청구외 김●●이 환경부장관에게 타인의 건축물이 자신의 토지(산 111번지)를 무단점유하고 있는 것과 관련하여 민원을 제기하자 환경부장관은 1999. 6. 8. 건축행위 결과 허가내용과 상이하게 공원구역을 점용하고 있다면 이는 점ㆍ사용허가를 받지 아니한 불법행위가 되고 기존의 점ㆍ사용허가는 신청이 잘못된 경우로서 허가청이 직권취소할 수 있는 사유가 될 것이나 토지소유자인 위 김●●이 불법점유부분에 대하여 토지매각, 사용승낙 등의 조치를 취함으로써 건축주의 토지권리관계가 해결된다면 공원관리 등 공익목적수행에 지장이 없는 범위에서 사후적인 점ㆍ사용허가를 통하여 적법한 행위로 전환할 수 있을 것이라는 내용을 회신하였다. (사) 환경부장관은 2000. 4. 3. 피청구인에게 ○○관리사무소 북부지소의 공원점ㆍ사용허가 및 사후관리에 대하여 2000. 3. 21. ～ 2000. 3. 22. 동안 조사한 결과 자연공원법 관계규정을 위반하여 부당하게 점ㆍ사용허가를 받은 청구인에 대하여는 고발 및 공원점ㆍ사용허가취소의 조치를 취할 것과 청구인이 점ㆍ사용허가를 받아 신ㆍ증축한 주택이 산 111번지를 무단점유한 면적을 측량하고, 무단점유면적에 해당하는 건축물은 철거조치하도록 하며, 공원점ㆍ사용허가를 부실하게 처리한 허가담당자에 대하여 엄중경고조치를 할 것 등을 지시하였다. (아) 2000. 4. 24. 실시한 청문조서에 의하면, 이 건 건물을 신축할 당시 산 111번지가 점유된 사실을 알고 있었느냐는 질문에 청구인은 이를 모르고 있었다고 답변하였고, 그러면 증축 당시에는 알고 있었느냐는 질문에 청구인은 이를 모르고 있었다고 대답하였으며, 언제 산 111번지의 점유사실을 알았느냐는 질문에 1999년 1월 측량이후에 알았다고 하였고, 타인 소유의 토지를 점유하지 않았다는 것을 증명할 수 있느냐는 질문에 이 건 건물을 신축할 당시 측량을 한 성과도를 제출하겠다고 하였으며, 주민들로부터 이의제기를 받고 해결방법을 모색하였느냐는 질문에는 1999년도에 이의제기가 있었으나 증축당시 주민들로부터 사용동의서를 받은 사실이 있으므로 특별히 해결방안을 모색해보지 않았다고 대답하였고, 자연공원법령에는 타인의 토지를 이용할 때 토지사용승낙서 및 인감증명서를 제출하도록 되어있는데 이를 이행하지 않은 이유에 대하여는, 타인의 토지를 침범하지 않은 줄 알았기 때문에 토지승낙서를 제출하지 않았다고 답변하였으며, 1999년부터 1년 넘게 자체해결 하도록 고발이나 철거조치를 유보하였음에도 지금까지 해결되지 못한 이유를 묻자, 주민들의 배타적 감정 때문에 타협을 보지 못했다고 말하였고, 객지사람으로서 씨족관계로 뭉쳐있는 주민 8가족과 종교적인 마찰로 인하여 사건이 여기까지 전개됨에 유감이지만 고의나 허위로 점ㆍ사용허가를 받은 것도 아니고 주민들이 사용동의서를 써주었음에도 이제와서 부인하니 너무 억울하며, 공원점ㆍ사용허가에 대한 책임을 청구인에게만 돌리는 것은 피청구인의 무책임한 행위라고 진술한 내용이 기재되어 있고, 청구인이 청문과정에서 제출한 측량일자가 1996. 5. 23.인 측량성과도에 의하면 이 건 건물의 점유현황선이 산 111번지의 일부를 포함하고 있다. (자) 피청구인은 2000. 4. 19. 청구인에 대한 공원점ㆍ사용허가를 담당하였던 공무원 김◉◉과 정◉◉에 대하여 청구인의 허가신청에 따른 현지조사출장 및 허가서류 검토시 허가신청된 주택이 타인 소유의 토지를 부당하게 점유한 사실을 미리 확인하지 못하고 청구인의 공원점ㆍ사용허가신청내용을 그대로 인정하여 허가하였다는 등의 이유로 경고처분하였다. (차) 피청구인은 2000. 5. 4. ○○공사전라북도지사○○출장소에 경계복원측량을 의뢰하였고, 2000. 5. 13.자 경계복원 측량성과도에 의하면 이 건 건물의 점유현황선이 산 111번지의 일부를 포함하고 있다. (카) 피청구인은 2000. 5. 29. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였고, 동 처분서에는 이 건 처분이 있음을 안 날부터 90일 안에 행정심판이나 행정소송을 청구할 수 있음이 고지되어 있지 아니하다. (2) 살피건대, 자연공원법 제17조에 의하면 국립공원은 환경부장관이 관리하고, 환경부장관은 공원의 보호 및 공원시설의 유지ㆍ관리에 관한 공원관리청의 직무를 대통령령이 정하는 바에 의하여 국립공원관리공단으로 하여금 행하게 할 수 있으며, 국립공원관리공단이 공원을 관리하는 경우에는 당해 공원의 공원관리청으로 본다고 규정되어 있고, 동법 제23조제1항제1호에 의하면 공원지역 안에서 건축물 기타 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 공원관리청의 허가를 받아야 한다고 규정되어 있으며, 동법 제39조에 의하면 공원관리청은 이 법이나 이 법에 의한 처분에 위반한 자 또는 사위 기타 부정한 방법으로 이 법에 의한 허가를 받은 자에 대하여는 이 법에 의한 허가를 취소할 수 있다고 규정되어 있고, 동법시행령 제16조에 의하면 건축물 기타 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위의 허가를 받고자 하는 자는 허가신청서에 점용 또는 사업계획서, 토지등기부등본 또는 토지대장등본, 위치도, 지적도, 평면도, 신청인 소유의 토지가 아닌 경우 토지소유자의 사용승낙서 및 인감증명서를 첨부하여 공원관리청에 제출하여야 한다고 규정되어 있는 바, 청구인은 증축 당시 마을 주민들로부터 산 111번지에 대한 사용동의서를 받았고, 산 111번지는 마을동산으로서 마을주민들이 공동으로 소유하고 있는 토지이며, 청구인 역시 마을 주민의 일원으로서 산 111번지 소유자중 한 사람이므로, 사위 기타 부정한 방법으로 허가를 받은 것이 아니라고 주장하나, 청구인이 제출한 마을주민들의 동의서에는 위 정○○외 7인의 이름만 나열하여 기재되어 있을 뿐 서명이나 날인이 없고, 임야대장이나 등기부등본에 의하면 청구인은 산 111번지의 소유자로 기재되어 있지 아니하며, 설사 청구인이 산 111번지의 소유자중 한 사람이라 하더라도 산 111번지의 일부를 청구인이 독점적으로 점유하기 위하여는 다른 소유자들의 동의를 얻어야 할 것이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이고, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 건물증축을 위하여 1996. 10. 15. 제출한 공원점ㆍ사용허가신청서에는 공원점ㆍ사용장소가 “○○시 ○○면 ○○리 322”로 기재되어 있고, 신청서에 첨부한 건물배치도에도 증축될 건물면적이 이 건 토지의 경계를 넘지 않는 범위내에 배치되어 있으나, 청구인이 2000. 4. 24. 청문 당시 제출한 측량일자가 1996. 5. 23.인 측량성과도에 의하면 점유현황선이 이 건 토지의 경계를 넘어 산 111번지의 일부를 포함하여 표시되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 이 건 건물의 증축 당시 증축면적이 청구인 소유의 토지가 아닌 산 111번지의 일부를 점유하게 된다는 사실을 알고 있었음에도 피청구인에게 공원점ㆍ사용허가를 신청하면서 산 111번지 소유자들로부터 사용승낙을 받지 아니한 채 점ㆍ사용면적을 청구인 소유의 토지인 ○○시 ○○면 ○○리 322번지로 기재하여 허가를 받은 것이므로, 청구인이 사위 기타 부정한 방법으로 허가를 받았다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.