공원조성계획결정신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2001. 4. 10. 피청구인으로부터 OO도시계획시설인 OOOOOOOO 내인 OO시 OO구 O동 OOO-O 일원에 운동시설(골프연습장)을 설치할 목적의 실시계획인가 및 사업자 지정을 받아 실외 골프연습장을 설치·운영하여 온 자이다. 청구인은 2015. 4. 22. OO시 OO구 O동 OO-OO 등 임야 지상에 파3 9홀 규모의 실외 골프연습장을 증설하는 내용의 공원조성계획(변경)결정에 대한 입안제안을 한 후, 두 차례에 걸쳐 도시공원위원회의 자문을 거쳐 2016. 3. 3. 피청구인에게 공원조성계획변경결정 신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2016. 5. 26. ① 당초 도시공원위원회의 자문시 입안제안 수용 후 전략환경영향평가 결과 등에 의거 조성계획변경결정 여부를 심의하고자 하였으나, 전략환경영향평가 미추진으로 골프연습장 증설에 따른 환경분야 훼손여부 등에 대한 판단이 불가하고, ②지역주민 및 환경단체에서 환경훼손, 재해위험 등을 이유로 골프연습장 증설을 반대하는 등 입안제안 수용시와는 사정변경이 있다는 이유로 위 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2001. 4. 10. 피청구인으로부터 이 건 대상지에 공원 내 체육시설인 골프연습장 설치에 대한 실시계획인가를 득하여 OO시 OO구 O동 OOO-O 소재 ‘OOOO OOOO’이라는 상호로서 불특정 다수의 일반인의 보건향상을 위한 체육시설(타석을 갖춘 실외 골프연습장)을 설치 운영하여 왔던 사람이다. 그러던 중 청구인은 2016. 3. 3.경 피청구인에게 청구인의 골프연습장 바로 옆 OO시 OO구 O동 82-39 등 임야 지상(OO 도시 자연공원 구역 내)에 파3 9홀 규모의 실외 골프연습장을 증설하는 내용의 공원조성계획변경 결정을 신청하였다가 2016. 5. 26.자로 피청구인으로부터 신청을 거부처분을 당하였다. 2) 청구인의 도시공원계획변경결정 신청 경위 이 사건 대상지는 OO도시계획시설인 OOOOOOOO에 포함된 지역이며, OOOOOOOO 중 일부가 조성된 지역을 흔히 “OOOO”이라 한다. 청구인은 2001. 4. 10. 피청구인으로부터 이 건 대상지에 공원 내 체육시설인 골프연습장 설치에 대한 실시계획인가를 득하여 현재까지 불특정 다수의 일반인의 보건향상을 위한 체육시설을 설치 운영하고 있다. 한편 OOOO 상가번영회는 이 사건 대상지가 포함된 OOOO이 OO시의 대표적 근린공원의 하나로 많은 시민이 이용하고 있기에 피청구인 소속 OO구청장에게 이 사건 대상지를 포함한 OOOO 주변에 대한 활성화를 요구하였고, OO구청장은 지난 2010년 11월경 OOOO 상가번영회의 제안을 받아들여 OOOO 주변의 상가를 활성화하고 지역발전을 도모하고자 ‘OO OOOO’라는 음식문화의 거리를 조성하였다. 그런데 위와 같은 O동지역 상가번영회와 OO구청장의 노력에도 불구하고 지속적인 경기침체로 OOOO 주변 상인들이 경제난을 겪게 되자 ‘O동발전협의회’가 2013. 3. 22. 피청구인에게 주민숙원사업인 OOOO 활성화 방안을 청원하였는데, 그 주된 내용은 ① O동 OOO-O번지 일원 공원해제, ② O동 OOO-O 및 같은 동 OOO번지 일원 녹지변경, ③ 사계절 썰매장 및 파3 골프연습장 설치, ④ 야유회장 및 야영장 설치, ⑤ O동 OOO번지에서 OO병원입구까지의 도로지목변경, ⑥ 공원내 OOO박물관유치 등이었다. 그리고 ‘O동발전협의회’는 2013. 4. 3. 청구인에게 위 협의회가 피청구인에게 위와 같은 청원을 제기하였다는 점을 알리면서 청구인이 이 사건 대상지에 옥외운동 시설인 파3 골프연습장 설치 및 휘트니스클럽 등을 설치하여 지역주민 고용창출과 지역경제를 활성화 시켜줄 것을 요청하였다. 그 후 2013. 10. 13. O동발전협의회는 피청구인에게 위와 같은 내용의 청원서를 다시 제출하였는데, 당시는 피청구인으로부터 도시관리계획이나 여러 현실적 여건 등에 비추어 여러 행정적 검토가 필요하므로 현재로서는 가부결정이 어렵다는 잠정적인 취지의 회신 정도만을 받을 수 있었다. 그러자 O동상가번영회는 2013. 11. 13. 청구인에게 상가번영회측이 피청구인에게 OO OOOO 활성화 안을 건의하였다면서 OOOO 골프연습장 주변에 시민들이 야외 활동을 통해 정서함양과 건강증진에 기여할 수 있도록 파3 골프연습장과 휘트니스클럽 설치를 통하여 OO OOOO의 상권을 활성화하고 주민들의 고용증대와 지역경제가 활성화 될 수 있도록 협조를 요청하여 왔다. 때마침 청구인은 이 사건 대상지에 설치된 공원 내 체육시설인 골프연습장 철탑이 10여 년이 지나 노후되어 보수를 계획하고 있었는데, 위와 같은 O동지역 주민의 요구가 있었기에 지역주민의 요청을 받아 들여 피청구인에게 골프연습장 철탑의 보수와 야외연습용 파3 피칭연습장 6개소를 설치하는 내용으로 실시계획인가를 신청하게 되었고, 피청구인은 2014. 2. 4. OO시 OO구 O동 OOO-O 외 2필지 O,OOOm2 에 골프연습장 철탑 보수와 파3 야외연습장 6개소 설치에 관한 청구인의 실시계획을 인가하였다. 그리고 청구인은 피청구인의 위 실시계획인가에 따라 사업 시행을 준비하던 중에 OOOO 주변의 상인들로 구성된 O동상가번영회와 OOOO 인근 주민들로 구성된 O동번영위원회로부터 시설 증설에 대한 요청을 받았고, 청구인으로서는 같은 지역의 경제적 공동체의 입장에 있었기에 청구인을 비롯한 지역주민 104명이 함께 당초 파3 야외연습장 6개소를 9개소로 증설 변경하는 내용으로 2015. 4. 22. 피청구인에게 공원조성계획 변경결정 입안을 제안하였다. 참고로 청구인은 위 시설 증설 등에 관한 변경결정 입안 제안에 앞서서 국토교통부로부터 이 사건 대상지에 파3 야외연습장 9개소 설치가 증설이든 신설이든 어떤 방식 여부와 상관없이 모두 설치가 가능하다는 유권해석을 이미 받은 바 있었고, 이에 기초하여 입안제안이 이루어졌던 것이기도 하다. 3) 도시공원계획변경 관련 입안제안에 대한 피청구인의 수용 위 청구인의 입안제안에 대하여 피청구인은 2015. 5. 7. 피청구인 소속 19개 부서로부터 관련법 저촉여부를 확인한 후 2015. 6. 2. 청구인에게 부서별 협의의견에 대한 조치계획을 요구하였는데, 당시 부서별 협의의견에도 이 사건 대상지상의 야외연습장 파3 9개소 설치가 관련법상 저촉되는 부분이 있다는 등의 사항은 없었다. 이에 청구인은 피청구인측 부서별 협의의견에 대한 조치계획 요구에 부응하여 2015. 6. 3. 조치계획서를 제출하였는데, 피청구인은 2015. 6. 26. 청구인의 입안제안을 OO시 도시공원위원회에 자문 상정시 검토자료로 활용한다는 이유를 들면서 청구인에게 대상지 내 의 입목축척과 입목본수도를 조사하여 제출하도록 요구하였다. 사실 피청구인의 위와 같은 입목축적 등 조사 및 제출요구 자체가 관계법령상 근거가 없기는 하였으나, 청구인은 피청구인의 행정업무에 협조하는 의미로 1,200만원이라는 고가의 비용까지 들여가며 OOOOOO산림조합을 통한 입목축적 등 조사를 실시하고 2015. 7. 13. 피청구인에게 입목본수 조사서를 제출하였다. 그런데 피청구인은 2015. 7. 22. 청구인의 이 사건 입안제안 내용을 OO시 도시공원위원회에 상정하여 자문을 거친 후에 2015. 8. 3. 청구인에게 OO시 도시공원위원회 개최결과를 통보하였는데, 그 주요 내용은 ① 등고선이 표시된 전체 배치도, ② 지형단면 상세도, ③ 기존지형·수렴과 수목 보존을 위한 현존 식생조사(흉고직경 20cm이상) 및 계획 전·후 모형도를 작성·보완하여 재 자문을 받으라는 내용이었다. 그러나 사실 피청구인의 위 보완요구사항들은 청구인이 그 전에 피청구인에게 제출하였던 입목본수 조사서에 관련 내용들이 충분히 적시된 것들이었고, 그럼에도 불구하고 청구인은 피청구인의 뜻에 다시 부응하는 의미로 2015. 9. 30. 이 사건 대상지의 등고선이 표시된 전체 배치도 등을 별도로 제작해서 피청구인에게 제출하였다. 그 상태에서 피청구인은 2015. 11. 11. 청구인이 추가 제출한 관련 도서등을 근거로 OO시 도시공원위원회를 다시 개최하였고, 2015. 11. 26. 에는 청구인의 이 사건 입안제안을 수용하기로 하였으니 자문의견에서 제시된 경관조화, 절토 관리, 법규지침 등 준수, 공공편익시설 추가 등 검토사항을 참작해서 정식으로 공원조성계획(변경) 결정을 신청하라고 통보해 주었다. 4) 청구인의 도시공원계획 변경결정신청 및 피청구인의 반려처분 한편 청구인은 피청구인의 자문결과 통보 이후에 피청구인에게 전략환경영향평가 절차 진행을 요청하였고, 이에 대해서 피청구인은 2015. 12. 23. 환경영향평가협의회를 개최한 후 2016. 1. 4. 청구인에게 환경영향평가협의회 심의위원들의 심의의견인 평가항목 등의 결정내용을 반영한 전략영향평가평가서 초안을 작성하도록 요구하였으며, 2016. 1. 8.에는 전략환경영향평가 항목 등의 결정내용도 공고하였다. 이에 청구인은 피청구인의 요구에 따라 전략환경영향평가서 초안을 작성한 후 2016. 2. 5. 이 초안 공람과 주민설명회 개최를 위하여 일간신문인 OO일보와 OO일보에 각각 공고도 하였다. 그리고 청구인은 이 사건 대상지에 대한 전략영향평가서 초안을 환경관련 상급기관인 OOOO환경청에 제출하였는데, 2016. 2. 23. OOOO환경청은 청구인에게 이 사건 대상지가 이미 OO도시계획시설로 결정된 공원 내에 위치하고 있고 새로운 시설을 설치하는 것이 아니라 공원 내 운동시설을 증설하는 경미한 사항으로 전략환경영향평가 대상인 사업에 포함되지 않는다는 내용으로 피청구인에게 통보하여 왔다. 즉 피청구인측의 전략환경영향평가 절차는 당초 청구인의 피청구인에 대한 요구로 진행된 것인데, 사실은 청구인이 위와 같은 환경영향평가 절차 진행을 피청구인에게 요구할 필요도 없었던 것이다. 이와 같이 이 사건 대상지에 대한 환경영향평가 등 절차가 실제로는 전혀 필요하지 않은 것이었음에도 불구하고, 이미 피청구인측에 의해서 관련 절차가 진행 중에 있었던데다가 그에 따른 피청구인의 요구까지 있었기 때문에 청구인은 2016. 2. 25. 이 사건 대상지로부터 약 100 여 미터 떨어진 OO구 O동에 소재한 O동노인정에서 주민설명회도 어쩔 수 없이 개최하게 되었다. 그리고 주민설명회에는 지역 주민 일부와 환경단체 소속 관계자들, 그리고 피청구인 소속 갈등조정관이 함께 참석하였는데, 당시 설명회 과정에서 제기된 주민들 측의 주요 의견은 새로 설치되는 골프연습장은 야간 운영을 금지할 것과 우기시 재난 피해방지, 그리고 타구에 따른 안전사고 방지조치 등의 요구사항들이었다. 그 외에 청구인의 사업계획이 주변환경을 저해한다는 등과 같은 본래적인 의미의 환경영향평가관련 사항들에 대해서는 주민들로부터 별다른 요구사항도 없었다. 그 후 2016. 3. 3. 청구인은 피청구인에 대하여 공원조성계획변경결정 신청서를 제출하였는데, 피청구인은 2016. 3. 9. 청구인에게 위 주민설명회 개최시 일부 요구사항들이 제기되었다는 이유로 대책방안과 O동발전협의회, O동상가번영회, 취락지구 거주민 등 골프연습장 증설에 대한 지역 전체의 의견을 재수렴할 것을 요구하였고, 2016. 3. 31.에는 사전재해영향성 검토 협의에 따른 의견에 대한 조치계획을 분야별 심의위원들에게 최종 확인을 득하여 제출하도록 요구하였다. 그러면서도 피청구인은 2016. 4. 8. 에는 청구인에게 이 사건 입안제안의 수용을 전제로 하는 농지전용협의에 따른 농지전용부담금 부과결정 통지도 각각 하여 왔다. 나아가 청구인도 피청구인의 위 각 요구사항들을 반영하여 2016. 4. 26. O동발전협의회, O동상가번영회 및 지역주민과 이해관계인 846명으로부터 의견을 재수렴하여 피청구인에게 공원조성계획변경결정 신청에 따른 보완서를 제출하였고, 2016. 4. 27. 에는 피청구인측의 사전재해영향성 검토 관련 의견에 대한 조치계획도 심의위원들의 확인까지 득하여 피청구인에게 제출하였다. 그런데 2016. 5. 26. 피청구인은 청구인에게 느닷없이, ① 당초 공원조성계획변경결정 입안제안에 따른 도시공원위원회 자문시 입안제안 수용 후 전략환경영향평가 결과 등에 의거 조성계획변경결정 여부를 심의하고자 하였으나, 전략환경영향평가 미추진으로 골프연습장 증설에 따른 환경분야 훼손 여부 등에 대한 판단이 불가하며(이하 I 제1 반려 사유I라 합니다), ② 지역주민 및 환경단체에서 환경훼손, 재해위험 등을 이유로 골프연습장 증설을 반대하고 있어 지역 내 찬·반의견이 대립하여 갈등의 양상을 보이고 있는 점 등 입안제안 수용시와는 사정이 변경(이하 I 제 2 반려 사유l라 합니다)되어 환경훼손 여부 검증 및 지역갈등 해소시까지 청구인의 신청을 반려한다는 사유를 들면서 이 사건 처분을 하였다. 5) 환경영향평가 미추진 등 관련 제1반려사유에 따른 위법, 부당성 우선 피청구인의 이 사건 반려 처분의 사유 중 전략환경영향평가가 추진되지 않아 파3 골프장 시설 증설 등에 따른 환경훼손 여부의 판단이 불가능하다고 밝힌 부분이 위법·부당한 이유는, 앞서 언급되었듯이 오히려 청구인은 사실은 이 사건 대상지 및 사업이 환경영향평가의 대상에도 속하지 아니함에도 불구하고 오로지 피청구인의 요구에 부응하고자 환경영향평가 관련 조치들을 실질적으로는 추진하였다는 점에 있다. 즉 피청구인이 2015. 11. 26. 청구인에 대해서 이 사건 입안제안 수용을 통보한 이후 (어떤 면에서는 환경영향평가 대상 해당 여부를 잘못 판단한) 청구인의 선제적인 요구에 따라 2015. 12. 23. 피청구인 소속 환경관련 담당부서 공무원과 대학교수 등을 심의위원으로 하는 환경영향평가협의회가 개최되고, 그에 따라 피청구인이 2016. 1. 4. 청구인에게 위 환경영향평가협의회의 심의의견을 첨부한 조치계획을 요구하는 등으로 절차가 진행되었다. 한편 당시 피청구인측의 환경영향평가 관련 조치계획 요구사항은 이 사건 대상지는 환경지표종인 반딧불이의 서식처로서 환경 훼손을 줄일 수 있는 대안 검토, OO시 도시생태현황지도 1등급지 보존, 과도한 절·성토 방지, 수질오염총량 할당관련 하천관리과와 별도 협의, 농약사용으로 인한 수질오염 저감대책 마련 등 이었다. 그리고 2016. 1. 8. 피청구인에 의해서 전략환경영향평가 항목 등의 결정내용이 공고되면서 2016. 1. 21.까지 전략환경영향평가 항목 결정 내용에 대한 주민의견이 수렴되었는데, 그 과정에서 지역주민들의 별다른 의견제출도 없었다. 이에 청구인은 피청구인의 요구에 따라 환경영향평가협의회 심의결과에 대한 조치계획과 전략환경영향평가 항목의 결정내용과 사유 그리고 공개된 전략환경영향평가 항목 등에 대한 주민의견 여부를 작성하였고(제94쪽부터 103쪽까지), 생물다양성과 서식지에 대한 보존대책, 지형 및 생태축 보전 대책, 주변 경관에 미치는 영향 분석으로 기상, 대기질, 수질 및 수리·수문, 소음·진동, 친환경적 자원순환과 토지이용 등을 종합평가하는 등으로(제 401쪽부터 408쪽까지) 환경보존을 위한 대책도 수립하였다. 더욱이 청구인은 위와 같은 내용의 전략환경영향평가서를 가지고 환경관련 상급행정청인 OOOO환경청과 협의까지 진행하였는데, 오히려 그 과정에서 OOOO환경청이 이 사건 대상지와 사업이 전략환경영향평가의 대상이 아니라는 답변을 하여 왔고, 그럼에도 불구하고 청구인이 2016. 2. 25.에는 전략환경영향평가 등에 대한 주민설명회 등 피청구인이 요청하였던 추가절차들도 계속 진행한 바 있기도 하다. 그리고 청구인은 위 주민설명회 결과를 토대로 2016. 3. 3. 피청구인에게 공원조성계획변경결정 신청서를 제출하였는데, 이에 대해서 피청구인도 그 직전에 있었던 주민설명회 과정에서 제기된 주민들의 요구사항들에 대한 대책과 기타 주민들 전체 의견의 재수렴, 사전재해영향성 검토 결과 조치계획 등을 밝히라고만 하였을 뿐 환경영향평가가 실시되지 않았다거나 그 결과를 별도로 제출하라는 등의 요구 자체를 하였던 바가 없었다. 즉, 이 사건의 경우 사심은 이 사건 관련 사업 등에 대해서 환경영향평가 자체가 필요하지도 않았는데 그럼에도 불구하고 피청구인이 환경영향평가 절차상의 문제를 들어 청구인의 신청을 거부한 것 자체가 관계법령상 근거도 없는 위법한 처분임에 더하여, 실제로는 청구인이 환경영향평가서 작성 및 이를 토대로 한 상급관청과의 협의, 지역주민들의 의견수렴 등 실제로는 환경영향평가 조치들도 모두 취하였음에 불구하고 피청구인이 환경영향평가 미비 등 실체적 진실에 반하는 사유를 들어 신청을 거부한 것이 위법하기도 하다. 6) 지역주민의 반대 등 관련 제2반려사유에 따른 위법, 부당성 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 지역주민 및 환경단체에서 환경훼손, 재해위험 등을 이유로 골프연습장 증설을 반대하고 있다면서, 본 사업에 대한 지역 내 찬·반의견이 대립하여 갈등의 양상을 보이고 있는 등 입안제안 수용시와는 사정이 변경되었음을 제2 반려 사유로 하고 있다. 그런데 앞서 언급한 바와 같이 청구인의 이 사건 입안 제안은 애초 대상지 인근 주민 104명과 공동으로 제기되었던 것이고, 그 과정에서 O동발전협의회, 상가번영회, 취락지구 거주민 등 지역 전체 의견도 재수렴되었으며, 청구인이 2016. 4. 26. 피청구인에게 O동발전협의회, 상가번영회 및 지역주민과 이 지역에 직장을 둔 직장인 등 이해관계인 846명에 대한 의견을 수렴하여 제출하였던 바까지 있다. 한편 청구인의 지역주민 등을 상대로 한 의견수렴은 이 사건 대상지로부터 반경1킬로미터 이내에 위치한 이해관계인 모두를 대상으로 하였던 것으로서 사업지 인근에는 본건 입안 제안사항에 대해서 반대하는 주민이 사실상 거의 없다. 오히려 이 사건 대상지로부터 매우 먼거리에 떨어져 있으면서 관계법령상 환경영향평가 등의 대상지역에 속하지도 않는 곳에 거주하는 일부 주민이나 이른바 환경단체라는 사람들 중 일부가 반대의견을 개진하는 정도에 불과한 것으로 알려져 있다. 실제로 앞서도 언급된 바와 같이 이 사건 입안 제안 사항들은 신청지 인근의 O동지역 주민, O동발전협의회, O동상가번영회 회원 등 이해관계인들 수백명이 이전부터 연명으로 청원하여 왔던 사항이고, 청구인이 지역주민들과 공동으로 피청구인에게 사업을 제안하였던 바도 있다. 일례로 청구인이 2016. 2. 25. 주민설명회를 개최하였을 당시에도 참석자들 중 3인 정도가 반대를 하기는 하였으나 다른 참석자들은 합리적인 피해방지 계획이 수립되기를 바란다는 정도의 의견만 제시하였을 뿐 사업에 대해서는 반대하지 않았다. 이는 당시 설명회에 입회했던 피청구인 소속 담당공무원도 직접 목격한 사항이다. 그리고 위와 같이 대상지로부터 매우 먼거리에 거주하면서 본건 사업에 반대한다는 일부 주민 등의 경우는 사실은 이 사건 대상지에서 진행되는 사업이나 사업계획에 대한 이의를 제기할 법적인 지위도 없으며(대법원 2006 3. 16 선고2006두330 전원합의체 판결 참조), 나아가 청구인의 본건 사업에 대해서 어떤 법률상 보호되는 이익을 가진다거나 사업으로 인하여 그 법률상 이익이 침해되는 부분도 전혀 없다. 더욱이 대법원 판결에 따르면, 인근 주민의 반대 민원이 있다는 사정만으로 신청을 불허한 것에 대해서는 그 불허 처분이 중대한 공익상의 필요성에 따라 적법하게 이루어진 것으로 볼 수 없다는 법리가 이미 공고히 되어 왔기도 하다(대법원 2013. 7.11. 선고 2011두19956판결/ 대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두10498 판결 등 참조). 그렇다면 피청구인이 지극히 일부에 불과한 주민 몇몇의 내용조차 매우 추상적이면서 공익적 보호 대상일 수도 없는 반대 의견표명을 이유로 청구인의 신청을 반려한 것은 위 법리에 반할 뿐만 아니라, 처분 사유 자체의 객관적 정당성은 상실된 채 청구인의 정당한 사익만 일방적으로 침해되는 결과만 초래되는 재량권 일탈의 위법 부당함까지 있다. 7) 궁극적으로 이 사건은 청구인의 신청내용에 어떤 관계법령상 위법이나 하자사항이 존재하지 않고, 오히려 청구인이 어떤 면에서는 매우 무리하고도 불필요할 정도로까지 이루어진 피청구인의 각종 행정적 요구사항들도 전부 수용하였을 정도로 신청절차에도 어떤 하자가 없었던 사안이다. 오히려 피청구인은 청구인이 입목축적 등 조사나 환경영향평가와 관련한 조치, 그 외에 지역주민들의 의견수렴 등과 같은 피청구인의 요구사항들에 부응할 경우 아무런 문제없이 신청을 인용하여 줄 것처럼 태도를 보여 왔던 것이고, 이를 믿은 청구인에 피청구인의 요구에 더욱 부응하고자 막대한 비용과 시간을 아끼지 않았던 사안이기도 하다. 그런데 피청구인은 청구인의 위와 같은 노력에도 불구하고, 환경영향평가가 실시되지 않았다'라거나 ‘일부 주민들이 반대한다’라는 등과 같은 사실과 다르면서도 어떠한 합법적, 합리적 사유도 될 수 없는 점들을 갑자기 제시하면서 청구인의 신청을 거부하였는바, 행정청이 이와 같이 일반 사인의 공고했던 신뢰를 한순간에 일방적으로 훼손해서도 안되는 것이다. 무엇보다, 청구인의 피청구인에 대한 이 사건 공원조성계획변경신청 자체가 그 이전에 오랜 절차를 거쳐가며 위 신청사항과 동일한 내용에 대해서 이루어졌던 입안 제안 과정과 그 제안을 검토한 피청구인이 청구인에게 ‘입안제안이 받아들여졌으니 공원조성계획 변경결정을 신청하라’는 통보에 따라 제기되었던 것이라는 점에서 피청구인의 느닷없는 반려처분의 위법·부당성이 한충 더 부각될 수밖에 없다. 이에 청구인이 피청구인을 상대로 본건 청구에 이른 것이니, 아무쪼록 청구를 전부 인용하는 내용으로 재결하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 공원조성계획은 행정청의 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획이다. 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것인데, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 따라서, 관계법령에서 정하는 제한사유가 없더라도, 행정주체는 공원조성계획 입안제안을 거부할 수 있다고 할 것이다. 2) 제1 반려처분사유에 관하여, 청구인의 공원조성계획(변경)결정 신청은 파 3 9홀 규모의 실외 골프연습장을 증설하는 것이 주요 신청내용이고, 신청한 사업면적도 34,085㎡에 이른다. 이는 OOOOOOOO에서 대규모 개발 사업이라고 할 수 있으며, 주변 환경에 미치는 영향이 막대하여 환경영향평가가 반드시 필요한 사업이라고 할 것이다. 청구인은 2015. 4. 22. 피청구인에게 OO시 OO구 O동 OO-OO 등 임야 지상(이하 “이 사건 대상지”라 한다)에 파3 9홀 규모의 실외골프연습장을 증설하는 내용의 OOOOOOOO 조성계획변경 결정 입안제안서를 제출하였다. (이하 ‘이 사건 입안제안’이라고 한다) 청구인의 이 사건 입안제안에 대하여 피청구인은 수용결정을 하기 위하여는 전략 환경영향평가가 필요한 사업이라고 판단하였다. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제16조의2(공원조성계획의 결정) 제1항에서는, 공원조성계획은 도시·군 관리계획으로 결정하도록 규정하고 있고 제2항에서는 공원조성계획을 변경하는 경우에 제1항을 준용하도록 정하고 있다. 즉 청구인의 이 사건 입안제안은 이미 결정된 공원조성계획에 대한 변경결정을 하는 것으로 공원 녹지법 제16조의 2 제2항의 규정에 의해 도시관리계획으로 결정하여야 한다. 위와 같은 도시관리계획에 대한 정의를 규정하고 있는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조(정의) 제4호에 의하면 도시·군 관리계획이란, 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 계획을 말하고, 같은 호 다목의 규정에 따라 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획도 도시·군 관리계획에 포함된다. 그리고 위와 같은 기반시설에 대한 정의와 관련하여 국토계획법 제2조 제6호 나목에서는 광장·공원·녹지 등의 공간시설을 기반시설로 정의하고 있다. 즉 이 사건 대상지는 OOOOOOOO이라는 기반시설에 포함되어 있고 이러한 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획인 공원조성계획은 도시관리계획에 해당하는 것이다. 한편, 「환경영향평가법」제9조에서는 전략 환경영향평가를 실시하여야 하는 계획의 대상을 정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조에서는 전략 환경영향평가 대상계획의 종류를 정하고 있다. 환경평가법 시행령 제7조 제2항의 별표 2에 따르면 국토계획법 제2조 제4호에 따른 도시·군 관리계획에 대하여 전략 환경영향평가를 실시하도록 규정하고 있다. 이상의 관계 법령에서 볼 수 있듯이 이 사건 대상지는 국토계획법상 OOOOOOOO이라는 기반시설에 속하고 이러한 기반시설의 설치·정비 및 개량에 관한 계획은 도시 관리계획에 속하는 것이며, 공원녹지법에 따른 공원조성계획은 도시관리계획으로 하여야 하고 도시관리계획에 대한 계획을 수립할 경우 환경평가법상에 전략 환경영향평가를 실시하여야 하는 것이다. 관계 법령에 따라 피청구인은 청구인의 이 사건 입안제안의 내용이 전략 환경영향평가의 대상에 포함된다고 판단하였고 청구인도 피청구인의 이 같은 판단에 이의를 제기하지 아니하여 2015. 12. 23. 환경영향평가 협의회를 개최하였다. 피청구인은 2016. 1. 8. 전략 환경영향평가 항목 등의 결정내용을 공고하게 된 것이고, 2016. 2. 5. 전략 환경영향평가서 초안 공람과 주민설명회를 개최한다는 내용을 일간신문에 공고를 하였다. 주민설명회는 2016. 2. 25. 10시에 이 사건 대상지 인근에 위치한 O동경로당 2층에서 개최한다는 내용이었다. 한강유역관리청은 위 주민설명회를 개최하기 이틀 전인 2016. 2. 23. 전략 환경영향평가 협의에 대한 회신을 하였는데, 회신 내용은 ‘기 결정된 공원구역내 공원시설의 증설은 공원조성계획(도시관리계획) 변경 대상에 해당하지 않는 바, 「환경영향평가법」제9조에 따른 협의대상이 아님’이라는 것이었다. 그러나, 피청구인으로서는 위와 같은 OO유역관리청의 회신을 받은 날로부터 이틀 후인 2016. 2. 25. 주민설명회를 개최하기로 일간신문에 공고를 마친 상태여서 주민설명회를 개최하여 지역주민과 환경단체 등 이해관계인의 의견을 듣게 되었다. 주민설명회 당시 골프연습장 설치에 대한 반대의 의견이 다수 존재하였다. 피청구인은 환강유역관리청의 회신에 따라 전략 환경영향평가를 실시하지 못하게 되어 청구인의 이 사건 입안제안에 따른 환경훼손에 대한 판단을 할 수 없게 되었다. 청구인은 단순히 실외골프연습장을 증설하거나, 시설을 보수하려는 목적이 아니고, 실외에 파3 9홀 골프연습장을 34,085㎡ 면적에 설치하고자 공원조성계획변경결정 신청서를 제출한 것이다. 위와 같은 대규모 개발로 환경오염과 생태계 파괴가 예상되는 상황이고, 피청구인은 현재 상태를 보전함으로써 환경오염 등을 예방하고자 이 사건 반려처분을 하였던 것이다. 3) 주민반대의견을 참작한 제2반려사유에 대하여 보면, 우선, 청구인은 2015. 4. 22. 이 사건 입안제안을 함에 있어 청구인을 비롯한 지역주민 104명이 공동으로 제안을 하였다고 주장을 하고 있으나, 이 사건 입안제안은 청구인이 단독으로 한 것이다. 다만, 청구인이 이 사건 입안제안을 공동으로 하였다는 심판 외 104명(정확히는 청구인을 제외한 101명)은 2013. 3. 22. 피청구인에 대하여 O동지역 활성화 방안에 따른 청원을 한 것이고 피청구인은 이러한 심판 외 101명의 청원에 대하여 피청구인 소속 관련부서에서 각 회신을 하였던 것이다. 위와 같은 심판 외 101명의 청원 내용에는 공원 내 운동시설인 파3 골프연습장 증설에 대한 내용은 있으나, 이는 공원녹지법 시행규칙 제8조에 따른 공원조성계획 수립기준을 갖추어 같은 법 제16조 제3항에 의한 공원조성계획 입안제안이 아닌 단순 청원인 것이다. 피청구인은 청구인의 이 사건 입안제안에 대하여 공원녹지법 제16조 제4항의 규정에 의거 OO시 도시공원위원회의 자문을 거친 후 입안제안을 수용하기로 하였고, 이에 따라 관련 법규에서 요구하는 사전재해영향성 평가, 환경영향평가 등 일련의 각종 평가를 진행한 사실은 있다. 피청구인은 2016. 2. 25. 이 사건 입안제안에 대한 주민설명회를 개최하였는데, 당시 주민 설명회에 참여한 주민 일부와 환경단체에서 골프연습장 증설시 예상되는 환경오염, 재해위험, 생활불편사항 발생 등으로 반대의견을 제기하였다. 행정주체로서 피청구인은 반대하는 지역주민의 의견을 무시할 수만은 없는 것이며, 2016. 5. 30. 청구인의 이 사건 입안제안 내용인 골프연습장 증설을 반대하는 주민 79명이 민원을 제기하기도 하였다. 위 민원서를 제출한 주민들은 이 사건 처분이전에 반대의사를 표시하였으나, 민원서류의 접수가 조금 늦어진 것이다. OOOO 자연공원은 OO시민의 휴식공간이고, 다양한 생태계가 공존하고 있으며, 반딧불이 출몰하는 지역이다. 위와 같은 자연공원에 실외골프연습장이 설치될 경우 일반 OO시민들의 자연공원에 대한 접근과 이용이 제한을 받을 것이다. 또한, 청구인과 일부 지역주민들은 지역발전을 위하여 실외골프연습장을 설치하려고 하나, 청구인이 운영하는 골프연습장과 자동차로 불과 3분 거리에 파3 9홀 골프연습장이 영업을 하고 있다. OOOO 자연공원은 인근지역주민 뿐만 아니라, OO시민 전체를 위한 자연공원인 점, 다수의 지역주민들의 반대의견이 존재하고 있는 점, 이 사건 대상 부지 인근에 이미 파3 9홀 실외 골프연습장이 존재하여 무분별한 개발이 될 수 있는 점, 청구인의 기존 골프연습장 운영으로 체육시설이 부족하지 않은 상황인 점등을 참작하여 피청구인은 이 사건 반려처분을 하게 된 것이다. 4) OOOO 자연공원에 실외 골프연습장을 설치하는 것은 환경에 미치는 영향이 미미한 간단한 체육시설을 설치하는 것이 아니고, 대규모의 면적을 개발해야 하는 행위이다. 이에 따라 환경에 중대한 영향을 미칠 것으로 사료되고, 일부 지역주민들이 반대의사를 피력하고 있으며, 자연공원을 이용하는 OO시민들과의 이해관계도 충돌하고 있다. 피청구인은 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교·형량하여 이 사건 처분을 하게 된 것인바 위와 같은 이유로 청구인의 이 사건 행정심판 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제16조(공원조성계획의 입안) ① 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획이 결정되었을 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 도시공원의 조성계획(이하 "공원조성계획"이라 한다)을 입안하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 국토교통부장관은 제5조제3항제2호에 따라 도시공원을 설치하는 등 국가의 정책목적 달성을 위하여 도시공원을 설치할 필요가 있는 경우에는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 공원조성계획의 입안 등 필요한 조치를 하도록 요청할 수 있으며, 요청을 받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 지체 없이 이에 따라야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 아닌 자(이하 "민간공원추진자"라 한다)는 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획을 입안하여 줄 것을 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 제안할 수 있다. <개정 2011.4.14.> ④ 제3항에 따라 공원조성계획의 입안을 제안받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 제안의 수용 여부를 해당 지방자치단체에 설치된 도시공원위원회의 자문을 거쳐 대통령령으로 정하는 기간 내에 제안자에게 통보하여야 하며, 그 제안 내용을 수용하기로 한 경우에는 이를 공원조성계획의 입안에 반영하여야 한다. ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 공원조성계획을 신속히 입안할 필요가 있는 경우에는 공원녹지기본계획의 수립 또는 도시공원의 결정에 관한 도시·군관리계획의 입안과 함께 공원조성계획 수립을 위한 도시·군관리계획을 입안할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 제16조의2(공원조성계획의 결정) ① 공원조성계획은 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다. 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제5항에 따른 지방의회의 의견청취와 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있으며, 같은 법 제30조제3항에 따른 시·도도시계획위원회의 심의는 제50조제1항에 따른 시·도도시공원위원회가 설치된 경우 시·도도시공원위원회의 심의로 갈음한다. <개정 2011.4.14.> ② 공원조성계획을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 공원조성계획의 변경에 관하여 주민의 의견을 청취하려면 공보(公報)와 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ③ 제2항에 따른 공원조성계획의 변경 내용이 해당 공원의 주제 또는 특색에 변화를 가져오지 아니하고 다음 각 호에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 시·도도시공원위원회의 심의(시·도도시공원위원회를 설치하지 아니한 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조제3항에 따른 시·도도시계획위원회의 심의를 말한다)와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 주민 의견 청취절차를 생략할 수 있다. 1. 공원시설 부지면적의 10퍼센트 미만의 범위에서의 변경(공원시설 부지 중 변경되는 부분의 면적의 규모가 3만제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 2. 소규모 공원시설의 설치 등 경미한 변경에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 사항 ④ 공원조성계획의 수립기준과 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> [전문개정 2011.9.16.] [전문개정 2011.9.16.] 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령】 제13조(공원조성계획의 경미한 변경)법 제16조의2제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. <개정 2010.6.29., 2012.3.13> 1. 삭제 <2010.6.29.> 2. 휴게소, 긴 의자, 화장실, 울타리, 담장, 게시판, 표지 및 쓰레기통 등 33제곱미터 이하의 공원시설의 설치 3. 공원시설의 위치 변경 4. 그 밖에 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 사항 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2016.2.12.] [법률 제13475호, 2015.8.11., 일부개정] 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2015.8.11.> 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구의 지정 및 변경에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시ㆍ군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. <개정 2011.4.14.> ④ 제1항제3호에 따른 개발진흥지구의 지정 제안을 위하여 충족하여야 할 지구의 규모, 용도지역 등의 요건은 대통령령으로 정한다. <신설 2015.8.11.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시ㆍ군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14., 2015.8.11.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 시ㆍ도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시ㆍ군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ④ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시ㆍ군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시ㆍ도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시ㆍ도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] [시행일:2012.7.1.] 제30조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2016.5.17.] [대통령령 제27172호, 2016.5.17., 일부개정] 제20조(제안서의 처리절차) ① 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시ㆍ군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다. <개정 2004.1.20, 2008.2.29, 2011.7.1, 2012.4.10., 2013.3.23> ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다. <개정 2008.2.29, 2012.4.10., 2013.3.23> ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하는 경우에는 제안서에 첨부된 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 도시ㆍ군관리계획의 입안에 활용할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2012.4.10, 2013.3.23> 【환경영향평가법】 제9조(전략환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가를 실시하여야 한다. 1. ~ 13. 생략 14. 체육시설의 설치에 관한 계획 15. ~ 18. 생략 ② 제1항에 따른 전략환경영향평가 대상계획(이하 "전략환경영향평가 대상계획"이라 한다)은 그 계획의 성격 등을 고려하여 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 정책계획: 국토의 전 지역이나 일부 지역을 대상으로 개발 및 보전 등에 관한 기본방향이나 지침 등을 일반적으로 제시하는 계획 2. 개발기본계획: 국토의 일부 지역을 대상으로 하는 계획으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 계획 가. 구체적인 개발구역의 지정에 관한 계획 나. 개별 법령에서 실시계획 등을 수립하기 전에 수립하도록 하는 계획으로서 실시계획 등의 기준이 되는 계획 ③ 전략환경영향평가 대상계획 및 제2항에 따른 정책계획 및 개발기본계획의 구체적인 종류는 대통령령으로 정한다. 제16조(전략환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인등을 받지 아니하여도 되는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장은 해당 계획을 확정하기 전에 전략환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다. ② 승인등을 받아야 하는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하는 행정기관의 장은 전략환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 하며, 승인기관의 장은 해당 계획에 대하여 승인등을 하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에 따라 전략환경영향평가서를 작성하는 자는 제12조제2항 및 제13조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 제시된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 그 의견을 전략환경영향평가서에 반영하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 전략환경영향평가서의 작성방법, 제출방법, 협의 요청시기 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【환경영향평가법 시행령】[시행 2016.1.25.] [대통령령 제26922호, 2016.1.22., 타법개정] 제7조(전략환경영향평가 대상계획의 종류) ① 법 제9조제1항제18호에서 "대통령령으로 정하는 시설의 설치에 관한 계획"이란 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제5조에 따른 가축분뇨관리 기본계획을 말한다. ② 법 제9조제2항에 따른 전략환경영향평가 대상계획(이하 "전략환경영향평가 대상계획"이라 한다)의 구체적인 종류는 별표 2와 같다 [별표 2] <개정 2015.12.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272177"></img> 제22조(전략환경영향평가서의 제출방법 및 협의 요청시기 등) ① 법 제16조제1항 및 제2항에 따라 전략환경영향평가서는 책자의 형태로 인쇄·제본하여 제출하며, 제출부수는 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 승인기관의 장: 5부 2. 협의기관의 장: 20부 ② 법 제16조제1항 및 제2항에 따른 전략환경영향평가서의 협의 요청시기는 별표 2와 같다. ③ 승인기관의 장은 하나의 계획이 동일한 목적을 가진 여러 개의 개발기본계획을 연속하여 결정하는 경우 또는 동일한 목적으로 불가분의 관계에 있는 둘 이상의 개발기본계획을 포함하고 있는 경우에는 이를 통합하여 전략환경영향평가 협의를 요청할 수 있다. ④ 법 제16조제2항에 따라 전략환경영향평가서를 제출받은 승인기관의 장은 전략환경영향평가서를 제출받은 날부터 10일 이내에 협의기관의 장에게 협의를 요청하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 2001. 4. 10. OO시 OO구 O동 산 85-1 외 2필지에 O,OOO㎡ 규모의 골프연습장을 설치하는 내용의 실시계획인가 및 사업시행자 지정 처분을 받아, 위 시설을 설치하여 운영중이다. 나) 청구인은 2014. 2. 4. 위 골프연습장 철탑 보수와 파3 야외연습장 6개소 설치에 관한 실시계획 인가(변경)를 받았고, 이어서 2015. 4. 22. OO시 OO구 O동 OOO-O번지 일원(OOOOOOOO) 34,085㎡에 골프연습장의 부대시설로써 피칭연습용코스(9홀)를 설치하는 내용의 공원조성계획 변경 입안제안을 하였다. 다) 이에 따라 피청구인은 2015. 5. 7. 관련 법 저촉여부를 확인하기 위하여 관련 부서의 의견을 조회하였고, 관련부서의 의견을 취합하여 2015. 6. 2. 청구인에게 회신의견에 대한 조치계획서를 작성하여 제출할 것을 요청하였는데, 당시 피청구인 소속 재난안전관으로부터 사전재해영향성 검토협의를 거쳐야 하고, 환경정책과로부터 전략환경영향평가를 거쳐야 한다는 등의 검토의견이 제출되었다. 라) 이후 피청구인은 2015. 6. 26. 공원조성계획(변경)결정과 관련하여 피청구인 소속 도시공원위원회에 자문안건 상정시 검토자료로 활용하기 위하여 대상지에 대한 입목축적 및 입목본수도를 요청하였고, 청구인이 이를 제출하였으나, 피청구인은 2015. 8. 3. 도시공원위원회 개최 결과 등고선이 표시된 전체 배치도, 지형단면 상세도, 기존지형·수림과 수목 보존을 위한 현존 식생조사 및 계획 전·후 모형 등 심의자료를 보완하여 재심의 할 것으로 의결되었음을 통보하였다. 마) 피청구인은 2015. 11. 26. 청구인의 입안제안에 대하여 다시 도시공원위원회를 개최하여 심의한 결과 ①석축설치시 그린경관과 조화를 이루도록 계획, ② 절토경사는 1.5:1.0 이상으로 적용, ③ 사업추진시 환경 및 공원관련 법규·지침 준용, ④ 일반 공원 이용자가 이용가능한 공공편익시설 추가(기부채납 등)검토 등을 자문의견으로 하여 입안제안을 수용함을 통보하였다. 바) 피청구인은 2015. 12. 23. 환경영향평가 협의회를 개최한 후, 2016. 1. 4. 청구인에게 환경영향평가협의회의 심의의견을 송부하면서 「환경영향평가법 시행령」 제10조에 따라 ‘평가항목 등의 결정내용 공개’자료를 작성하여 제출할 것을 통지하였다. 사) 이에 따라 피청구인은 2016. 1. 8. 전략환경영향평가 항목 등의 결정내용을 공고한 후, 2016. 2. 5. 이 사건 공원조성계획결정(변경)에 대한 전략환경영향평가서 초안을 공람하였으나, 2016. 2. 23. OOOO환경청으로부터 이 사건 공원조성계획(변경)결정 전락환경영향평가서 초안에 대하여 검토한 결과, 기 결정된 공원구역 내 공원시설의 증설은 공원조성계획(도시관리계획) 변경 대상에 해당하지 않으므로 협의대상이 아님을 회신받았다. 그럼에도 피청구인은 주민설명회 개최 개요를 공고하고, 2016. 2. 25. 주민설명회를 개최하였다. 아) 청구인이 2016. 3. 3. 피청구인에게 이 사건 공원조성계획(변경)결정 신청서를 제출하자, 피청구인은 2016. 3. 9. 주민설명회 개최시 마을주민과 환경단체로부터 골프연습장 증설시 예상되는 환경오염 등으로 인한 반대의견이 제기되었으므로, 골프연습장 증설에 대한 지역 전체의 의견을 재수렴하여 공원조성계획(변경)신청서를 보완·제출할 것을 요청하였고, 이에 청구인은 2016. 4. 26.경 주민의견수렴 및 환경·재해 및 생활불편사항에 대한 대책 방안을 피청구인에게 제출하였다. 아울러 피청구인은 2016. 3. 31. 청구인의 사전재해영향성 검토협의신청에 대하여 검토의견을 송부하면서 조치결과서를 작성하여 제출할 것을 요구하였고, 이에 따라 청구인이 2016. 4. 27. 위 검토의견에 대한 조치결과서를 제출하였다. 자) 한편, 피청구인은 2016. 4. 8. 청구인에게 이 사건 도시자연공원 조성계획(변경)결정신청에 대하여 편입된 농지는 기존의 도시계획시설 결정부지로 「농지법」 제34조에 따라 일괄 농지전용협의가 완료된 사항으로 별도 농지전용협의는 필요하지 않으나, 총 181,000,000원의 농지보전부담금 부과결정이 되었으므로 실시계획인가전까지 농지보전부담금을 납부할 것을 통보하였다. 차) 피청구인은 2016. 5. 26. ① 당초 도시공원위원회의 자문시 입안제안 수용 후 전략환경영향평가 결과 등에 의거 조성계획변경결정 여부를 심의하고자 하였으나, 전략환경영향평가 미추진으로 골프연습장 증설에 따른 환경분야 훼손여부 등에 대한 판단이 불가하고, ②지역주민 및 환경단체에서 환경훼손, 재해위험 등을 이유로 골프연습장 증설을 반대하는 등 입안제안 수용시와는 사정변경이 있다는 이유로 위 신청을 반려하였다. [인정근거] 갑 제1, 2, 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24호증, 을 제1, 2, 3호증 2) 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’이라고 한다) 제16조 제3항, 제4항에 의하면, 민간공원추진자는 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획을 입안하여 줄 것을 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 제안할 수 있고, 공원조성계획의 입안을 제안받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 제안의 수용 여부를 해당 지방자치단체에 설치된 도시공원위원회의 자문을 거쳐 대통령령으로 정하는 기간 내에 제안자에게 통보하여야 하며, 그 제안 내용을 수용하기로 한 경우에는 이를 공원조성계획의 입안에 반영하여야 한다. 또한 「공원녹지법」 제16조의2에 의하면, 공원조성계획변경은 도시·군관리계획으로 결정하여야 하는데 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제5항에 따른 지방의회의 의견청취와 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있으며, 같은 법 제30조제3항에 따른 시·도도시계획위원회의 심의는 제50조제1항에 따른 시·도도시공원위원회가 설치된 경우 시·도도시공원위원회의 심의로 갈음한다. 다만, 공원조성계획의 변경에 관하여 주민의 의견을 청취하려면 공보(公報)와 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 한편, 「환경영향평가법」 제9조에 의하면, 체육시설의 설치에 관한 계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가를 실시하여야 하며, 전략환경영향평가 대상계획(이하 "전략환경영향평가 대상계획"이라 한다)은 그 계획의 성격 등을 고려하여 ① 정책계획(국토의 전 지역이나 일부 지역을 대상으로 개발 및 보전 등에 관한 기본방향이나 지침 등을 일반적으로 제시하는 계획), ② 개발기본계획(국토의 일부 지역을 대상으로 하는 구체적인 개발구역의 지정에 관한 계획과 개별 법령에서 실시계획 등을 수립하기 전에 수립하도록 하는 계획으로서 실시계획 등의 기준이 되는 계획으로 구분하며, 전략환경영향평가 대상계획 및 정책계획 및 개발기본계획의 구체적인 종류는 같은 법 시행령 제7조 제2항 [별표2]에서 규정하고 있는데, 개발기본계획 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시·군관리계획에 대해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조 제1항에 따라 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하는 때 또는 시·도지사가 관계행정기관의 장과 협의하는 때에 협의를 요청하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 환경영향평가와 관련된 조치들을 실질적으로 추진하였고, 지역주민의 민원을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하고 있다. 살피건대, 「공원녹지법」 제16조 제3항, 제4항에서 민간공원추진자로부터 공원조성계획의 입안을 제안 받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 제안 내용을 수용하기로 한 경우에는 이를 공원조성계획의 입안에 반영하여야 한다고 규정하고 있어, 일단 입안제안을 수용하기로 한 경우에는 반드시 공원조성계획을 입안하여야 할 의무가 있다고 보여지는데, 앞서 인정한 바와 같이 이 사건 공원조성계획 변경결정을 위한 입안제안을 받은 피청구인이 입안제안을 수용할지 여부에 대하여 피청구인 소속 도시공원위원회에 자문안건으로 상정하기 위하여 이 사건 신청지에 검토하기 위하여 청구인에게 입목축적 및 입목본수도의 제출을 요구하여 청구인이 이를 제출하였고, 두 차례에 걸친 도시공원위원회의 심의 결과 몇 가지 자문의견을 부가하여 입안제안을 수용하기로 하였음을 청구인에게 통보한 이상, 피청구인은 이 사건 공원조성계획변경에 관한 내용을 입안할 의무가 있다고 보여진다. 4) 이에 대하여 피청구인은 이 사건 공원조성계획변경사항이 전략환경영향평가의 대상이 되는 것으로 검토하였으나, OOOO환경청장으로부터 이 사건 공원조성계획변경사항은 전략환경영향평가 협의대상이 아니라는 의견을 회신받았고, 따라서 이 사건과 같은 대규모 개발로 환경오염과 생태계 파괴가 예상되어 이 사건 처분을 한 것이라고 주장하고 있다. 살피건대, 「환경영향평가법」 제9조 및 같은 법 시행령 제7조 제2항 [별표2]에 의하면, 개발기본계획 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시·군관리계획에 대해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조 제1항에 따라 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하는 때 또는 시·도지사가 관계행정기관의 장과 협의하는 때에 협의를 요청하도록 규정하고 있는바, 피청구인은 위 규정을 종합하여 볼 때 이 사건 공원조성계획변경입안에 대하여는 도시관리계획변경결정에 갈음하는 공원조성계획변경결정이 이루어지게 되는 것이므로 전략환경영향평가가 필요하다고 판단하였던 것으로 보이고, 그리하여 청구인이 2014. 2. 4. 피청구인에게 이 사건 공원조성계획 변경의 입안제안을 신청하자 관련부서의 의견을 조회하여 사전재해영향성 검토협의를 거쳐야 하고, 환경정책과로부터 전략환경영향평가를 거쳐야 한다는 등의 검토의견이 제출되었음을 청구인에게 통지하였고, 위와 같은 의견을 신뢰한 청구인이 전략환경영향평가 협의를 위한 절차를 진행하였으나, 청구외 OOOO환경청장이 이 사건 공원조성변경결정에 대하여 전략환경영향평가 대상이 아니라고 판단하였던 사실은 인정되나, 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인이 이 사건 공원조성계획변경에 대한 입안제안에 대하여 수용할 것을 청구인에게 통보한 이상 피청구인은 위와 같은 내용을 입안할 의무가 있고, 민간공원추진자가 공원조성계획 또는 변경계획을 입안제안하는 경우에 입안권자인 피청구인이 세부적인 공원조성계획과 관련된 서류를 제출하도록 할 수 있다고 하더라도 이 사건과 같이 공원조성계획변경결정 신청서를 제출하도록 한다거나, 이 사건 처분과 같이 공원조성계획변경결정 신청서에 대하여 반려함에 대하여는 「공원녹지법」에 아무런 규정을 두고 있지 아니하다. 따라서 피청구인으로서는 이 사건 공원조성계획변경 입안을 한 후 지방의회 의견청취나 관계 행정기관의 장과의 협의 및 도시공원위원회의 심의절차를 이행하여야 할 것이고, 이 사건 공원조성변경결정이 전략환경영향평가의 대상이라고 하더라도 그 협의는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장이 요청하는 것으로서, 청구인은 전략환경영향평가에 필요한 관련서류를 제출할 의무가 있을 뿐 직접 전략환경영향평가의 협의절차를 추진할 수 없고, 더욱이 전략환경영향평가는 「환경영향평가법」 제9조, 같은 법 시행령 제7조 제2항 [별표2]에 따라 도시관리계획결정을 위하여 시행하는 절차로서 공원조성계획 입안 후 결정 과정에서 이루어지는 것이므로, 이 사건에서와 같이 피청구인이 입안제안에 대하여 수용결정을 통보한 후에 입안을 하지도 아니하고 곧바로 전략환경영향평가 절차가 추진되지 아니하였고, 그에 따른 환경분야 훼손여부 등에 대한 판단이 불가하다는 사유로 이 사건 처분을 할 수는 없다고 할 것이다. 5) 나아가 이 사건 처분사유 중 지역주민 및 환경단체의 반대가 있어 사정변경이 있다는 부분에 대하여 보건대, 이 사건 공원조성계획변경의 입안제안에 대하여 피청구인 소속 도시공원위원회의 자문을 거쳐 이를 수용하였고, 이 사건 공원조성계획변경신청의 내용이 입안제안 내용에서 변경된 부분이 거의 없고, 다만 이 사건 공원조성계획 변경신청 이후 주민의 민원이 제기되었다는 것인바, 인근 주민의 반대 민원이 있다는 사정만으로 신청을 불허할 수 없는 이상 위 처분사유 역시 위법하다고 할 것이다. 6) 결국 피청구인은 「공원녹지법」 규정에 따라 청구인에게 입안제안을 수용함을 통보한 이상 공원조성계획변경에 대하여 입안할 의무가 있고, 전략환경영향평가는 입안 후의 절차일 뿐 아니라 OOOO환경청장으로부터 이 사건 공원조성계획의 변경은 전략환경영향평가의 대상이 아님을 회신받았음에도 전략환경영향평가절차가 미이행 되었다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하고, 나아가 민원을 이유로 이 사건 입안을 거부할 수 없다고 할 것인바, 이를 지적하는 청구인의 주장은 이유 있다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.