공원조성계획(변경)결정 의무이행 청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인의 공원조성계획결정신청 반려처분(이하 ‘이 사건 1차 처분’이라 한다)에 관하여 경기도 행정심판위원회에 취소심판을 청구하였고, 경기도 행정심판위원회는 2016. 10. 5. 청구인의 심판청구를 인용하는 재결(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 이후 3차에 걸쳐 도시공원위원회를 개최한 뒤, 2017. 6. 21. 청구인에 대하여 공원조성계획변경 결정을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분은 이 사건 인용재결의 기속력에 정면으로 반하는 당연 무효로서, 피청구인이 실질적으로 이 사건 인용재결에 따른 재처분 의무를 전혀 이행하지 않은 것에 해당한다. 행정심판법 제49조 제1항, 2항은 인용재결의 행정청에 대한 기속력, 행정청의 재처분 의무를 규정하고 있는데, 대법원은 ‘재결의 기속력은 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단 즉 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에 대하여만 미치고 종전 처분이 재결에 의하여 취소되었더라도 종전 처분시와는 다른 사유를 들어 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 아니하며 여기서 동일한 사유인지 다른 사유인지는 종전 처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유인지에 따라 판단하여야 한다’고 규정하고 있고(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두7705 판결 참조), 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정하여야 하는 것이라는 입장을 취하고 있다(대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결 둥 참조). 이 사건의 경우 이 사건 인용재결 후 기본적 사실관계에 변경이 전혀 없음에도 불구하고 피청구인은 이 사건 인용재결에 기재된 재결의 취지와 전제가 된 인정사실과 동일한 내용으로 불가통보를 한 것이므로 위법하다. 2) 법률상 아무런 의결권이 없는 도시공원위원회의 심의내용에 터 잡아 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 이 사건 인용재결에 따른 정당한 재처분 의무이행을 해태한 것으로서 위법하다. 피청구인 소속 ○○시 도시공원위원회는 「○○시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례(이하 ‘○○시 도시공원 조례’라 한다)」 제25조에 따라 피청구인의 공원조성계획을 심의하거나 공원복지기본계획의 자문에 응하는 위원회로 의결권이 없을 뿐만 아니라, 이 사건 공원조성계획변경결정에 대한 입안 및 결정권자는 피청구인이므로, 피청구인은 피청구인 소속 ○○시 도시공원위원회에서 심의한 내용이 이 사건 인용재결에 반하는지의 여부에 대하여 판단한 후 처분을 하여야 하는 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이 사건 인용재결에 따른 의무이행을 회피할 목적으로 법적으로 아무런 의결권이 없는 도시공원위원회의 심의내용에 터 잡아 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이므로 이는 정당한 재처분 의무를 해태한 것이다. 3) 공원조성계획은 도시 기반시설인 공원의 설치·정비 또는 개량에 관하여 토지 이용, 교통, 환경 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등을 종합 검토하여 도시관리계획을 수립하는, 이른바 행정계획을 수립하는 것이다. 그런데 이 사건 처분의 사유 중 ① 홀과 코스 배치에 따른 타구사고 등 안전성 보장 미흡, ② 증설에 따른 환경훼손 문제, ③ 1·2차 도시공원위원회 심의 시 지적사항 미보완의 각 사유는 행정계획 수립 이후의 실시계획 인가 단계에서 고려하여야 하는 것들이다. 뿐만 아니라 피청구인이 이 사건 처분에서 위 각 사유들을 다시 언급한 것은 이미 이 사건 최초 반려사유인 환경훼손 문제와 행정심판 인용재결에서 다루어진 기초적 사실의 범주 안에서 있었던 타구사고 문제 동의 사유를 다시 내세운 것으로, 피청구인이 청구인에게 법령에 근거 없는 요구를 하는 것에 불과하다. 4) 청구인이 피청구인에 대하여 최초 이 사건 입안제안을 하였을 때 피청구인은 청구인의 최초 제안에 관하여 관련자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론 공익 상호간과 사익 상호간에 정당하게 비교 교량하여 입안 수용결정을 한 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 이제 와서 ‘④ 과밀 도시화에 따른 녹지보전 필요성 등을 종합적으로 검토한 결과, 골프연습장 증설보다 현재의 상태로 공원을 유지시켜 모든 시민이 이용하는 공원으로 제공함이 우선한다고 판단됨’이라는 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 행정청 스스로 행정의 신뢰성과 일관성을 부인하는 것이다. 5) 피청구인의 제1차 위원회 및 제2차 위원회의 심의결과에 따른 재심의 결정사유와 제3차 위원회 심의결과에 따른 이 사건 처분은 결국 이 사건 인용재결에서 인정한 반려처분의 사유와 관련되어 있는 것으로 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인 소속 관련 공무원들은 ○○시 도시공원위원회의 위원들로부터 부결 결과를 유도하기 위하여 그 직무을 이용해 조직적으로 이 사건 인용재결에서 다룬 기본적 사실관계와 다른 사유를 들어 부결해달라는 등의 내용으로 발언하는 등 그 직무를 수행함에 있어 직권을 남용하여 권리행사를 방해하고 도시공원위원회 위원들을 교사한 것으로, 이는 직권남용죄에 해당하는 것이다. 6) 이 사건 처분은 별개의 유효하고 독립된 처분일 수 없다. 즉 이 사건 처분의 사유는 이 사건 1차 처분 사유와 실질적으로 그 내용을 함께 하는 것인바, 문언적, 형식적으로 그 표현만을 달리하였을 뿐 이전에 재결로서 취소되었던 처분과 사실상 그 사유를 같이 하는 대외적인 의사표명이 행정청에 의하여 이루어진 경우, 행정청의 그 의사표명은 실질적으로는 행정심판재결에 따른 재처분 의무를 이행하지 않겠다는 불복의사를 나타낸 것에 불과할 뿐, 적법하고도 유효하면서 그 사유를 별개, 독립적으로 구성하는 새로운 ‘행정처분’을 내린 것이라고 할 수 없다. 7) 공원조성변경계획 신청의 입안절차와 결정절차는 별개의 독립된 과정이 아니라 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획이 결정되어 있음을 전제로 하여 그 도시공원 내에 공원녹지법 시행규칙 제3조가 정하는 공원시설을 추가 또는 변경하여 설치함을 목적으로 한 강행규정에 따른 일련의 절차인 것이므로, 별개의 절차로 볼 수 없다. 8) 피청구인은 청구인의 신청이 있다고 하더라도 피청구인에게 그 신청에 따른 공원조성계획 변경 결정의 의무가 존재하지 않는다고 주장하나, 이는 독단적인 법리주장으로서 부당한 것이다. 이 사건은 공원녹지법 및 국토계획법상 청구인에게 법규상 또는 조리상의 공원조성계획 변경결정 신청권이 명백하게 인정된다. 또한 청구인이 피청구인의 입안제안 수용 이래 피청구인과 지속적인 협의와 심의 등 절차를 거치면서 그 자체로도 상당한 법률상 이해관계(사익보호의 필요성)을 맺게 된 점, 피청구인에게 행정심판재결에 따른 적법하고도 유효한 재처분 의무가 행정심판법 규정 자체로도 부여되고 있는 상황인 점 등의 특성까지 함께 존재하는 사안이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 재결에 따라 이 사건 1차 처분을 취소하였으므로, 피청구인이 재처분 의무를 다하지 않았다는 청구인 주장은 사실과 다르다. 이 사건 재결의 취지는 전략환경영향평가와 상관없이 피청구인이 청구인의 입안제안을 수용하기로 하였으므로 청구인의 입안제안을 수용하라는 것이었으며, 피청구인은 위 재결의 취지대로 청구인의 입안제안을 수용하여 심의를 진행하였다. 즉 피청구인은 선행 행정심판 재결 후 공원녹지법 제16조에 따라 이 사건 공원조성변경계획 신청을 입안하고 이후 도시공원위원회 심의, 주민의견청취 및 사전공람 등 관계법령에 따른 절차를 이행하였다. 2) 이 사건 처분은 관련 법령에 따라 적법한 절차를 통하여 이루어진 것이며, 선행 행정심판 재결의 심판대상과 이 사건 처분의 기본적 사실관계가 동일하지 않으므로 이 사건 재결의 기속력에도 반하지 않는다. 공원조성계획의 결정은 도시공원위원회의 심의를 거치도록 규정되어 있는바, 피청구인은 전문가들로 구성된 도시공원위원회의 심의결과를 참작하고, 공익과 사익 사이의 이익형량, 제반사정을 참작하여 이 사건 2차 처분을 하였다. 3) 이 사건 공원조성변경계획은 전략환경영향평가의 대상이 아닐지라도 환경에 미치는 영향이 지대하고 이 사건 공원조성변경계획을 결정하기 위해서는 당연히 환경에 미치는 영향 등을 면밀히 검토할 수밖에 없다. 공원녹지법 시행규칙 제11조 제9항은 공원 내 설치할 수 있는 운동시설 중 골프연습장의 설치기준을 별표5로 정하고 있는데, 위 별표 5의 1에서는 골프연습장 설치기준을 ‘임상이 양호한 지역’이나 절토 또는 성토의 높이가 3미터 이상 필요한 지역이 아닐 것이라고 정하고 있다. 당초 1차 처분 당시 피청구인은 이 사건 대상지에 대한 전략환경영향평가를 추진하지 못하게 되어 이 사건 대상지가 위 규칙에 따른 골프연습장 설치기준인 ‘임상이 양호한 지역’인지 아닌지에 대한 판단을 할 수 없었던 것이나, 이 사건 재결 이후 피청구인은 위 판단을 위하여 전문적 식견을 가지고 있는 위원들로 구성된 도시공원위원회의 심의를 거쳤고, 위 심의결과를 참작하여 이 사건 2차 처분을 하게 된 것이다. 4) 또한 골프연습장을 이용하는 자의 안전 역시 만전을 기하여야 하는 사항으로, 제1차 심의위원회에서 위원들은 시설에 대한 입지의 적합성 등에 대하여 심의를 하였고, 홀 배치의 적정여부에 대한 심의를 하였다. 심의위원회에서 홀과 코스배치에 따른 타구 사고등 문제점이 제기되었고, 위와 같은 문제점이 보완되지 않는 상황에서 이 사건 공원조성변경계획을 결정할 수는 없었다. 5) 행정청이 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때에는 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량 하여야 한다. 이매도시 자연공원은 ○○시민의 휴식 공간이고, 다양한 생태계가 공존하고 있으며, 반딧불이 출몰하는 지역으로, 위와 같은 자연공원에 실외골프연습장이 설치될 경우 일반 ○○시민들의 자연공원에 대한 접근과 이용이 제한을 받을 것이다. 청구인과 일부 지역주민들은 지역발전을 위하여 실외골프연습장을 설치하여야 한다는 주장이나, 청구인이 운영하는 골프연습장과 자동차로 불과 3분 거리에서 이미 ○○○○골프연습장이 영업을 하고 있어, 이매공원에 체육시설이 부족한 상황이 전혀 아니다. 6) 피청구인은 재량적 행정행위인 행정계획을 입안 결정하면서, 재량행위의 일탈, 남용을 방지하기 위하여 전문가들로 구성된 도시공원위원회의 자문과 심의를 거친 것이다. 피청구인은 도시공원위원회의 심의 결과를 참작하고, ○○시민들이 이매 공원을 자유롭게 이용하고 휴식공간으로 사용할 수 있는 권리와 도심지 주변의 허파로서 이매공원의 보존 등 공익과 청구인의 사유재산의 자유로운 이용과 영업적 이익이라는 청구인의 사익 상호간의 정당한 비교형량을 통하여 이 사건 처분을 한 것으로, 이는 재량행위의 범위 내에 있는 적법·타당한 행위이다. 7) ○○시 도시공원위원회의 설치근거는 공원녹지법 제50조와 「○○시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례」 제25조이며, 도시공원 위원회에서는 공원녹지기본계획의 자문, 공원조성계획의 심의, 도시녹화계획의 심의, 그 밖에 공원녹지와 관련한 시장이 부의하는 사항을 심의하는 기능을 수행하고 있다. 이 사건 공원조성변경계획은 도시관리계획에 해당하고 도시관리계획은 행정계획에 해당하는 것으로, 이와 같은 행정계획은 법령에서 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아, 피청구인은 이사건 행정계획을 결정함에 있어 이익형량을 정당하고 객관적으로 하기 위하여 도시공원에 대한 전문적 식견과 학식이 있는 위원들로부터 심의를 받은 것이다. 실제로 위 위원들은 공원분야에 전문적 식견을 가지고 자유롭고 충분한 토론을 거친 후 부결 심의 결정을 한 것이다. 8) 피청구인 소속 공무원들이 도시공원위원회에 부당하게 개입하여 위 위원회의 심의결과를 왜곡하였다는 취지의 청구인 주장은 억지주장에 불과하다. 피청구인 소속 공무원들은 위 도시공원위원회의 간사 또는 피청구인을 대신하여 참석한 것으로 이 위원회에서 충분히 의견을 개진할 수 있는 것이고, 각 위원들의 궁금한 사항에 대하여 답변을 할 수 있는 것이다. 9) 도시공원법에 따르면 시장 등이 공원조성계획을 입안하여 이를 결정할 때 국토계획법에 따른 도시관리계획으로 이를 결정하도록 정하고 있을 뿐, 민간 공원추진자가 시장 등에게 공원조성계획변경결정을 신청할 수 있다는 취지의 규정을 두고 있지 않다. 결국 피청구인에게는 청구인이 신청하는 대로 공원조성계획변경결정을 해야 할 의무가 존재하지 않는다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다. ② 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다. ③ 신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우에는 제2항을 준용한다. ④ 법령의 규정에 따라 공고하거나 고시한 처분이 재결로써 취소되거나 변경되면 처분을 한 행정청은 지체 없이 그 처분이 취소 또는 변경되었다는 것을 공고하거나 고시하여야 한다. ⑤ 법령의 규정에 따라 처분의 상대방 외의 이해관계인에게 통지된 처분이 재결로써 취소되거나 변경되면 처분을 한 행정청은 지체 없이 그 이해관계인에게 그 처분이 취소 또는 변경되었다는 것을 알려야 한다. 제50조(위원회의 직접 처분) ① 위원회는 피청구인이 제49조제2항에도 불구하고 처분을 하지 아니하는 경우에는 당사자가 신청하면 기간을 정하여 서면으로 시정을 명하고 그 기간에 이행하지 아니하면 직접 처분을 할 수 있다. 다만, 그 처분의 성질이나 그 밖의 불가피한 사유로 위원회가 직접 처분을 할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 위원회는 제1항 본문에 따라 직접 처분을 하였을 때에는 그 사실을 해당 행정청에 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 행정청은 위원회가 한 처분을 자기가 한 처분으로 보아 관계 법령에 따라 관리·감독 등 필요한 조치를 하여야 한다. 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제16조(공원조성계획의 입안) ① 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획이 결정되었을 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 도시공원의 조성계획(이하 "공원조성계획"이라 한다)을 입안하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 국토교통부장관은 제5조제3항제2호에 따라 도시공원을 설치하는 등 국가의 정책목적 달성을 위하여 도시공원을 설치할 필요가 있는 경우에는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 공원조성계획의 입안 등 필요한 조치를 하도록 요청할 수 있으며, 요청을 받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 지체 없이 이에 따라야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 아닌 자(이하 "민간공원추진자"라 한다)는 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획을 입안하여 줄 것을 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 제안할 수 있다. <개정 2011.4.14.> ④ 제3항에 따라 공원조성계획의 입안을 제안받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 제안의 수용 여부를 해당 지방자치단체에 설치된 도시공원위원회의 자문을 거쳐 대통령령으로 정하는 기간 내에 제안자에게 통보하여야 하며, 그 제안 내용을 수용하기로 한 경우에는 이를 공원조성계획의 입안에 반영하여야 한다. ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 공원조성계획을 신속히 입안할 필요가 있는 경우에는 공원녹지기본계획의 수립 또는 도시공원의 결정에 관한 도시·군관리계획의 입안과 함께 공원조성계획 수립을 위한 도시·군관리계획을 입안할 수 있다. 이 경우 해당 계획의 수립·승인·결정을 위한 다음 각 호의 심의는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제50조제1항에 따른 시·도도시공원위원회와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조제1항에 따른 시·도 도시계획위원회의 공동 심의로 갈음할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2016.5.29.> 1. 제9조제1항 또는 제2항에 따른 지방도시계획위원회의 심의 2. 제16조의2제1항 후단에 따른 시·도도시계획위원회 또는 시·도도시공원위원회의 심의 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조제3항에 따른 시·도도시계획위원회의 심의[전문개정 2011.9.16.] 제16조의2(공원조성계획의 결정) ① 공원조성계획은 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다. 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제5항에 따른 지방의회의 의견청취와 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있으며, 같은 법 제30조제3항에 따른 시·도 도시계획위원회의 심의는 제50조제1항에 따른 시·도 도시공원위원회가 설치된 경우 시·도 도시공원위원회의 심의로 갈음한다. <개정 2011.4.14.> ② 공원조성계획을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 공원조성계획의 변경에 관하여 주민의 의견을 청취하려면 공보(公報)와 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ③ 제2항에 따른 공원조성계획의 변경 내용이 해당 공원의 주제 또는 특색에 변화를 가져오지 아니하고 다음 각 호에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 시·도도시공원위원회의 심의(시·도도시공원위원회를 설치하지 아니한 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조제3항에 따른 시·도도시계획위원회의 심의를 말한다)와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 주민 의견 청취절차를 생략할 수 있다. 1. 공원시설 부지면적의 10퍼센트 미만의 범위에서의 변경(공원시설 부지 중 변경되는 부분의 면적의 규모가 3만제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 2. 소규모 공원시설의 설치 등 경미한 변경에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 사항 ④ 공원조성계획의 수립기준과 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> 제50조(도시공원위원회) ① 공원녹지와 관련된 다음 각 호의 기능을 수행하기 위하여 시·도에 시·도 도시공원위원회를 둘 수 있다. 1. 공원녹지기본계획에 관한 자문에 대한 조언 2. 공원조성계획의 심의 3. 도시녹화계획의 심의 4. 그 밖에 공원녹지와 관련하여 시·도지사가 회의에 부치는 사항의 심의 ② 공원녹지기본계획에 대한 자문에 응하고 공원조성계획 및 공원녹지와 관련하여 시장·군수가 회의에 부치는 사항을 심의하기 위하여 시·군에 시·군도시공원위원회를 둘 수 있다. ③ 시·도도시공원위원회 및 시·군도시공원위원회는 각각 위원장·부위원장 1명씩을 포함하여 10명 이상의 위원으로 구성한다. ④ 시·도도시공원위원회 및 시·군도시공원위원회의 위원은 관계 행정기관의 공무원과 도시공원·녹지·도시계획·경관·조경·산림·도시생태 등 공원녹지에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 시·도지사 또는 시장·군수가 임명하거나 위촉한다. ⑤ 시·도도시공원위원회 및 시·군도시공원위원회의 운영과 관련하여 필요한 사항은 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정한다. [전문개정 2011.9.16.] 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙】 제11조(공원시설의 설치면적 등) ① 내지 ⑧항 생략 ⑨운동시설 중 골프연습장의 설치기준은 별표 5와 같다. <개정 2008.11.10.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 시·도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16., 2017.4.18.> ④ 국토교통부장관이나 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시·군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] [시행일:2012.7.1.] 제30조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 2001. 4. 10. ○○시 ○○구 ○동 산 ○○-○ 외 2필지에 3,390㎡ 규모의 골프연습장을 설치하는 내용의 실시계획 인가 및 사업시행자 지정 처분을 받아 위 시설을 설치하여 운영 중인 자로, 2015. 4. 22. 피청구인에 대하여 ○○시 ○○구 ○동 ○○○-○번지 일원(○○○○○○공원) 34,085㎡에 골프연습장의 부대시설로써 피칭연습용코스(9홀)을 설치하는 내용의 공원조성계획 변경 입안제안(이하 ‘이 사건 입안제안’이라 한다)을 하였다. 나) 피청구인은 2015. 11. 26. 청구인에게, 청구인의 이 사건 입안제안에 대하여 도시공원위원회를 개최하여 심의한 결과 ① 석축 설치 시 그린경관과 조화를 이루도록 계획, ② 절토경사는 1.5:1.0 이상으로 적용, ③ 사업 추진 시 환경 및 공원관련 법규·지침 준용, ④ 일반 공원 이용자가 이용 가능한 공공편익시설 추가(기부채납 등)검토 등을 자문의견으로 하여 이 사건 입안제안을 수용함을 통보하였다 다) 청구인은 2016. 3. 3. 피청구인에게 이 사건 공원조성계획(변경)결정 신청(이하 ‘이 사건 신청’)을 하였으나, 피청구인은 2016. 5. 26. ① 당초 전략환경영향평가 결과 등에 의거 조성계획변경결정 여부를 심의하고자 하였으나, 전략환경영향평가 미 추진으로 골프연습장 증설에 따른 환경분야 훼손여부 등에 대한 판단이 불가하고, ② 지역주민 및 환경단체에서 환경훼손, 재해위험 등을 이유로 골프연습장 증설을 반대하는 등 입안제안 수용 시와는 사정변경이 있다는 이유로 이 사건 신청을 반려하였다. 라) 청구인은 위 2016. 5. 26.자 피청구인의 반려 처분을 취소하라는 내용의 행정심판을 경기도 행정심판위원회에 청구하였고, 경기도 행정심판위원회는 2016. 10. 5. 청구인의 청구를 인용하는 이 사건 재결을 하였다. 마) 피청구인은 2016. 11. 15. 청구인에게 이 사건 재결의 취지에 따른 재처분을 하기 위하여 행정심판법 제49조 제2항에 의거 이 사건 1차 처분을 취소한다는 통보를 하였다. 바) 피청구인은 2016. 12. 14. ○○시 공고 제2016-○○○○호로 이 사건 공원조성 변경계획 결정을 위하여 공원녹지법 제16조의2 제2항의 규정에 따라 주민의견을 청취하고자 사전 공람공고를 실시하였고, 관내 환경단체인 ○○환경회의에서는 이 사건 골프연습장 증설에 대한 반대의견을 제출하였다. 사) 피청구인은 2016. 12.경 ○○시 도시공원위원회를 개최하여 심의한 결과 ① 코스배치에 따른 임목의 존치와 재조성 및 이식 복구 등 도면 보완, ② 절토구간 석축높이 최소화 처리계획 도면 보완 ③ 석축 및 관리용 도로 등의 배치 계획 도면 보완, ④ 반딧불이 저류지 환경오염 훼손 저감을 위한 배수처리계획 도면 보완, ⑤ 기타 보완사항 등 심의자료를 보완하여 재심의 할 것으로 의결되었음을 통보하였다. 아) 이후 피청구인은 2017. 2. 16. ○○시 도시공원위원회를 개최하고, 심리 결과 재심의 하기로 결정하였음을 청구인에게 통보하면서, 아래 심의 의견들에 대한 반영여부를 검토하여 재심의 자료를 제출할 것을 청구인에게 통보하였다. 자) 청구인은 2017. 4. 3. 위 통보에 대한 답변으로 의견서를 제출하고, 2017. 4. 24. 피청구인에게, 이 사건 재결의 이행을 촉구하는 내용의 서면을 제출하였다. 차) 피청구인은 2017. 5. 29. ○○시 도시공원위원회를 개최한 후, 2017. 6. 21. 청구인에게 ‘① 홀과 코스 배치에 따른 타구사고 등 안전성 보장 미흡, ② 증설에 따른 환경훼손 문제, ③ 1·2차 도시공원위원회 심의 시 지적사항 미보완, ④ 과밀 도시화에 따른 녹지보전 필요성 등을 종합적으로 검토한 결과, 골프연습장 증설보다 현재의 상태로 공원을 유지시켜 모든 시민이 이용하는 공원으로 제공함이 우선한다고 판단됨’이라는 사유로 청구인의 이 사건 신청을 반려하는 통보를 하였다. 2) 공원녹지법 제16조 제3항은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 아닌 자(이하 ‘민간공원추진자’라 한다)는 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획을 입안하여 줄 것을 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 제안할 수 있다. 고 규정하고 있고, 제 4항은 제3항에 따라 공원조성계획의 입안을 제안 받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 제안의 수용 여부를 해당 지방자치단체에 설치된 도시공원위원회의 자문을 거쳐 대통령령으로 정하는 기간 내에 제안자에게 통보하여야 하며, 그 제안 내용을 수용하기로 한 경우에는 이를 공원조성계획의 입안에 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 공원녹지법 제16조의2 제1항은 공원조성계획은 도시·군관리계획으로 결정하여야 하고, 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제5항에 따른 지방의회의 의견청취와 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있으며, 같은 법 제30조제3항에 따른 시·도 도시계획위원회의 심의는 제50조제1항에 따른 시·도 도시공원위원회가 설치된 경우 시·도 도시공원위원회의 심의로 갈음한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 경기도 행정심판위원회의 이 사건 재결 취지에 따라, 청구인이 2016. 3. 3. 피청구인에게 신청한 ○○시 ○○구 ○동 ○○-○○등 임야 지상(이하 ‘이 사건 토지’라고 함)에 관한 공원조성계획(변경) 결정(허가)할 의무를 이행하라는 취지로 이 사건 의무이행심판을 청구하였다. 따라서, 이 사건 청구에 따라 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 공원조성계획 변경 허가 결정을 할 의무가 있는지 여부에 대해 살펴본다. 청구인은 이 사건 신청서에서 이 사건 재결의 기속력에 따라 재처분의무가 발생하였음에도 불구하고, 피청구인이 이 사건 재결의 취지에 따른 처분을 하지 않고 있다는 취지로 주장하고 있다. 우선, 이 사건 재결의 내용을 살펴보면, 재결청은 “청구인은 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○동 ○○○-○번지 일원(○○○○○○공원) 34,085㎡에 골프연습장의 부대시설로써 피칭연습용코스(9홀)를 설치하는 내용의 공원조성계획 변경 입안제안을 하였고, 피청구인은 위 공원조성계획 변경 입안제안에 대하여 수용하기로 결정을 한 이상, 공원녹지법 제16조 제3항 및 제4항에 따라 청구인의 공원조성계획변경에 관한 내용을 입안할 의무가 있음에도, 법령상 불필요한 전략환경영향평가 절차가 추진되지 않았다거나, 주민들의 민원이 제기되었다는 사정을 들어, 2016. 5. 26.경 청구인의 공원조성계획(변경) 결정신청을 반려하였다”는 취지로 위 반려처분을 취소하였다. 공원녹지법 제16조 제3항은 민간공원추진자가 공원조성계획을 입안하여 줄 것을 지자체장에게 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 동조 제4항은 지자체장이 그 제안 내용을 수용하기로 한 경우 이를 공원조성계획의 입안에 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나, 위 공원녹지법 규정이 공원조성계획의 입안에 입안제안자의 제안내용을 반영할 것을 규정하고 있다고 하더라도, 이를 통하여 피청구인에게 공원조성계획 변경 허가 결정을 하여야 할 작위의무가 발생하였다고 보기 어렵다. 공원녹지법 제16조의2를 살펴보면, 공원조성계획 변경 결정을 하기 위하여는 입안이 있은 이후에도 ‘도시공원위원회의 자문과 유관기관 협의 및 주민의견 수렴 등의 절차’를 거치도록 규정하고 있다. 특히, 공원녹지법 제16조의2 제3항 제1호에 의하면 공원시설 부지 중 변경되는 부분의 면적의 규모가 3만제곱미터를 초과하는 경우 도시공원위원회의 심의와 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제28조 제1항[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 따른 주민의견 청취절차를 생략할 수 없는데, 이 사건 골프연습코스의 면적은 34,085㎡로 위 심의와 주민의견 청취절차를 반드시 거쳐야만 한다. 더욱이 국토법 제28조 제1항은 주민의견이 타당하다고 인정되면 도시·군 관리계획에 반영하도록 규정되어 있는데, 이 경우 공원녹지법상 입안제안자의 의견과 다른 의견이 계획에 반영될 수 있음이 법령상 예정되어 있다. 그렇다면, 비록 피청구인에게 청구인의 입안제안 내용을 공원조성계획의 입안에 반영할 의무가 있다고 하더라도, 해당 입안내용은 공원녹지법 등 관련법령에서 정한 이후의 절차를 거쳐서 그 타당성이 검증된 이후에야, 해당 공원조성계획에 대한 결정이 가능하다고 할 것이다. 또한, 이 사건 재결이유에서도 ‘피청구인으로서는 이 사건 공원조성계획변경 입안을 한 후 지방의회 의견청취나 관계 행정기관의 장과의 협의 및 도시공원위원회의 심의절차를 이행하여야 할 것이고’라고 적시하며, 입안 이후의 절차가 예정되어 있음을 확인하고 있다. 더욱이, 이 사건 재결에서 피청구인의 반려처분을 취소한 가장 큰 이유는, 전략환경영향평가가 요구되지 않는 이 사건 공원조성계획변경에 있어서 전략환경영향평가를 거치지 않았다는 점과 주민의 민원을 이유로 청구인의 신청을 반려하였다는 것일 뿐, 피청구인에게 청구인의 신청대로 공원조성계획 변경 허가 결정을 할 의무가 있다는 내용은 어디에도 없다. 그렇다면, 결국 피청구인에게는 청구인이 구하는 바와 같은 취지의 처분을 해야 할 구체적 작위의무가 있다고 보기 어려우므로 청구인의 청구는 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 제28조 (주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.