공유수면내불법시설물원상회복명령취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 12. 26. 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 451번지 및 452번지 소재 공유수면(이하 "이 건 공유수면"이라 한다)에 대하여 선착장, 해사(海沙)하역장 및 진입로를 목적으로 하여 점ㆍ사용허가(2003. 1. 1. ～ 2003. 12. 31.)를 받아 영업을 해 오던 중, 피청구인이 2003. 8. 25. 청구인이 이 건 공유수면내에 별도의 점ㆍ사용허가없이 불법시설물을 설치하였다는 이유로 청구인에 대하여 2003. 9. 30.까지 위 시설물을 원상회복하도록 명령(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1999. 4. 7. 청구외 △△ 합자회사로부터 이 건 공유수면의 점ㆍ사용허가 및 폐수배출시설 설치허가를 양수한 후 매년 위 공유수면의 점용허가기간을 갱신하면서 바다모래를 채취ㆍ판매하던 자로서, 이 건 공유수면 점ㆍ사용허가에 기초하여 조성되어 있던 시설물들이 노후하여 2003. 3. 19. 피청구인에게 비산먼지 방지막의 설치를 골자로 한 위 공유수면내 시설물 보수공사 실시계획을 사전신고(2003. 3. 25. 피청구인이 신고를 수리함)하고, 2003. 4.경부터 같은 해 6.경까지 세륜장(洗輪場), 해사(海沙)하역장(모래세척장), 사무실, 해사이송설비, 접안시설 등 공유수면내 시설물들에 대한 보수공사(이하 "이 건 보수공사"라 한다)를 실시하였다. 나. 그런데, 피청구인은 청구인이 허가 없이 이 건 공유수면내에 불법으로 시설물을 설치하였다는 이유로 이 건 처분을 하였는 바, 이는 다음과 같은 이유로 위법ㆍ부당한 것이다. (1) 먼저, 이 건 보수공사는 기존의 점ㆍ사용허가에 기초하여 설치되어 있던 시설물을 용도 또는 규모의 변경이 없이 종전의 허가목적 범위내에서 단순 개량한 정도에 불과한 것이므로 이는 별도의 허가를 필요로 하지 아니하는 것이다. (2) 또한, 청구인은 이 건 보수공사를 실시하기 이전에 피청구인에게 보수공사의 실시계획에 대한 신고를 하였고, 피청구인은 이를 적법하게 수리한 사실이 있는 바, 차후에 이를 번복하여 이 건 보수공사가 별도의 점ㆍ사용허가를 받아야 하는 사항이라고 하면서 이 건 처분을 하는 것은 신뢰보호원칙에 위반되는 것이다. (3) 더하여, 이 건 보수공사의 대상인 시설물들은 종전부터 이미 설치되어 있던 것으로서 보수공사 이후에 시설물의 설치목적이라든가 또는 규모 등의 변동이 없고, 오히려 보수공사를 통하여 환경개선에 이바지하고 작업의 효율성을 증진시켰으며, 보수공사 이후에 이 건 공유수면내에 특별히 불법상태가 조성되었다고 볼 만한 여지도 없고, 청구인이 이 건 보수공사를 위하여 거액의 공사비(약 5억원)를 지출하였으며, 청구인이 이 건 공유수면에 대한 점ㆍ사용허가가 종료되는 경우에는 시설물 등을 자발적으로 철거하겠다는 취지의 각서를 이미 피청구인에게 제출한 상태이므로 피청구인으로서는 만약의 경우에 언제든지 시설물 등을 일방적으로 철거할 수도 있다는 점 등을 감안하면, 피청구인이 이 건 처분으로 인하여 얻는 사회적인 이익은 별로 없는 반면, 청구인에게는 지나치게 가혹한 것이므로 이는 과잉금지원칙에도 위반되는 것이다. 다. 따라서, 이 건 처분은 법 적용에 잘못이 있고, 신뢰보호원칙에도 위반되며, 과잉금지원칙에도 위반되는 위법ㆍ부당한 것이 분명하므로 취소되어야 하는 것이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은, 이 건 보수공사가 기존의 점ㆍ사용허가에 기초하여 설치되어 있던 시설물을 용도 또는 규모의 변경이 없이 종전의 허가목적 범위내에서 단순 개량한 정도에 불과한 것이라고 주장하나, 청구인이 기존에 이 건 공유수면에 대하여 점ㆍ사용허가를 받은 시설물은 해사하역장에 불과하고, 기타 세륜장, 제염장 등의 시설물들은 허가 없이 불법적으로 유지하여 온 시설이므로, 이러한 불법 시설물들의 보수공사를 하기 위하여는 당연히 피청구인에게 별도의 점ㆍ사용허가를 받아야 할 것인 바, 이 건 보수공사가 별도의 허가를 필요로 하지 아니한다는 청구인의 주장은 이유 없는 것이다. 나. 또한, 청구인은 이 건 처분이 신뢰보호원칙에도 위반되는 것이라고 주장하나, 피청구인이 청구인의 신고에 대하여 이를 수리하였던 이유는, 청구인이 비산먼지방지막을 설치하겠다는 내용으로 신고를 하였기 때문인데, 실제로 청구인이 수행한 공사는 내용적으로 보면 비산먼지방지막 외에 추가적으로 해사이송설비, 제염장 등을 설치하는 것이었으므로, 오히려 신뢰를 저버린 쪽은 청구인이라고 할 것이다. 다. 더하여, 청구인은 이 건 처분이 과잉금지원칙에도 위반되는 것이라고 주장하고 있으나, 이 건 공유수면은 1997. 8. 9.자로 고시된 보령신항만예정지역 내에 위치하고 있어, 피청구인은 이 건 공유수면에 대하여 신규의 권리설정을 일체 불허하고 있는 바, 청구인은 이 건 공유수면에 대한 변경허가가 불가능하다는 사정을 간파하고 인근 주민의 환경피해를 방지하겠다는 명목으로 비산먼지방지막의 설치신고를 한 후에 실제로는 이 건 보수공사를 실시한 것이므로, 점ㆍ사용허가대상인 시설물을 허가없이 설치하고서도 과잉금지원칙 운운하는 것은 불법을 인정하여 달라는 것에 불과한 것이어서 이에 대한 청구인의 주장도 이유 없다 할 것이다. 라. 결국, 청구인의 주장은 모두 이유 없는 것이고, 피청구인의 이 건 처분은 관계규정에 의거하여 적법하게 행하여진 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 공유수면관리법 제5조, 제12조 및 제20조 공유수면관리법시행령 제7조 및 제24조 항만법 제3조제1항제1호 항만법시행령 제2조, 제3조 및 별표1 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공유수면 점ㆍ사용허가서, 공유수면 점용 권리의무 양도양수 이전 통보, 공유수면 점ㆍ사용변경허가서, 공유수면 점ㆍ사용변경허가신청서, 철회서, 신고서, 공유수면 사용계획에 대한 신고 수리 알림, 견적서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 △△합자회사는 1994. 3. 10. 충청남도 ○○군수로부터 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리 452번지 소재 공유수면 4,059㎡에 대하여 해사하역을 위한 선착장 및 하역장을 점용목적으로 하여 공유수면 점용 및 공작물설치허가를 받았고, 허가공문에 의하면, 허가조건중 "추후 해사반입에 따른 해사하역 등으로 인하여 비산먼지가 발생치 않도록 방지대책을 수립시행하여야 합니다"라는 내용이 기재되어 있다. (나) 피청구인의 1999. 4. 30.자 공유수면 점용 권리의무 양도양수 이전 통보 문서에 의하면, 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 451번지 및 452번지 소재 공유수면에 대한 권리의무가 청구외 △△합자회사로부터 청구인에게 이전되었음을 확인한다고 되어 있다. (다) 청구인은 2002. 12. 26. 피청구인으로부터 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 451번지 및 452번지 지선 공유수면 6,191㎡에 대하여 선착장, 하역장 및 진입로를 점용목적으로 하고, 2003. 1. 1.부터 2003. 12. 31.까지의 기간을 점용기간으로 하여 이 건 공유수면 점ㆍ사용변경허가를 받았고, 허가조건을 요약하면 다음과 같다. - 다 음 - 1. 피허가자는 각종 환경관련 법규를 준수하여 해양 및 환경오염이 발생하지 아니하도록 하여야 하며, 해양환경 및 생태계에 미치는 영향을 억제하기 위한 해양오염방지대책을 수립ㆍ시행하여야 한다. 2. 공유수면의 점ㆍ사용시 안전상 모든 필요한 조치를 강구하여 일체의 안전사고가 발생되지 않도록 하여야 한다. 3. 피허가자는 주소, 목적 또는 권리 기타 허가사항의 변동이 있을 때에는 허가자에게 신고 또는 허가를 받아야 한다. 4. 기타, 허가조건 및 관계법령을 위반하거나 항만운영 및 개발계획상 필요할 경우에는 허가취소 등 행정처분을 할 수 있으며, 이로 인하여 발생되는 손해의 배상 또는 손실의 보상을 청구할 수 없고 어떠한 이의도 제기할 수 없다. (라) 청구인은 2003. 1. 21. 피청구인에게 이 건 공유수면 점ㆍ사용허가의 내용중 점용목적을 기존의 "선착장, 하역장, 진입로"에서 "선착장, 하역장, 진입로, 적치장 및 제염장, 사무실 및 세륜장"으로 변경한다는 내용으로 공유수면 점ㆍ사용변경허가신청서를 제출하였고, 2003. 2. 26. 피청구인에게 청구인의 사정으로 인하여 위 공유수면 점ㆍ사용변경허가신청서를 철회하겠다는 내용의 문서를 제출하였다. (마) 청구인은 2003. 3. 19. 피청구인에게 이 건 공유수면 점ㆍ사용허가에 기초하여 설치되어 있던 하역장에 비산먼지 방지용 칸막이를 설치하겠다는 신고서를 제출하였고, 피청구인은 2003. 3. 25. 청구인에게 청구인의 신고를 수리한다는 문서를 발송하였으며, 2003. 5. 28. 청구인에게 비산먼지 방지용 칸막이의 설치가 완료되면 사진 및 설계도를 제출하되, 이 건 공유수면은 해양수산부에서 수립ㆍ고시한 "보령항 개발예정지역(2007년부터 개발 예정)이므로, 피청구인의 허가내용(사용목적 및 조건)을 준수하여야 한다는 내용의 문서를 발송하였다. (바) 이 건 보수공사의 내용을 살펴보면, 청구인이 기존에 설치하여 운영하고 있던 공작물인 선착장, 해사하역장 및 진입로가 노후되어 선착장의 접안시설을 보수하고, 해사하역장 및 진입로 내에 설치되어 있던 세륜장, 모래세척장(비산먼지 방지막 포함), 해사이송설비를 보수ㆍ개량하며, 기존에 하역장 내에 설치되어 있던 사무실을 철거하여 그 자리에 사무실 용도로 사용하기 위한 컨테이너 박스를 설치하는 공사로 이루어져 있고, 공사가 완료된 이후에 점용면적의 변화 및 기존 공작물(선착장, 해사하역장, 진입로)의 규모 변화는 없으며, 청구인이 제출한 견적서에 의하면 총 공사비는 5억 5,754만 5,506원으로 되어 있다. (사) 피청구인은 2003. 8. 25. 청구인이 이 건 공유수면에 대하여 선착장, 해사하역장 및 진입로를 목적으로 하여 점ㆍ사용허가를 받아 영업을 해 오던 중, 별도의 점ㆍ사용허가(공유수면관리법 제5조제1항 및 동조제4항)를 받지 아니하고 불법시설물을 설치하였으므로 공유수면관리법 제12조제2항에 의거하여 위 불법시설물(비산먼지방지막, 컨베이어시설 등 해사이송설비, 사무실, 세륜장, 제염장, 접안시설 공사 부분)을 2003. 9. 30.까지 원상회복할 것을 명하는 이 건 처분을 하였고, 동 처분에 이의가 있을 경우 2003. 9. 5.까지 피청구인에게 의견을 제출하라고 통지하였다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 관계법령에 대하여 살피건대, 공유수면관리법(이하 "법"이라 한다.) 제5조제1항제1호의 규정에 의하면, 공유수면에 부두ㆍ방파제ㆍ교량ㆍ수문ㆍ건축물 기타 공작물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 이를 제거하는 행위를 하고자 하는 자는 관리청으로부터 점용 또는 사용의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동조제4항 및 법시행령 제7조의 규정에 의하면, 동조제1항의 규정에 의하여 허가를 받은 자가 그 허가사항중 ① 점ㆍ사용허가기간의 연장, ② 점ㆍ사용의 목적 또는 면적의 변경, ③ 점ㆍ사용허가를 받아 설치한 시설물의 용도 또는 규모의 변경을 하고자 하는 때에는 관리청의 허가(점ㆍ사용허가의 변경허가)를 받아야 한다고 되어 있다. 여기에서, 법 제5조제1항제1호와 동조제4항의 관계에 대하여 잠시 살피면, 법 제5조제1항제1호의 규정에 의한 점ㆍ사용허가를 받아 공작물을 신축한 자가, 어떠한 사정이 발생하여 그 공작물의 용도 또는 규모의 변경을 가져오거나, 점ㆍ사용면적이 변경되는 공사(즉, 법시행령 제7조 각호에 규정된 사항에 해당하는 공사)를 다시 시행하여야 하는 상황이 된다면, 피허가자는 법 제5조제1항제1호의 규정에 의한 점ㆍ사용허가를 다시 받든 지, 아니면 법 제5조제4항의 규정에 의한 허가(점ㆍ사용허가의 변경허가)를 받든 지 하여야 할 것이다. 그러나, 공작물의 공사가 법시행령 제7조에서 정한 사유에 해당하지 아니하는 경우라면, 이러한 때에는 법 제5조제4항의 반대해석상 관리청의 허가(점ㆍ사용허가의 변경허가)를 요하지 아니함은 물론, 법 제5조제1항제1호의 규정에 의한 점ㆍ사용허가도 요하지 아니한다고 보는 것이 규범조화적인 해석이라고 할 것이다. 왜냐하면, 법 제5조제1항제1호의 규정에 의한 점ㆍ사용허가와 동조제4항의 규정에 의한 점ㆍ사용변경허가가 비록 일정한 권리를 원시적으로 취득한다거나 또는 이미 취득한 권리를 변경하는 것이라는 차이는 있을지언정, 모두 일정한 권리를 피허가자에게 설정하여 주는 넓은 의미의 설권행위라는 점에서는 차이가 없으므로, 동일한 사실관계에 대하여는 법 제5조제1항제1호의 규정을 적용하든, 동조제4항의 규정을 적용하든 동일한 결과를 가져오도록 해석하는 것이 타당하다고 할 것이고, 또한, 법시행령 제7조에서 정한 사유에 해당하지 아니하는 공작물의 공사는 기존에 취득한 점ㆍ사용허가의 기초를 변경하지 아니하는 것이기 때문에, 또 다시 법 제5조제1항제1호에서 정한 새로운 점ㆍ사용허가를 받을 필요는 없다고 할 것이며, 만약, 이와 반대로 해석한다면, 법 제5조제4항의 규정이 사문화되어, 법 제5조제1항제1호에 의한 점ㆍ사용허가와 법 제5조제4항에 의한 점ㆍ사용변경허가를 구분하여 규정한 취지가 퇴색될 것이기 때문이다. 한편, 법 제12조제2항 및 제3항의 규정에 의하면, 관리청은 점ㆍ사용허가를 받지 아니하고 공유수면을 점ㆍ사용한 자에 대하여 일정한 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있고, 원상회복명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하는 때에는 행정대집행법의 규정에 따라 원상회복에 필요한 조치를 취할 수 있다고 되어 있으며, 법 제20조, 법시행령 제24조, 항만법 제3조제1항제1호 및 항만법시행령 별표 1의 규정을 종합하면, 법 제5조의 규정에 의한 점ㆍ사용허가, 변경허가의 권한 및 법 제12조의 규정에 의한 원상회복명령의 권한은 지방해양수산청장에게 위임되어 있다. (나) 다음으로, 이 건 처분이 위법ㆍ부당한 지에 대하여 살펴보면, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 바다에서 해사를 채취한 후 선착장을 통하여 하역장으로 해사를 운반하고, 하역장에서 해사를 세척ㆍ제염 및 보관하면서 이를 판매하기 위한 사업을 영위하기 위한 의도로 피청구인으로부터 이 건 공유수면에 대하여 선착장, 하역장 및 진입로를 점ㆍ사용목적으로 하는 공유수면 점ㆍ사용허가를 받았고, 그 점ㆍ사용허가에 기초하여 선착장, 하역장 및 진입로의 공작물을 설치ㆍ운영하였으며, 다시 별도의 점ㆍ사용허가 내지 점ㆍ사용변경허가를 받지 아니한 상태에서, 이 건 공유수면에 설치되어 있던 공작물인 선착장의 노후된 접안시설을 보수하고, 해사하역장 및 진입로 내에 설치되어 있던 세륜장, 모래세척장(비산먼지 방지막 포함), 해사이송설비를 보수ㆍ개량하며, 기존에 하역장 내에 설치되어 있던 사무실을 철거하여 그 자리에 사무실 용도로 사용하기 위한 컨테이너 박스를 설치하는 이 건 보수공사를 시행하였다. 그런데, 이 건 보수공사는 기존에 설치되어 있던 공작물이 노후됨에 따라 이를 보수하고, 그 기능을 개량하여 해사의 생산효율성을 증진시키기 위한 목적으로 수행된 것이므로, 기존에 받은 점ㆍ사용허가의 목적 또는 점ㆍ사용허가면적의 변경을 가져오지 아니함은 물론, 보수공사가 완료된 공작물의 용도도 기존의 해사하역을 위한 용도에 그대로 사용되고 있을뿐더러, 선착장, 하역장 및 진입로 등 각각의 공작물을 구성하는 개별적인 시설들의 구조 변화는 있더라도 그것이 공작물 규모의 변화를 가져오는 것도 아니다. 따라서, 이러한 정황을 감안하면 청구인이 시행한 이 건 보수공사는 법시행령 제7조 각호에 규정된 ① 점ㆍ사용허가기간의 연장, ② 점ㆍ사용의 목적 또는 면적의 변경, ③ 점ㆍ사용허가를 받아 설치한 시설물의 용도 또는 규모의 변경을 하고자 하는 때 중 그 어느 것에도 해당하지 아니하는 것이 분명하고, 이러한 때에는 앞에서 살펴본 바와 같이 관리청의 점ㆍ사용(변경)허가 없이도 보수공사를 수행할 수 있다고 할 것인 바, 피청구인은 이 건 보수공사가 관리청의 점ㆍ사용(변경)허가를 사전에 득하여야 하는 사항이라고 잘못 판단하여 이 건 처분을 한 것이므로 이는 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 것이다. (다) 한편, 피청구인은 청구인이 세륜장, 모래세척장 등 개개의 시설물을 불법적으로 유지하여 온 것이고, 청구인이 피청구인에게 신고한 내용대로 공사를 수행하지 아니하였으며, 이 건 공유수면이 신항만예정지역이므로 신규의 권리설정이 일체 불허되고 있다는 등의 주장을 하고 있으므로 이에 대하여 각각 살피건대, 먼저, 청구인은 피청구인으로부터 선착장, 하역장, 진입로를 목적으로 하여 이 건 공유수면 점ㆍ사용변경허가를 받았는 바, 세륜장, 모래세척장 등은 별도의 공유수면 점ㆍ사용허가를 요하는 개개의 공작물이라기보다는 하역장이라는 공작물을 구성하는 개개의 시설들이라고 볼 것이어서, 청구인이 하역장을 목적으로 하여 점ㆍ사용허가를 받았다면 이와 별도로 개개의 시설들에 대하여도 점ㆍ사용허가를 받을 필요는 없는 것으로 보아야 할 것이므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 또한, 청구인이 피청구인에게 비산먼지 방지용 칸막이를 설치하겠다는 취지의 신고를 하였고, 피청구인이 이를 수리한 것은 사실이나, 청구인이 신고한 사항대로 공사를 수행하지 아니하였다는 것이 공유수면관리법 제12조제2항에 의한 이 건 처분의 요건이 될 수는 없다고 할 것이므로 이에 대한 피청구인의 주장 또한 이유 없다 할 것이다. 마지막으로, 이 건 보수공사는 청구인이 이미 피청구인으로부터 설정받은 권리에 기초하여 설치되어 있던 공작물을 보수ㆍ개량한 공사이므로, 이 건 공유수면에 신규의 권리설정이 일체 불허되고 있다는 취지의 피청구인의 주장도 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.