공유수면매립공사준공인가처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1994. 12. 31. 피청구인으로부터 기타시설용지(주거 및 상업용지) 확보를 목적으로 경상남도 ◎◎시 ◎◎동 177-4번지 지선의 공유수면 123,696.1㎡(이하 "이 사건 매립지"라 한다)에 대하여 매립면허를 받아 매립공사를 시행한 자로서, 피청구인은 매립공사준공인가에 앞서 청구인이 소유권을 취득하는 이 사건 매립지의 가격을 산정하기 위하여 2004. 11. 3. ◎◎감정평가사사무소(대표 윤○○)와 주식회사 ○○감정평가법인 경남지사(대표 남○○) 등 2개 업체를 지정하여 감정평가(이하 "1차 감정평가"라 한다)를 실시한 결과, 이 사건 매립지에 대한 평가액의 산술평균치는 366억 3,340만 5,700원으로 산출되자, 청구인은 2005. 1. 27. 피청구인에 감정평가업체를 재지정하여 재평가해 줄 것을 요청하는 한편, 2005. 1. 31. 준공인가신청을 하였고, 피청구인은 2005. 4. 8. 주식회사 □□감정평가법인 경남지사(대표 김○○)와 주식회사 ◇◇감정평가법인 경남중부지사(대표 김△△) 등 2개 감정평가업체를 재지정하여 감정평가(이하 "2차 감정평가"라 한다)를 실시한 결과, 이 사건 매립지 평가액의 산술평균치가 349억 26만 5,200원으로 산출되었음에도, 피청구인은 2005. 7. 27. 청구인에 대하여 위 1차 감정평가결과를 적용한 금액인 366억 3,340만 5,700원을 이 사건 매립지가격으로 결정하여 공유수면매립공사준공인가처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 사건 매립공사가 거의 완료될 무렵인 2004. 9. 24.경 「공유수면매립법 시행령」 제20조제2항에 따른 감정평가업체를 지정해 줄 것을 피청구인에게 요청하였고, 이에 따라 피청구인은 2004. 11. 3. ◎◎감정평가사사무소(대표 윤○○)와 주식회사 ○○감정평가법인 경남지사(대표 남○○)등 2개 업체를 지정하여 청구인에게 통보하여 감정평가를 실시한 결과 이 사건 매립지에 대한 위 평가기관 평가액의 산술평균치는 366억 3,340만 5,700원으로 산출되었으나, 피청구인은 청구인의 재평가요구를 수용하여 2005. 4. 8. 주식회사 □□감정평가법인 경남지사(대표 김○○)와 주식회사 ◇◇감정평가법인 경남중부지사(대표 김△△) 등 2개 감정평가업체를 지정하여 이 사건 매립지에 대하여 재평가한 결과, 이 사건 매립지에 대한 위 평가기관 평가액의 산술평균치는 349억 26만 5,200원으로 산출되었는바, 청구인은 「공유수면매립법 시행령」 제20조제3항에 따라 당연히 위 2차 감정평가결과에 의하여 준공인가를 하여야 함에도 불구하고 피청구인은 위 2차 감정평가결과를 배척하고 위 1차 감정평가결과를 전면적으로 인용한 금액인 366억 3,340만 5,700원을 이 사건 매립지가격으로 결정하여 이 건 처분을 하였다. 나. 1차 감정평가업체인 ◎◎과 ○○의 각 감정평가서에 의하면, 838-1 및 838-3 각 지에 적용할 비교표준지 선정에 있어서 경상남도 ◎◎시 △△동 472번지를 선정하여 이에 대한 2004. 1. 1.자 공시지가 49만원을 적용하고 있는바, 이 사건 매립지의 인근지역은 아직 도시화되어 있지 아니할 뿐만 아니라 향후 도시화지역으로서 시가지형성에 성공할지 여부도 불투명한 상황임에도 불구하고, 이미 도시화된 토지를 표준지로 선정하여 그를 기준으로 이 사건 매립지가격을 산정한 것은 「공유수면매립법 시행령」 제20조제2항에서 "당해 매립지의 가격산정은 인근 유사 토지의 거래가격을 고려한 적정가격으로 산정"하도록 한 규정에 위배되는 것이다. 다. 청구인은 2003년 초경 "주식회사 □□감정평가법인"에 의뢰하여 이 사건 838-1, 838-2, 838-3 등 3필지(공동주택용지) 29,154㎡를 묶어 가칭지번 "1-1"로 하고, 이 사건 841-1(준주거용지) 중의 477㎡를 가칭지번 "4-11"로 하고, 이 사건 845(일반상업용지) 중 529㎡를 가칭지번 "9-4"로 하고, 이 사건 850(일반상업용지) 중 580㎡를 가칭지번 "13-9"로 하여 그에 대한 감정평가를 시행한 바 있는데, 당시 위 감정업체가 2003. 2. 17.자로 작성한 감정평가서에 의하면, "1-1"에 대하여 1㎡당 110,000원으로, "4-11"에 대하여 1㎡당 160,000원으로, "9-4"에 대하여 1㎡당 240,000원으로, "13-9"에 대하여 1㎡당 450,000원으로 평가되었고, 그로부터 불과 1년이 경과한 2004. 1. 1.자 공시지가 기준으로 이 사건 1차 감정평가를 시행한 결과, 위 가칭지번 "1-1"부분에 대하여 1㎡당 평균 350,000원 가량으로 평가하고, 위 가칭지번 "4-11"부분에 대하여 1㎡당 평균 400,000원 가량으로 평가하고, 위 가칭지번 "9-4"부분에 대하여 1㎡당 평균 600,000원 이상으로 평가하고, 위 가칭지번 "13-9"부분에 대하여 1㎡당 평균 850,000 가량으로 평가하고 있는바, 이는 누가 보더라도 경험칙상 그 타당성을 수긍하기 어렵다 할 것이고, ◎◎시의 2003년, 2004년도 평균 지가 변동률이 6.78%에 불과한 점에 비추어 보더라도 위와 같은 감정평가결과는 현저히 형평성을 상실한 결과라고 하지 않을 수 없다. 라. 「공유수면매립법 시행령」 제20조제3항에서는 "해양수산부장관은 제2항의 규정에 의한 감정평가업자의 평가액이 적정한 것이라고 인정할 수 없는 특별한 사유가 있거나 평가액중 최고평가액이 최저평가액의 130퍼센트를 초과하는 경우에는 다른 2인 이상의 감정평가업자에게 다시 평가하게 할 수 있으며, 이 경우 당해 매립지의 가격은 다시 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다."라고 규정하고 있는바, 피청구인은 이 사건 1차 감정평가의 부당성에 관한 청구인의 요구를 받아들여 재평가할 것을 결정하여 2차 감정평가를 시행한 것이므로, 이는 위 시행령에서 규정한 "감정평가업자의 평가액이 적정한 것이라고 인정할 수 없는 특별한 사유가 있다"고 인정한 것을 의미하고, 이와 같이 인정하고 재평가를 실시한 이상, 피청구인은 위 시행령 규정에 기속된다 할 것이므로 이 사건 처분은 위와 같은 관련법규에 의한 기속행위임에도 불구하고 피청구인이 임의로 청구인에게 불리한 1차 감정평가결과에 의하여 처분을 한 것이므로, 이는 위법한 처분이라 할 것일 뿐만 아니라, 행정신뢰의 원칙에도 반하는 처분이라 할 것이다. 마. 이 사건 매립지에 대한 평가금액이 부당하게 과다산정되는 경우에는 청구인은 이 사건 준공인가처분서에서 보는 바와 같이 청구인에게 소유권이 귀속되는 매립지면적은 좁아지게 되고 잔여매립지에 대한 매수청구시 과다하게 증액된 가격을 지불하게 되는 불이익을 입게 될 것이며, 한편 청구인은 1차 감정평가의 부당한 결과에 불복하여 2차 감정평가를 받다보니 그 시간적, 비용적 손실은 물론이고, 정부의 부동산정책의 변화로 인하여 기존에 청구인이 물색해 두었던 매립지 매수인들이 매수 의향을 번복하는 상황이 되어 청구인으로서는 매립지 매매에 어려움을 겪을 것으로 예상될 뿐만 아니라, 그러한 매매의 지연으로 인한 자금이자에 있어서 손실이 발생하고, 1차 감정과 2차 감정 사이의 공시지가 상승분에 따른 추가부담도 지게 되었다. 바. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 매립공사 준공인가처분은 그 매립지 가격산정에 있어서 재량권을 일탈, 남용한 위법, 부당한 처분으로서 이는 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 기타시설용지(주거 및 상업용지) 확보를 목적으로 1994. 12. 31 매립면허를 받아 경상남도 ◎◎시 ◎◎동 177-4번지 지선의 공유수면 123,696.1㎡을 매립하여 2005. 7. 27 공유수면 매립공사 준공인가를 받은 사실이 있고, 매립공사에 소요된 총사업비(309억 6,819만 4,733원)에 상당하는 매립지는 청구인이 취득함에 따라 매립공사 준공인가에 앞서 피청구인은 당해 매립지의 가격산정을 위해 2004. 11. 3. 2인의 감정평가업자를 지정하여 1차 감정평가를 한 바 있으며, 청구인이 예상한 감정평가액보다 약 253% 많이 나오자 피청구인에게 이의제기 및 재감정요청을 함에 따라 2005. 3. 4. 다시 2인의 감정평가업자를 지정하여 2차 감정평가를 한바, 당초 청구인이 이의제기의 근거로 제시한 주장들이 2차 감정평가결과 터무니없는 주장에 불과함이 판명됨에 따라, 이에 근거하여 2차 감정평가한 감정평가액을 매립지 가격으로 채택하기에는 무리가 있으므로 당초의 1차 감정평가액을 당해 매립지 가격으로 적용하였다. 나. 청구인은 매립지 인근토지는 도시화되지 아니하였음에도 도시화된 토지를 기준으로 매립지 가격을 산정한 것은 공유수면매립법시행령 제20조 제2항의 규정에 위배된다고 주장하나, 피청구인이 2005. 3. 4. 1차 감정평가업자에게 감정평가시 인근유사토지의 거래가격이 포함되었는지 여부 및 근거자료에 대해 의견조회한 결과, 표준지 선정은 인근유사지역내 당해 토지와 같은 용도지역을 기준으로 선정하고 표준지와 당해 토지의 이용상황이나 주변환경 등이 상이한 경우에는 지역요인이나 개별요인 분석을 통하여 품등비교하였고, 인근 유사토지의 거래가격수준, 처분매각사례 등을 종합적으로 고려하여 가격을 산정하였으므로 표준지 선정과 당해 토지를 적법하게 평가하였다고 회신한 점, 1차 감정평가시 주거용지에 대해서는 매립지가 소재한 경상남도 ◎◎시 ◎◎동이 아닌 곳을 비교 공시지가 표준지로 선정한 이유는 매립지의 주거용지는 제2종일반주거지역내 공동주택용지로서 ◎◎동에는 공동주택용지에 대한 공시지가 표준지가 정하여져 있지 아니하고, 단독주택용지에 대한 공시지가 표준지는 정하여져 있으나 이용상황, 획지규모 등이 상이한데 반하여 청안동의 공동주택용지는 지리적으로 원거리이기는 하나 용도지역, 이용상황, 획지규모 등이 유사하기 때문인 점 등에 비추어 볼 때이에 대한 청구인의 주장은 이유없다. 다. 청구인은 1차 감정평가시 감정평가액이 약 2년 전인 2003년 초경 청구인이 (주)□□감정평가법인에 의뢰하여 작성한 감정평가액를 기준으로 한 예상액보다 무려 약253%나 증가한 것은 2년간의 ◎◎시 지가변동율이 6.78%임을 감안할 때 현저히 형평성을 상실하였다고 주장하나, 청구인이 2003년 초에 감정평가의뢰하였다는 (주)□□감정평가법인은 피청구인이 지정하는 2005년 2차 감정평가업자로도 지정되어 감정평가하였는바, 2003. 2. 17 작성한 고려 0302-4-4008호 감정평가서의 토지감정평가 명세표에는 공동주택용지(주거용지)의 ㎡당 단가는 110,000원, 준주거용지에 대한 단가는 160,000원, 상업용지에 대한 단가는 240,000원 및 450,000원으로 평가하였으며, 2005. 5. 10. 작성한 고려 0504-4-4001호 감정평가서의 토지평가조서에는 공동주택용지(주거용지)의 ㎡당 단가는 334,000원 및 322,000원으로 준주거용지의 단가는 330,000원 및 365,000원으로 상업용지의 단가는 523,000원～747,000원으로 평가된 것으로 보아 동일 감정평가법인으로 동일 감정평가사(김○○)에 의하여 감정평가를 하더라도 감정시기 및 감정목적, 획지규모 등에 따라 감정평가액이 용도별로 약 2～3배나 차이가 나는 결과를 볼 때, 청구인이 주장하는 이의제기의 근거는 모순된 것이다. 라. 청구인은 피청구인이 1차 감정평가의 부당성을 수용하여 2차 감정평가한 이상 「공유수면매립법 시행령」 제20조제3항 후단규정에 기속되므로 청구인에게 불리한 처분을 한 것은 재량의 일탈 및 남용한 위법과 행정신뢰의 원칙에 반하는 부당한 처분이라고 주장하나, 피청구인이 청구인의 2차 감정평가 요청을 수용한 것은 청구인이 제시한 감정평가예상액(15,081백만원)과 1차 감정평가액(38,210백만원)이 현저히 많은 차이가 나고 주거용지에 대한 비교 공시지가 표준지의 적용 등이 잘못되었다고 주장하므로 1차 감정평가가 현저히 잘못되었는지 여부를 알기 위해 2차 감정평가를 한 바 있으나, 2차 감정평가결과 청구인이 제시한 근거보다 용도지역별 단가는 약 2～3배정도 차이가 나고 전체 면적에 대해서는 청구인이 주장한 예상액보다 무려 232%나 현저하게 많이 차이가 나며, 1차 감정평가액은 2차 감정평가액의 약 105%수준으로 그 차이가 크지 않으므로 1차 감정평가가 올바르게 감정평가된 것임을 알 수 있고, 청구인이 2차 감정을 하였으면 반드시 「공유수면매립법 시행령」 제20조제3항의 규정에 기속되므로 다시 감정평가한 경우에는 다시 평가한 금액의 산술평균치를 반드시 당해 매립지 가격으로 채택하여야 한다는 논거는 청구인이 제시한 터무니 없는 근거에 의해 2차 감정평가가 이루어진 경우까지 보호할 가치는 없는 것이므로 1차의 감정평가액를 매립지 가격으로 채택하여야 한다. 마. 이상에서 살펴 본 바와 같이 이 사건 매립지의 가격산정을 위한 1차 감정평가액을 적용함에 있어 청구인이 이의제기한 주장의 근거가 터무니 없는 주장에 불과함이 판명됨에 따라, 이에 근거하여 2차 감정평가한 감정평가액을 매립지 가격으로 채택하기에는 무리가 있으므로 1차의 감정평가한 감정평가액을 채택하여 준공인가 처분한 것은 적법하므로 이 건 행정심판청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 구 공유수면매립법(2005. 3. 31. 법률 제7482호로 개정되어 2005. 9. 30. 시행되기 이전의 것) 제25조, 제26조제1항제3호, 제40조 공유수면매립법 시행령 제19조, 제20조제2항, 제3항, 제40조제1항제6호 공유수면매립법 시행규칙 제7조, 제8조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공유수면매립공사준공인가 관련 서류, 공유수면매립지 감정평가업자 지정, 1차 감정평가결과, 2차 감정평가결과, 감정평가협회 의견조회 및 회신, 1차 감정평가업자 의견조회 및 회신 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 각각 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1994. 12. 31. 피청구인으로부터 기타시설용지(주거 및 상업용지) 확보를 목적으로 이 사건 매립지(123,696.1㎡)에 대하여 매립면허를 받았고, 총사업비 309억 6,819만 5,000원을 들여 1995. 9. 5.부터 2005. 1. 31.까지 매립공사를 마쳤으며, 기존의 토지로 도시계획에 편입될 면적과 이 사건 공유수면 매립지로 도시계획에 편입될 면적을 합친 당초의 도시계획 편입 예정면적(126,117.7㎡)의 토지내역은 아래와 같고, 이 중 감정평가의 대상이 되는 토지는 주택건설용지(공동주택용지), 준주거용지, 일반상업용지, 자연녹지, 주차장이다. - 아 래- <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=124882217"> </img> (나) 청구인이 매립공사에 소요된 총사업비 309억 6,819만 5,000원에 상당하는 매립지를 청구인이 취득함에 따라 공유수면매립공사 준공인가에 앞서 피청구인은 이 사건 매립지의 가격산정을 하기 위하여 2004. 11. 3. 부산광역시 ◇◇구 ◇◇동 660-1 ◇◇오피스텔 1310호 소재 "◎◎감정평가사사무소(대표 윤○○)"와 경상남도 △△시 △△동 4-4 △△회관 5층에 소재하는 "주식회사 ○○감정평가법인 경남지사(대표 남○○)" 등 2개 감정업체를 지정하고 청구인에게 통보하여 감정평가를 실시한 결과, 이 사건 매립지에 대한 평가액을 ◎◎감정평가사사무소는 367억 4,591만 9,000원으로, 주식회사 ○○감정평가법인 경남지사는 365억 2,089만 2,400원으로 평가하여 위 2개 감정평가업체의 감정평가결과를 산술평균한 금액은 366억 3,340만 5,700원으로 산출되었다. (다) ◎◎감정평가사사무소에서 작성한 2005. 1. 6.자 극동 제141105호 감정평가서와 주식회사 ○○감정평가법인 경남지사에서 작성한 2005. 1. 6.자 대한 제0411-5-0902호 감정평가서에 의하면, 이 사건 매립지 중 감정평가의 대상 총 80필지의 총면적 72,903.6㎡에 대하여 2004. 11. 16.부터 2004. 12. 7.까지 감정평가를 실시하였고, 가격시점은 "2005. 1. 31."로 하였으며, 이 건 매립지와 제반사항이 유사한 표준지공시지가를 기준으로 공시기준일로부터 가격시점까지의 지가변동율, 지역요인, 개별요인 및 기타사항을 종합참작하여 평가하였다고 기재되어 있고, 감정평가대상토지의 비교표준지를 선정함에 있어 제2종일반주거지역내 공동주택용지의 경우 "□□동 472번지 토지"를 비교표준지로 선정하되 "◎◎동 191-1번지 토지"를 참고적으로 활용하였고, 공동주택용지를 제외한 준주거용지 및 일반상업용지는 각각 "◎◎동 276번지 토지" 및 "◎◎동 167-4번지 토지"를 비교표준지로 선정하였다. (라) 청구인은 2005. 1. 27. 피청구인에게 매립지 감정가격은 「공유수면매립법 시행령」 제20조에 따라 인근 유사토지의 거래가격을 고려한 적정 가격으로 평가하여야 함에도 표준지의 공시지가 위주로 평가한 점, 경상남도 ◎◎시의 2003년, 2004년도 평균 지가 변동률이 6.78%임을 감안할 때 (주)□□감정평가법인이 2003. 2. 17.을 가격시점으로 평가한 매립지가격보다 피청구인이 지정한 감정평가업체가 2005. 1. 31.을 가격시점으로 하여 평가한 가격의 변동율이 253%나 증가한 것은 인정할 수 없는 점, 매립지 인근 유사토지는 도시화되지 아니하였음에도 불구하고 도시화된 토지를 기준으로 하여 매립지 가격을 평가한 것은 수용할 수 없는 점 등을 이유로 위 1차 감정평가결과에 인정할 수 없으므로 이 건 매립지의 감정평가업체를 다시 지정해 줄 것을 요청하였고, 2005. 1. 31. 피청구인에게 공유수면매립공사준공인가신청을 하였다. (마) 피청구인은 청구인의 매립지 가격 감정평가업체의 재지정을 요청함에 따라 2005. 1. 31. □□협회 부산지회 및 동 협회 경남ㆍ울산지회에 청구인의 주장이 타당한지 여부 및 매립지 재감정평가의 필요성 여부에 대하여 의견조회한 결과 □□협회 부산지회 및 동 협회 경남ㆍ울산지회는 당해 감정평가사가 평가 목적이나 가격시점 등을 고려하여 고유권한에 의해 평가한 것이므로 지회가 적정성여부를 판단하기 곤란하므로 피청구인이 판단함이 타당하다는 회신을 하였다. (바) 피청구인은 2005. 3. 4. 1차 감정평가업자인 ◎◎감정평가사사무소장과 주식회사 ○○감정평가법인 경남지사장에게 이 사건 매립지 감정평가시 인근 유사토지의 거래가격을 고려하였는지 여부 및 그 근거자료에 대해 의견조회한 결과 극동감정평사사무소장은 이 사건 감정평가에 있어서는 인근 유사토지의 거래가격 등을 고려한 표준지공시지가를 기준으로 하였으며, 또한 여기에다 시점수정을 하고 지역요인 및 개별요인을 분석하며, 기타요인으로 지가수준, 평가선례가격, 거래사례가격 등을 감안하여 평가하였다고 회신하였고, 주식회사 ○○감정평가법인 경남지사장은 표준지 선정은 인근 유사지역내 당해 토지와 같은 용도지역을 기준으로 선정하고 표준지와 당해 토지의 이용상황이나 주변환경 등이 상이한 경우에는 지역요인이나 개별요인 분석을 통하여 품등비교하였으며, 인근 유사토지의 거래가격수준, 처분매각사례 등을 종합적으로 고려하여 가격을 산정하였다고 회신하였다. (사) 피청구인은 2005. 4. 8. 경상남도 △△시 □□동 851-1 □□공단 3층에 소재하는 "주식회사 □□감정평가법인 경남지사(대표 김○○)"와 경상남도 △△시○○동 7-2 ○○프라자 702호에 소재하는 "주식회사 ◇◇감정평가법인 경남중부지사(대표 김△△)" 등 2개 감정평가업체를 다시 지정하여 같은 날 청구인에게 통지하였고, 청구인이 감정비용 5,058만 4,600원을 부담하였으며, 감정평가를 실시한 결과, 이 사건 매립지에 대한 평가액을 주식회사 □□감정평가법인 경남지사는 343억 140만 5,900원으로, 주식회사 ◇◇감정평가법인 경남중부지사는 354억 9,903만 8,400원으로 평가하여 위 2개 감정평가업체의 감정평가결과를 산술평균한 금액은 349억 26만 5,200원으로 산출되었다. (아) 주식회사 □□감정평가법인 경남지사에서 작성한 2005. 5. 10.자 고려 제0504-4-40015호 감정평가서와 주식회사 ◇◇감정평가법인 경남중부지사에서 작성한 2005. 5. 10.자 태평양 제A40504-B-1101호 감정평가서에 의하면, 이 사건 매립지 중 감정평가의 대상 총 80필지의 총면적 72,903.6㎡에 대하여 2005. 4. 19.부터 2005. 4. 22.까지 감정평가를 실시하였고, 가격시점은 "2005. 1. 31."로 하였으며, 감정평가대상토지의 비교표준지를 선정함에 있어 제2종일반주거지역내 공동주택용지의 경우 "◎◎동 191-1번지 토지"를 비교표준지로 선정하되 "◇◇동 731-1번지 토지"를 참고적으로 활용하였고, 공동주택용지를 제외한 준주거용지 및 일반상업용지는 각각 "◎◎동 276번지 토지" 및 "◎◎동 167-4번지 토지"를 비교표준지로 선정하였다. (자) 피청구인은 2005. 7. 27. 청구인에 대하여 위 1차 감정결과를 적용하여 이 건 처분을 하였는데 그 결과 이 사건 매립지 123,696.1㎡의 가격이 366억 3,340만 5,700원으로 산정됨에 따라, 매립면허자인 청구인이 소유권을 취득하는 이 사건 매립지의 면적은 총사업비 309억 6,819만 5,000원에 상당하는 56,812.2㎡이며, 매수청구의 대상이 되는 잔여매립지는 16,091.4㎡(56억 6,521만 1,000원)이다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 「공유수면매립법」제25조, 제26조제1항제3호의 규정에 의하면, 매립면허를 받은 자가 매립공사를 준공한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 그가 소유권을 취득하고자 하는 매립지의 위치와 지적법 제5조의 규정에 의한 지목을 정하여 해양수산부장관에게 준공인가를 신청하여야 하고, 매립면허를 받은 자는 준공인가를 받은 날에 국가 또는 지방자치단체가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지 중 대통령령이 정하는 당해 매립공사에 소요된 총사업비(조사비·설계비·순공사비·보상비 기타 비용을 합산한 금액으로 한다)에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다고 되어 있으며, 「공유수면매립법 시행령」 제20조제2항의 규정에 의하면, 매립면허를 받은 자가 총사업비에 상당하는 매립지의 소유권을 취득함에 있어 당해 매립지의 가격산정은 인근 유사 토지의 거래가격을 고려한 적정가격으로 산정하되, 해양수산부령이 정하는 바에 따라 해양수산부장관이 지정한 2인 이상의 감정평가업자가 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 하고, 이어서 제3항에서는 해양수산부장관은 제2항의 규정에 의한 감정평가업자의 평가액이 적정한 것이라고 인정할 수 없는 특별한 사유가 있거나 평가액중 최고평가액이 최저평가액의 130퍼센트를 초과하는 경우에는 다른 2인 이상의 감정평가업자에게 다시 평가하게 할 수 있으며, 이 경우 당해매립지의 가격은 다시 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다고 규정되어 있고, 「공유수면매립법」제40조 및 동법 시행령 제40조의 규정에 의하면, 해양수산부장관은 공유수면매립공사의 준공인가 권한을 지방해양수산청장에게 위임한다고 규정되어 있으며, 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제21조의 규정에 의하면, 감정평가업자가 감정평가하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하여야 하고, 이 경우에 감정평가업자는 평가대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지와 평가대상토지와의 위치·지형·환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인을 비교하여 평가대상토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 감정평가하여야 한다고 규정되어 있다. (나) 피청구인은 청구인의 2차 감정평가 요청을 수용한 것은 청구인의 주장대로 1차 감정평가가 현저히 잘못되었는지 여부를 알기 위해 2차 감정평가를 한 것으로 2차 감정평가결과 1차 감정평가액은 2차 감정평가액의 약 105% 수준 불과한 것으로 보아 1차 감정평가액이 적정한 것이라고 인정할 수 없는 특별한 사유가 있었다고 보기 어려워 1차 감정평가액을 적용한 것이므로 이 건 처분은 적법하다고 주장하나, 「공유수면매립법 시행령」 제20조제3항 전단에서 감정평가업자의 평가액이 적정한 것이라고 인정할 수 없는 특별한 사유가 있거나 평가액 중 최고평가액이 최저평가액의 130퍼센트를 초과하는 경우에 다른 2인 이상의 감정평가업자에게 다시 평가하게 할 수 있게 한 것은 감정평가업자의 주관성을 고려하여 감정평가결과의 정확성과 신뢰성을 담보하기 위한 것으로서 비록 매립지 가격산정을 위한 2차 감정평가여부의 결정은 해양수산부장관의 재량에 맡겨져 있다고 볼 수 있으나, 동항 후단에서는 재평가를 한 경우 당해매립지의 가격을 다시 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 하도록 행정행위의 요건과 효과를 일의적이고 구체적으로 규정하고 있으므로 동항 후단 규정의 취지는 일단 감정평가업자를 재지정하여 감정평가를 한 이상 해양수산부장관은 1차 감정평가보다는 2차 감정평가의 정확성과 신뢰성을 인정하여 그 결과에 관계없이 반드시 2차 감정평가결과를 기준으로 평가액을 산정하여야 한다고 해석함이 상당한바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 2004. 11. 3. ◎◎감정평가사사무소(대표 윤○○)와 주식회사 ○○감정평가법인 경남지사(대표 남○○)를 지정하여 1차 감정평가를 실시한 결과 2개 감정평가업체 감정평가액의 산술평균금액이 366억 3,340만 5,700원으로 산출되자, 청구인은 2005. 1. 27. 피청구인에게 1차 감정평가액이 적정하지 않다는 이유로 2차 감정평가를 위한 감정평가업자의 재지정을 요청하였고, 피청구인은 2005. 4. 8. 주식회사 □□감정평가법인 경남지사(대표 김○○)와 주식회사 ◇◇감정평가법인 경남중부지사(대표 김△△)를 다시 지정하여 청구인에게 이를 통지한 사실로 미루어 보아 이는 피청구인이 1차 감정평가액이 적정하지 않다는 청구인의 의견을 일부수용하여 내린 결정이라고 추단되고, 설령 피청구인의 주장대로 1차 감정평가액이 적정한 것으로 판명되었다 가정하더라도 피청구인이 2차 감정평가 실시한 결과 2차 감정평가액의 경우에도 평가액이 적정한 것이라고 인정할 수 없는 특별한 사유가 없는 이상 「공유수면매립법 시행령」 제20조제3항 후단의 규정에 의하여 2차 감정평가결과를 적용하여 공유수면매립공사준공인가처분을 함이 마땅하다. 따라서, 피청구인은 주식회사 □□감정평가법인 경남지사(대표 김○○)와 주식회사 ◇◇감정평가법인 경남중부지사(대표 김△△)에서 다시 평가한 평가액의 산술평균치인 349억 26만 5,200원을 이 건 매립지의 가격으로 산정하여야 함에도 불구하고 1차 감정평가액을 이 건 매립지의 가격으로 산정하여 공유수면매립공사준공인가처분을 하였으므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.