공유수면매립공사준공조건부인가처분취소청구

1. 사건개요 청구인들이 1979. 7. 18. 피청구인(당시 건설부장관)으로부터 공장부지 및 전용부두 축조 목적으로 울산광역시 ○○구 ○○동 산 221번지 예전부락 앞 공유수면에 대한 매립면허(이하 “1차 매립면허”라 한다)를 받아 공사를 하던 중, 부지 확장을 위하여 1988. 8. 31. 피청구인으로부터 2차 매립면허를 받아 공사를 완성한 후 1998. 3. 9. 피청구인으로부터 2차 준공인가(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 받았는데, 피청구인이 이 건 처분을 하면서 “금번 매립준공에 따라 기 매립하여 국가에 귀속된 국유지중 불용대상 부지에 대하여 사업시행자가 취득코자 할 경우에는 별도 유상취득하여야 합니다.”라는 조건을 부과하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 1차 매립지내의 공공시설은 2차 매립공사의 시행으로 인하여 불용으로 되었다 할 것이고, 2차 매립공사에 의하여 국가에 귀속된 공공용지 3만1,129㎡는 청구인들이 위 불용지에 갈음하여 무상으로 국가에 귀속시킨 것이므로, 공유수면매립법(이하 “법”이라 한다) 제15조제1항 및 공유수면매립법시행령(이하 “법시행령”이라 한다) 제22조제1항의 규정에 의하여, 1차 매립지상의 불용국유지 3만6,513㎡중에서 3만902㎡(2차 매립지상의 공공시설 3만1,129㎡ - 2차 매립지상의 사유지 227㎡)만큼은 청구인들에게 무상양여 되어야 하고, 나머지 5,611㎡에 해당하는 면적만큼만 유상취득 하도록 되어야 한다. 나. 다음에서 보는 바와 같이 피청구인은 청구인들에게 여러차례에 걸쳐 일관되게, 2차 매립면허로 인한 1차 매립지상의 불용국유지중 2차 매립면허로 국가에 귀속된 공공용지 면적만큼은 청구인들에게 무상양여하고 잔여 면적만큼은 유상양여한다는 취지의 의사표시를 하여 왔으므로, 이에 반하는 이 건 처분은 선행 행정처분과 모순되어 위법하다. (1) 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)은 1988. 5. 31. 매립면허 신청에 대한 회신에 첨부한 처리의견에서 “신규면허 신청구역내 대체 설치되는 공공시설의 면적만큼은 기존면허 지구내에서 법 제15조 및 법시행령 제22조의 규정에 따라 처리하고, 그외의 잔여국가귀속 대상시설물의 재산에 대하여는 신청서중 보완 제출된 공문(88. 3. 15)상에는 관계법규에 따라 별도 유상취득코자 하므로 항만부지 계획과 규모가 결정되는 결과에 따라 면허조건으로 부하여 국가귀속 조치함이 가하겠음” 이라고 밝히므로서, 첫째, 1차 매립공사에 의한 공공시설에 대체하여 2차 매립공사에 의한 공공시설이 설치된다는 것과, 둘째, 2차 매립공사에 의하여 국가에 무상으로 귀속되는 공공시설의 면적만큼은 1차 매립지에 소재하는 불용국유지를 법 제15조 및 법시행령 제22조에 따라 청구인들에게 무상양여하여 처리한다는 관련 규정까지 명시한 바 있고, 셋째, 2차 매립공사에 의하여 기부채납되는 대체공공시설 면적을 초과하는 1차 매립구역내 불용국유지는 청구인들이 유상취득하도록 한다는 원칙을 명백히 밝힌 바 있다. (2) 피청구인(당시 건설부장관)은 1988. 8. 31. 청구인들에게 2차 매립면허를 하면서, “기면허로 추진중인 매립지에 대하여는 본 추가면허에 따라 실시계획 변경인가를 득하여 시행하여야 한다”라고 하여 2차 매립면허가 1차 매립면허와 무관한 것이 아니라 1차 매립면허에 추가되는 것이고, 피청구인이 1차 매립과 2차 매립을 연계처리 했다는 것을 나타낸 바 있다. (3) 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)은 1989. 3. 18. 1차 매립공사 실시계획변경인가시에 “본 면허구역에 걸쳐 설치될 일부 잔교식 안벽부두는 신규면허공사에서 시공하고 기부채납 이행하여야 하며, ㆍㆍㆍ 대체시설 준공으로 불용된 국유지는 용도폐지후 관계법이 정하는 바에 따라 양여 및 유상 취득하여야 함”이라고 하므로서, 2차 매립공사에 의한 안벽은 청구인들이 피청구인에게 기부채납하는 것임을 명백히 하였고, 2차 매립공사에 의한 안벽, 항만부지는 1차 매립지상의 불용국유지와 대체시설 관계에 있음을 명시하였다. (4) 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)은 1989. 11. 29. 1차 매립공사 준공인가시에 “ㆍㆍㆍ대체시설 준공으로 불용된 국유지는 용도폐지후 관계법이 정하는 바에 따라 양여 및 유상 취득하여야 한다”고 재차 밝혔는 바, 여기서 ‘양여’의 의미는 ‘무상양여’로 해석하는 것이 문맥상 당연하므로, 불용국유지중 2차 매립지 공사로 국가귀속된 면적 만큼은 무상양여하고 나머지 면적에 대하여만 청구인들이 유상취득하는 것이 옳다. (5) 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)은 1989. 12. 29. 2차 매립공사 실시계획인가를 하면서 “1차 준공인가한 매립지와 대체하는 토지에 대하여는 준공 이후 이동지 정리등 별도의 조치를 하여야 한다.”라고 하였는데, 이는 2차 매립공사에 의한 공공시설이 1차 매립공사에 의한 공공시설과 대체하는 관계에 있고, 피청구인이 1차 매립지상의 불용국유지와 대체하여 2차 매립지내의 공공시설을 기부채납 받게 되므로, 그 범위를 명백히 하기 위하여 이동지 정리등 조치를 취하라고 한 것으로 보아야 한다. (6) 피청구인측 공무원이 1989. 12. 29. 2차 매립공사 실시계획인가를 하면서 청구인들에게 교부한 매립지 이동내역서에 의하면, 피청구인측이 1차 매립지내의 불용국유지를 청구인들에게 무상양여한다는 것을 전제로 하여 3만4,827㎡에 해당하는 면적을 사유지라고 명시하였는 바, 피청구인측도 2차 매립지내의 공공시설 면적 만큼은 1차 매립구역내 불용국유지를 청구인들에게 무상양여 한다는 것을 알고 있었기 때문에 위와 같이 피청구인이 작성한 문서상에도 대상면적을 민유지라는 항목에 산정한 것임을 알 수 있다. 다. 결국, 피청구인이 부관으로 청구인들이 불용국유지 3만6,513㎡ 전체를 유상취득할 것을 조건으로 명시하여 한 이 건 처분은 아무런 법령상의 근거가 없을 뿐만 아니라, 피청구인이 계속하여 일관되게 밝혀온 선행 행정처분과 모순되는 것으로서 신의성실의 원칙에 반하는 위법한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다(부관만의 취소는 허용되지 아니하므로, 그 전체 처분의 취소를 구한다). 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 1차 매립공사의 준공으로 기 국가귀속된 항만부지, 도로등이 2차 매립공사 시행으로 인하여 당연히 불용되는 것으로 전제하고 있으나, 이는 청구인들이 국유재산법상 불용의 의미를 정확히 파악하지 못한 것이며, 국유재산에 대한 용도폐지는 국유재산법시행령 제32조에 규정에 의하여 “도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거등 공공용 재산이 사실상 공공용으로 사용되지 아니하게 된 때”와 “공용재산 또는 기업용 재산이 당해 행정목적을 위하여 사용할 필요가 없게 된 때”에 하는 것인데, 이 건에서 1차 매립으로 국가귀속된 항만부지는 행정목적 수행을 위하여 필요한 부지로서 용도폐지를 한 사실이 없고 불용될 하등의 이유가 없는 국유재산이다. 나. 청구인들은 2차 매립으로 국가에 귀속되는 안벽, 항만부지등을 국가에 무상으로 귀속시킨 것이라고 주장하나, 법시행령 제22조제1항의 규정에 의한 “이에 갈음하는 토지와 물건을 무상으로 국가에 귀속시키는 경우”는 국가소유가 아닌 별도의 토지와 물건을 국가에 귀속시키는 경우를 말하는 것인데, 이 건 2차 매립공사의 준공으로 인하여 국가에 귀속된 항만부지, 도로등은 법 제14조 및 법시행령 제20조제3항의 규정에 의하여 당연히 국가의 소유로 되는 것으로서 청구인들은 단지 매립면허 조건과 법규에 정한 의무를 이행한 것이지 청구인들이 국가에 무상으로 귀속시킨 것이 아니다. 그러므로 법시행령 제22조제1항의 규정상의 “무상으로 국가에 귀속시키는 경우”에 해당하지 않는다. 다. 법 제14조제1항의 규정은 매립면허를 받은 구역내의 매립지 취득관계를 규정하고 있는 것으로서, 동 구역내의 공공용지는 국가에 우선적으로 귀속시키고 매립면허를 받은 자는 나머지 매립지중에서 사업비에 상당하는 부분만큼을 취득한다는 규정이지, 이미 준공인가되어 매립면허 구역밖에 있는 국유지까지 포함해서 사업비만큼 취득한다는 의미는 아니다. 라. 청구인들은 피청구인의 관련문서의 의미를 한정하거나 확대하여 자의적으로 해석하고 있으나, 청구인들이 주장하는‘대체시설’이란 의미는 1차 매립지상의 공공시설과 2차 매립지상의 공공시설이 중복될 필요가 없고 매립지의 효율적 이용의 측면에서 1차 매립지상에 설치된 공공시설은 2차 매립지상에 공공시설이 설치되면 그 구속을 풀어준다는 의미일 뿐 소유권의 개념이 내포된 것은 아니며, 특히 2차 매립면허로 조성된 안벽은 1차 매립면허시 조성하여야 할 시설을 유보하여 2차 면허지에 조성한 것으로서 이는 1차 매립시 이행하여야 할 면허조건을 2차로 유보하여 이행한 것에 불과하여 대체시설이라고 할 수 없다. 또한 청구인들은 관련문서에 나오는 ‘양여 및 유상취득’이란 문구에서 ‘양여’는 문맥상 당연히 ‘무상양여’로 보아야 한다고 주장하나, 국유재산법상 양여는 유ㆍ무상을 구분하지 않고 쓰이고 있으며, 법시행령 제22조제2항의 규정에 의하면 “유상으로 면허를 받은 자에게 양여할 수 있다”고 하고 있으므로, 관련문서에 나오는 ‘양여’가 청구인들이 주장하는 바와 같이 무조건 ‘무상양여’를 의미하는 것은 아님을 알 수 있다. 마. 매립지의 소유권 귀속에 관한 문제는 법시행령 제20조제4항에 의하여 매립면허시에 면허관청이 면허조건으로 규율하여야 하는 사항으로서, 예를 들면 청구외 (주)○○중공업이 공유수면 매립면허를 받아 매립공사를 시행하는 과정중인 1985년 4월에 당시 건설부장관으로부터 매립공사 시행으로 인하여 불용으로 되는 기존의 해안도로에 대하여 무상양여를 한다는 내용의 면허조건 변경 승인을 받아 준공인가시에 그에 따라 무상양여가 된 경우가 있는데, 이 건에 있어서는 이와 달리 청구인들이 주장하는 무상양여등의 사항에 대하여 피청구인으로부터 면허조건의 변경 승인을 받은 바가 없어서, 면허조건에 기재되어 있지 아니한 소유권 귀속관계를 준공인가시에 처리할 수는 없는 것이다. 바. 청구인들의 논리대로라면 구 매립면허 지역의 공공용지를 사업시행자가 확보하기 위하여 구 매립지 전면에 계속 신규매립 면허를 받아 매립함으로써, 구 매립지의 공공용지는 매립사업 시행자의 소유로 되고 공공용지는 감소하거나 최종 준공인가 면적만큼만 유지되므로 사업시행자가 공유수면 매립을 악용할 소지가 있으며 국유재산의 감소도 초래될 수 있다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 공유수면매립법 제14조, 제15조 동법시행령 제20조제3항, 제21조, 제22조 나. 판 단 (1) 청구인들이 제출한 1차 매립면허서, 2차 매립면허신청서, 2차 매립면허신청에 대한 회신, 2차 매립면허서, 1차 매립실시계획변경인가서, 1차 매립공사준공인가서, 2차 매립실시계획인가서, 2차 매립공사준공인가서와 피청구인이 제출한 2차 매립면허신청 협의회신 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인(당시 건설부장관)은 1979. 7. 18. 청구인들에게 울산광역시 ◎◎동 산 221번지 ◎◎부락앞 공유수면에 관하여 공장부지 및 야적장 조성과 수출증진을 위한 전용부두 축조 목적의 1차 매립면허를 하였다. (나) 청구인들이 1987. 12. 23. 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)에게 수출입부두축조 및 야적장 부지확장을 위하여 1차 매립지의 전면을 추가매립하는 2차 매립면허 신청을 하자, 피청구인은 1988. 3. 4. 청구인들에게 “면허구역내 매립으로 인하여 용도폐지될 수 있는 국유시설 조서 및 처리대책”을 보완할 것을 지시하였고, 이에 따라 청구인들은 1988. 3. 15. 피청구인에게 “신규매립시 국가귀속시설은 위와 같으며, 본매립으로 인하여 기존면허시의 국가귀속시설보다 감평된 면적에 대해서는 구획을 일괄정리 국가귀속 시킨후 필요시 관계법규에 의해 유상취득코자 함” 이라는 처리대책을 제출하였다. (다) 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)은 1988. 5. 31. 청구인들이 제출한 2차 매립면허 신청에 대한 회신문에서 “신규면허 신청구역내 대체 설치되는 공공시설의 면적만큼은 기존면허 지구내에서 법 제15조 및 법시행령 제22조의 규정에 따라 처리하고, 그외의 잔여국가귀속 대상시설물의 재산에 대하여는 신청서중 보완 제출된 공문(88. 3. 15)상에는 관계법규에 따라 별도 유상 취득코자 하므로 항만부지 계획과 규모가 결정되는 결과에 따라 면허조건으로 부하여 국가귀속 조치함이 가하겠음”이라고 하였다. (라) 피청구인(당시 건설부장관)은 1988. 8. 31. 청구인들에게 2차 매립면허를 하면서, “기면허(1차 매립면허)로 추진중인 매립지에 대하여는 본 추가면허에 따라 실시계획 변경인가를 득하여 시행하여야 한다”는 면허조건을 부과하였다. (마) 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)은 1989. 3. 18. 청구인들에게 1차 매립공사 실시계획변경인가를 하면서, “외해측 신규면허조건 4호에서 애프론 설치조건으로 본 면허구역에 걸쳐 설치될 일부 잔교식 안벽부두(2,930㎡)는 신규면허공사에서 시공하고 기부채납 이행하여야 하며, 같은 면허조건으로 본구역에 설치되는 항만부지,해안도로와 함께 신규면허구역 준공전까지 측량 및 토지 이동 정리하고, 대체시설 준공으로 불용된 국유지는 용도폐지후 관계법이 정하는 바에 따라 양여 및 유상 취득하여야 함”이라는 조건을 부과하였다. (바) 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)은 1989. 11. 29. 청구인들에게 1차 매립공사 준공인가를 하면서, “외해측 신규면허구역을 매립함에 있어 본구역에 설치된 항만부지, 해안도로, 제방등은 신규면허구역 준공전까지 측량 및 토지 이동 정리하고 대체시설 준공으로 불용된 국유지는 용도폐지후 관계법이 정하는 바에 따라 양여 및 유상 취득하여야 함”이라는 조건을 부과하였다. (사) 피청구인(당시 부산지방국토관리청장)은 1989. 12. 29. 2차 매립공사 실시계획인가를 하면서 “89. 11. 29. 준공인가한 매립지와 대체하는 토지에 대하여는 준공 이후 이동지 정리등 별도의 조치를 하여야 한다.”는 조건을 부과하였다. (아) 피청구인은 1998. 3. 9. 청구인들에게 이 건 처분을 하면서, “금번 매립준공에 따라 기 매립하여 국가에 귀속된 국유지중 불용대상 부지에 대하여 사업시행자가 취득코자 할 경우에는 별도 유상취득하여야 합니다.”라는 조건을 부과하였다. (자) 이 건 공사의 정산총사업비는 1차 매립공사 약 84억(1989년도 정산한 금액임), 2차 매립공사 약 316억(1998년도 정산한 금액임)으로서 총 약 400억이며, 1998년도 공시지가(15만원/㎡)를 기준으로 할 때 청구인들이 1차 매립공사로 취득한 토지(26만438㎡)가격은 약 390억이며, 청구인들이 무상양여되어야 한다고 주장하는 토지(3만902㎡)가격은 약 46억이다. (차) 1차 매립공사에 의한 매립지(38만3,940㎡)중 공공용지는 12만3,502㎡(항만부지 5만4,669㎡ + 도로부지 4만7,578㎡ + 도로대체부지 8,577㎡ + 제방부지 4,285㎡ + 빈지 8,393㎡), 청구인들 취득지는 26만438㎡이며, 2차 매립공사에 의한 매립지(3만1,356㎡)중 공공용지는 3만1,129㎡(항만부지 1만5,435㎡ + 도로부지 3,370㎡ + 제방부지 1,134㎡ + 안벽 1만1,190㎡), 청구인들 취득지는 227㎡이다. (2) 먼저, 청구인들은 2차 매립공사에 의한 제방, 항만부지, 해안도로는 1차 매립지상의 제방예정지, 항만부지, 해안도로등 공공시설을 대체하는 시설로서 이를 국가에 무상으로 귀속시켰고 2차 매립지상의 대체 공공시설의 건설로 1차 매립지상의 공공시설은 불용으로 되었기 때문에 법 제15조제1항 및 법시행령 제22조제1항의 규정에 의하여 피청구인은 1차 매립지상의 불용 공공시설을 청구인들에게 무상으로 양여하여야 한다고 주장하므로 살피건대, 법 제15조제1항 및 법시행령 제22조제1항은 면허를 받은 자가 대체 공공시설을 설치함으로써 불용으로 된 국유지를 무상으로 양여받을 수 있는 근거규정이 될 수는 있으나, 그 규정형식이 법상으로는 “ㆍㆍ양여할 수 있다”, 법시행령상에는 “ㆍㆍ무상으로ㆍㆍ양여할 수 있다”고 규정되어 있어 어느 경우에도 불용국유지에 대하여 단정적으로 면허를 받은 자에게 무상으로 양여하도록 의무화되어 있지는 않은 바, 결국 대체 공공시설의 설치로 불용국유지가 발생하게 되는 사업계획이 있는 경우 불용국유지의 귀속관계에 있어서 면허를 받은 자에게 무상으로 양여할 것인지, 유상으로 양여할 것인지는 공유수면매립 면허권자가 그 면허조건이나 준공인가조건에서 어떻게 정하느냐에 달려 있다고 할 것이므로 법 제15조제1항 및 법시행령 제22조제1항의 규정에 의하여 불용국유지를 당연히 청구인들에게 무상으로 양여하여야 한다는 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로, 2차 매립면허 당시의 면허조건 또는 2차 매립면허와 관련된 1차 매립공사 준공인가조건등에 의하여 피청구인이 1차 매립지상의 불용국유지를 청구인들에게 무상으로 양여하도록 하고 있는지에 대하여 살피건대, 2차 매립면허 당시 면허조건에는 불용국유지의 처리에 대하여 직접적인 언급은 없고 다만, 1차 매립공사 준공인가조건에서 준공인가일 현재 이미 면허를 받은 상태인 2차 매립지의 형성으로 불용될 국유지의 처리에 관하여 “ㆍㆍ용도폐지후 관계법이 정하는 바에 따라 양여 및 유상취득하여야 함”이라고 불용국유지의 귀속관계를 언급하고 있는데, 비록 피청구인이 “양여 및 유상취득”이라는 표현을 사용하여 청구인들이 이를 청구인들에게 유리하게 해석할 여지를 남겼다 하더라도, 관계법령의 규정에 의하면 양여는 반드시 무상임을 의미하는 것이 아니고 유상양여도 가능한 것으로 되어 있는 점에 비추어 볼 때 “양여 및 유상취득”에서의 양여를 반드시 청구인들의 주장대로 무상양여로 볼 수는 없다 할 것이고, 그밖에 청구인들은 피청구인이 무상양여의 의사표시를 하였으므로 청구인들의 신뢰를 보호하여야 한다고 주장하나, 피청구인이 명시적으로 1차 매립에 의한 국유지중 불용대상지를 청구인들에게 무상양여한다는 의사표시를 한 사실이 없는 바, 이를 종합하면 관계법령상, 면허조건상, 신뢰보호상 어디에 의하더라도 피청구인이 1차 매립지상의 불용대상 국유지에 대하여 청구인들에게 무상으로 양여하도록 할 근거는 없다 할 것이므로 2차 매립지의 준공인가시에 그 귀속관계를 명확히 하여 청구인들로 하여금 불용대상 국유지를 유상으로 취득하도록 한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.