공유수면매립면허신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인이 2019. 12. 17. 피청구인에게 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제28조제1항 및 제35조, 같은 법 시행령 제34조 및 제45조, 같은 법 시행규칙 제24조제1항ㆍ제2항에 따라 A도 ○○시 ○○구 ○○동 @@@@번지 지선 45,563㎡(이하 ‘이 사건 공유수면’이라 한다)를 매립하고자 하는 내용의 공유수면매립면허신청을 하였다. 나. 이에 대해 피청구인은 2020. 1. 17. 청구인에게 공유수면의 매립은 매립지가 효율적으로 이용되게 하여 공공의 이익을 늘리는 범위에서 제한적으로 이루어져야 하는데, 과거 매립면허가 발급되었다가 각종 민원 및 분쟁 발생, 피면허자의 사업능력 부족으로 매립면허가 실효된 후 원상복구가 되지 않아 공유수면 관리에 지장을 주고 있는 지역에 대해 국가나 지방자치단체의 공공사업이 아닌 민간회사에 매립면허를 발급하는 것은 적절하지 않고, 매립신청 지역 내 해안가에 저지대 침수 방지를 위한 시설물(방재언덕)을 설치할 계획이며, 공유수면이 가진 공공성 및 해당 지역의 여건과 관련 국가계획을 고려할 필요가 있다는 등의 이유를 들며 공유수면매립면허신청을 반려한다는 내용의 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. ○○어촌계가 받은 최초의 공유수면매립면허(2004. 12. 27.)는 ○○항 신항만을 조성하는 과정에서 피해를 입은 ○○어촌계원들의 생계대책 차원에서 이루어진 것인데, 청구인은 ○○어촌계의 일부 계원으로부터 매립면허에 관한 권리를 양수한 오○○과 나머지 어촌계원이 주주인 회사로서 실질에 있어 ○○어촌계와 다르지 않아 향후 각종 민원과 분쟁이 발생할 여지가 전혀 없고, 시공사 또한 사업능력(은행으로부터 250억원의 대출의향서 발급 받음)을 충분히 갖추고 있다. 나. 매립면허의 효력은 상실되었더라도 매립예정지별 매립계획은 유효하게 존재하고 있음에도 해양수산부장관이 2019. 4. 3. 항만기본계획(변경)고시를 한 것은 매립기본계획이 해제된 것을 전제로 한 것이어서 잘못된 행정고시에 해당할 뿐만 아니라, 동 항만기본계획에 따라 이 사건 공유수면에 설치하고자 하는 방재언덕은 재해방지시설로 기능하기에 충분하지 않다. 다. 공유수면매립계획과 방재언덕 설치계획을 비교ㆍ교량하면 공익 및 사익 차원에서 공유수면매립계획이 월등하게 우월하므로 공유수면매립계획은 유지되어야 한다. 라. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. ○○어촌계에 대한 공유수면매립면허는 생계대책 차원에서 이루어진 것은 아니다. 나. 당초 매립사업은 다수 이해관계자의 갈등과 분쟁으로 정상적으로 추진되지 못하고 사실상 방치되어 각종 쓰레기 투기, 무단 점용, 해양 오염 등으로 인해 인근 지역주민들이 오랫동안 민원을 지속적으로 제기하였으며, 재해방지시설(방재언덕)에 대해 청구인을 제외한 지역 주민협의회는 해당 사업을 조속히 추진할 것을 촉구하고 있고, 은행의 대출의향서는 대출을 확정하는 의사가 아니기 때문에 그것만으로 시공능력이 충분하다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다. 매립기본계획은 공유수면법에 따라, 항만기본계획은 「항만법」에 따라 수립하며, 두 계획은 수립 근거와 목적이 서로 다르고 선후 또는 종속관계가 없는 별개의 계획이므로 계획내용이 서로 다르거나 기존 매립계획이 유효한 지역에 항만기본계획을 수립하는 행위는 위법하거나 잘못된 것이 아니다. 또한 공유수면매립을 수반하는 항만시설을 건설할 경우 두 계획이 일치하도록 사전 협의를 하는 것이 일반적이어서 피청구인은 재해방지시설 사업을 착수하기에 앞서 두 계획의 내용이 서로 불일치하는 것을 해소하고자 당초 매립면허를 반영한 ○○지역 매립기본계획을 해제하고 재해방지시설을 매립기본계획에 반영하도록 해양수산부장관에 이미 요청(2019. 11. 17.)하였다. 라. 피청구인은 ○○지역 침수피해를 방지하기 위해 당초 수문 방식을 계획하였으나 설계용역을 거치면서 과도한 사업비, 주변 여건, 공사 기간 등을 종합적으로 고려하여 방재언덕 방식으로 사업을 변경하였다. 마. 매립기본계획이 유효하더라도 반드시 매립면허를 발급할 이유는 없고, 더욱이 해당 매립기본계획은 2001. 7. 6.에 반영된 것으로 「공유수면법」 취지상 매립기본계획은 해제하는 것이 바람직하여 위에서 보는 바와 같이 피청구인이 해양수산부장관에게 매립기본계획을 해제하도록 요청한 바 있다. 바. 매립사업이 방재언덕 설치보다 공익과 사익 면에서 우월하다는 청구인의 논리와 근거가 미흡하다. 사. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제28조, 제60조제2항 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제34조, 제74조제1항 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙 제24조 항만법 제1조, 제5조제1항, 제6조제1항, 제7조제1항ㆍ제2항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 공유수면매립면허증, 매립면허 효력 상실 고시, ○○항 항만기본계획(변경) 고시, 공유수면매립면허신청서, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ○○어촌계는 2004. 12. 27. 피청구인으로부터 이 사건 공유수면에 대하여 공유수면매립면허를 받았다. 나. ○○어촌계의 위 가항 공유수면매립면허에 대한 권리ㆍ의무는 ○○건설 주식회사를 거쳐 ●●건설 주식회사(이하 ‘●●건설’이라 한다)에게 양도되었다. 다. ●●건설이 매립실시계획에서 정한 기간 내 매립공사를 준공하지 않았다는 이유로 피청구인은 2017. 9. 6. ●●건설의 이 사건 공유수면에 대한 매립면허의 효력이 상실(효력상실일자: 2017. 4. 3.)되었음을 고시(부산지방해양수산청 고시 제2017-@@@호)하였다. 라. ●●건설은 2017. 11. 30. 피청구인에게 공유수면매립면허 효력회복신청을 하였으나, 피청구인은 2017. 12. 20. 동 신청을 반려하였다. 마. 해양수산부장관은 2019. 4. 3. 이 사건 공유수면 부근 해안가에 방재언덕을 설치하는 내용이 포함된 ○○항 항만기본계획(변경) 고시(해양수산부고시제2019-@@호)를 하였다. 바. 청구인은 2019. 12. 17. 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 공유수면에 대한 매립면허신청을 하였다. - 다 음 - ○ 매립장소: 이 사건 공유수면 ○ 매립면적: 45,563㎡ ○ 매립목적: 수산물 유통단지 ○ 착공예정일: 실시계획 승인일부터 3개월 이내 ○ 준공기간: 착공일부터 18개월 이내 사. 피청구인은 2020. 1. 17. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 공유수면은 공공재산으로서 지속적으로 이용될 수 있도록 보전ㆍ관리되어야 하며, 불가피하게 매립을 할 경우 매립지가 효율적으로 이용되게 하여 공공의 이익을 늘리는 범위에서 제한적으로 이루어져야 함 ○ 매립 신청지역은 당초 매립면허가 발급(2004. 12. 27.)되었으나 각종 민원과 분쟁이 발생하고 피면허자의 사업능력이 부족하여 매립면허가 실효(2017. 4. 3.)되었으며, 이후 원상복구가 되지 않고 있어 공유수면 관리에 큰 지장을 주고 있는 지역임. 이러한 지역에 국가나 지방자치단체의 공공사업이 아닌 민간회사에 다시 매립면허를 발급하는 것은 적절하지 않음 ○ 또한 매립 신청 지역 내 해안가에 우리 청에서 저지대 침수 방지를 위한 시설물(방재언덕)을 설치할 계획이며, 동 시설물을 설치하면서 해안가도 정비되어 지역 주민의 생활환경이 개선될 것으로 예상됨 ○ 따라서 공유수면이 가진 공공성, 해당 지역의 여건과 관련 국가계획을 고려할 때, 귀사에서 신청하신 매립면허 신청은 검토가 불가함 아. 해양수산부장관은 2020. 10. 21. 다음과 같이 이 사건 공유수면에 대한 매립기본계획을 해제하는 고시(해양수산부 고시 제2020-@@@@호)를 하였다. - 다 음 - ○ 공유수면법 제25조에 따라 공유수면 매립예정지 매립계획을 해제하고 그 내용을 다음과 같이 고시함 ○ 공유수면매립기본계획 해제 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106196257"> </img> 자. 해양수산부장관은 2020. 10. 21. 다음과 같이 공유수면매립기본계획 수립(변경) 고시(해양수산부 고시 제2020-@@@호)를 하였다. - 다 음 - ○ 공유수면법 제26조 및 제27조에 따라 공유수면매립기본계획을 수립(변경)하고 다음과 같이 고시함 ○ 공유수면매립기본계획 수립(변경) 내역 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106196259"> </img> 차. ○○지방해양수산청 ○○항건설사무소에서 2019년 3월 작성한 ○○항 신항 재해방지시설 설치공사 항만기본계획 변경 설명자료 및 2020년 3월 작성한 ○○항 신항 재해방지시설 설치공사 기본 및 실시설계 보고서의 주요내용은 다음과 같다, 다 음 - ○ 재해방지시설 필요성 - ○○항 신항 개발로 조성된 ○○수로 인접 저지대는 태풍 내습 시 상습적인 침수로 막대한 재산피해가 발생하여 향후에도 재해 발생 위험성이 큰 지역임 - 2003년 태풍 ‘매미’와 2012년 태풍 ‘산바’, 2016년 태풍 ‘차바’ 내습 시 저지대 주변 가옥과 상가 등이 침수되어 지속적인 침수 방지 대책 수립 요구 민원이 제기되었음 - 특히, 2016년 10월에 내습한 태풍 ‘차바’는 조위가 높은 만조시기와 겹쳐 조위 상승이 크게 발생하였고, 시간당 75mm의 집중호우를 동반하여 해일로 인한 월류와 더불어 침수 피해를 가중시킨 원인이 되었음 - ○○지역은 배수펌프장과 해안선에 방호벽을 설치하여 대조기 및 태풍 내습 시 저지대 침수가 발생하지 않도록 운영 중에 있으나, 폭풍해일 발생 시 조위 상승이 방호벽(특히, 2016년 10월에 내습한 태풍 ‘차바’는 조위가 높은 만조시기와 겹쳐) 높이 보다 높게 발생하여 배수펌프장 및 방호벽이 제 기능을 발휘하지 못하고 있음 ○ 재해방지시설 유형별 장단점 분석 검토 결과 - 수문 설치와 방재언덕 설치 방안을 분석한 결과, 재해 방지사업을 통한 낙후된 주변 경관 개선 및 쾌적한 생활환경 조성을 통해 지역민의 삶의 질 향상과 경제 활성화에 기여하는 ‘방재언덕’으로 추진하는 것이 효율적일 것으로 판단됨. 카. 우리 위원회가 직권으로 조사한 바에 따르면, 이 사건 공유수면의 위치 및 방재언덕 설치 위치는 다음의 사진과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106196511"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 공유수면법 제28조 및 제60조제2항, 같은 법 시행령 제34조 및 제74조제1항, 같은 법 시행규칙 제24조를 종합하면, 「항만법」 제3조제1항 각 호에 따른 항만구역의 공유수면 또는 면적이 10만 제곱미터 이상인 공유수면을 매립하려는 자는 매립목적을 구체적으로 밝혀 지방해양수산청장으로부터 공유수면 매립면허를 받아야 하고, 지방해양수산청장은 매립기본계획의 내용에 적합한 범위에서 매립면허를 하여야 한다고 되어 있다. 2) 「항만법」 제1조에 따르면, 이 법은 항만의 지정ㆍ개발ㆍ관리 및 사용에 관한 사항을 규정함으로써 항만개발사업을 촉진하고 항만을 효율적으로 관리ㆍ운영하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제5조제1항에 따르면, 해양수산부장관은 항만의 개발을 촉진하고 항만을 효율적으로 운영하기 위하여 항만기본계획을 10년 단위로 수립하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제6조제1항에 따르면, 항만기본계획에는 ① 항만의 구분 및 그 위치 등에 관한 사항, ② 항만의 관리ㆍ운영 계획에 관한 사항, ③ 항만시설의 장래 수요에 관한 사항, ④ 항만시설의 공급에 관한 사항, ⑤ 항만시설의 규모와 개발 시기에 관한 사항, ⑥ 항만시설의 용도, 기능 개선 및 정비에 관한 사항, ⑦ 항만의 연계수송망 구축에 관한 사항, ⑧ 항만시설 설치 예정지역(항만구역 밖에 위치하는 것을 포함한다)에 관한 사항, ⑨ 그 밖에 해양수산부장관이 필요하다고 인정하는 사항이 포함되어야 한다고 되어 있고, 같은 법 제7조제1항ㆍ제2항에 따르면, 해양수산부장관은 항만기본계획이 수립된 날부터 5년마다 항만시설 수급 전망, 항만물동량 수요 예측 등 그 타당성을 검토하여야 하며, 필요한 경우 항만기본계획을 변경할 수 있고(제1항), 제1항에도 불구하고 해양수산부장관은 급격한 경제상황의 변동이 있거나 항만의 효율적 개발ㆍ관리ㆍ운영 등을 위하여 필요한 경우에는 항만기본계획을 변경할 수 있다(제2항)고 되어 있다. 나. 판단 1) 공유수면매립면허는 설권행위인 특허의 성질을 갖는 것이므로 원칙적으로 행정청의 자유재량에 속하는 것이다(대법원 1989. 9. 12., 선고, 88누9206, 판결 참조). 2) 청구인은 청구인의 주주들이 실질에 있어 ○○어촌계와 다르지 않다는 점, 향후 각종 민원과 분쟁이 발생할 여지가 없다는 점, 시공사의 사업능력이 충분하다는 점, 항만기본계획(변경)고시가 매립기본계획이 해제된 것을 전제로 한 것이어서 잘못된 고시에 해당한 점, 이 사건 공유수면에 설치하고자 하는 방재언덕은 재해방지시설로 기능하기에 충분하지 않다는 점, 공익 및 사익 차원에서 공유수면매립계획이 방재언덕 설치계획에 비해 월등하게 우월하다는 점 등을 들며 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 취지의 주장을 하고 있으므로 이에 대해 살펴본다. 해양수산부장관은 항만구역의 안전을 확보하기 위한 시설물 설치에 관한 계획의 수립에 관하여 광범위한 재량권을 가지고 있다고 할 것인데, 위 인정사실 등에 따르면, 해양수산부장관은 이 사건 공유수면 부근 해안지대에 태풍 등으로 인한 침수피해가 지속적으로 발생하자 이를 효과적으로 방지하지 위한 재해방지대책을 검토한 후 이 사건 공유수면 부근 해안지대에 방재언덕을 설치하기로 결정하고 항만기본계획을 변경하여 고시한 점, 매립기본계획과 항만기본계획은 별도의 법적 근거를 가진 계획으로 매립기본계획이 유효한 지역에 항만기본계획을 수립하는 것에 잘못이 있다고 볼 수 없는 점, 방재언덕이 재해방지시설로 기능하기에 충분하지 않다는 청구인의 주장을 입증할 구체적이고 객관적인 자료가 확인되지 않는 점, ○○어촌계의 이 사건 공유수면매립면허에 관한 권리는 ○○건설 주식회사를 거쳐 ●●건설에게 양도된 후 2017. 4. 3.자로 실효되었으며, 공유수면매립면허는 행정청의 자유재량에 속하는 것이어서 매립기본계획이 유효하더라도 그에 따라 반드시 면허를 부여해야 하는 것은 아니라고 할 것인 점, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 사실관계를 오인하거나 재량권을 일탈ㆍ남용했다고 볼만한 사정과 이 사건 처분이 합리적이지 않거나 타당성을 결여했다고 볼만한 사정도 확인할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인의 주장만으로 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.