공유수면매립목적변경인가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구외 (주)□□ 등 3인이 1994. 12. 31. 피청구인으로부터 경상남도 ○○시 ○○동 177-4번지선의 121,820㎡(이하 “이 건 매립지역”라 한다)에 대하여 공업용지조성을 목적으로 한 공유수면매립면허를 받아 매립공사를 시행하던 중, (주)□□의 권리ㆍ의무를 양수한 청구인이 1999. 12. 15. ○○시 도시계획(○○지구 시가지 조성사업)사업계획결정이 고시되었다는 이유로 2000. 3. 16. 매립목적을 “공업용지조성사업”에서 “○○지구 시가지 조성사업”으로 변경해 달라는 내용의 매립목적변경인가신청서를 공유수면매립법(이하 “법”이라 한다) 제29조제1항의 규정에 의하여 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 2000. 3. 28. 법 부칙 제3조제1항에서 이 법 시행당시 종전의 규정에 의해 매립면허를 받은 자가 매립목적을 변경하고자 하는 경우에는 제28조 내지 제30조의 규정을 적용하지 아니하고 종전의 법 제21조의2를 적용하도록 규정하고 있고, 법 제29조의 규정에 의한 매립목적변경 대상이 아니라는 이유로 매립목적변경인가신청을 반려(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 매립지역은 1991. 2.경 건설부 고시 제52호로 경상남도 ○○시 ○○동 177의 4 일원 123,000㎡에 대하여 공유수면매립기본계획이 수립되면서 그 용도가 유보지역으로 고시되었고, ○○시가 1992. 9. 30. ○○시 도시계획재정비를 하면서 그 용도를 공업지역으로 도시계획을 변경함에 따라, 청구외 (주)□□, (주)△△ 및 (주)◎◎은 1994. 12. 31. 피청구인으로부터 이 건 매립지역에 대한 공유수면매립면허를 받은 다음, 1995. 8. 25. 공업용지 목적의 실시계획인가를 받아 1995. 9. 5. 공사를 착공하여 현재 약 78%의 공정을 보이고 있다. 나. 청구인은 (주)□□으로부터 이 건 공유수면매립면허에 관한 권리ㆍ의무 중 (주)□□의 지분을 모두 양수하고, 그에 따라 2000. 3. 6. 피청구인으로부터 공유수면매립면허증을 교부받은 다음, 2000. 3. 16. 이 건 매립지역에 대한 매립목적변경인가신청을 하였으나, 피청구인으로부터 구 공유수면매립법(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 전문개정되어 1999. 8. 9. 시행되기 전의 것, 이하 “구 법”이라 한다) 제21조의2에 의하여 당해 매립지가 준공되어 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 준공허가를 받은 날로부터 5년이내에는 면허 당시의 매립목적 변경을 제한하고 있어 매립목적의 변경이 불가하다는 이유로 이 건 처분을 받았다. 다. 법 부칙 제3조제1항은 “이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 매립면허를 받은 자(승계인 포함)가 매립목적을 변경하고자 하는 경우에는 제28조 내지 제30조의 개정규정을 적용하지 아니하고 종전의 제21조의2의 규정을 적용한다.”라고 규정하고 있고, 구 법 제21조의2는 “제14조의 규정에 의하여 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 제12조의 규정에 의한 준공허가를 받은 날로부터 5년이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다. 다만, 당해 매립지를 국가사업에 사용하기 위하여 필요한 경우나 공용 또는 공공의 용으로 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있는 바, 이 건 신청은 준공전의 매립목적의 변경에 해당되는 것이므로 준공인가를 받은 후 5년이내에 목적변경을 금하고 있는 구 법 제21조의2의 규정이 직접적으로 적용되지 아니하고, 가사 위 본문 규정이 준공인가전의 목적변경을 금지하는 조항이라고 하더라도, 이 건 매립지역에 대한 ○○시의 ○○지구 시가지 조성사업에 관한 계획결정을 살펴보면 총 매립면적중 공용 또는 공공용 시설인 도시계획 시설이 32.4%를 차지하는 점, 이 건 매립지역에 대한 면허 당시의 매립목적은 공유수면기본계획에 의한 것이 아닌 ○○시 도시계획결정에 의한 것인 점, 이 건 매립지역에 대한 용도는 공유수면기본계획수립시 유보지역으로 고시되었고 현재까지도 그 기본계획은 유효한 점 등으로 미루어 볼 때 이 건 매립공사의 목적은 ○○시 도시계획변경결정으로 인하여 충분하고 필요하게 공용 또는 공공용으로 변경하는 경우에 해당하여 구 법 제21조의2의 단서조항에 부합한다. 라. 구 공유수면매립법시행령(1999. 8. 6. 대통령령 제16515호로 전문개정되어 1999. 8. 9. 시행되기 전의 것, 이하 “구 시행령”이라 한다) 제15조는 실시계획의 변경에 관하여 국가계획상 필요한 경우, 매립공사의 시공상 실시계획을 변경하여야 할 불가피한 사정이 있는 경우에 한하여 인가할 수 있다고 규정하고 있는 바, 전면적인 실시계획의 변경은 매립목적과 불가분의 관계에 있는 것으로서 매립목적의 변경은 필연적으로 실시계획의 변경을 수반하는 관계에 있다 할 것인데, 실시계획의 변경에 관하여 공유수면에관한행정사무처리규정 제10조는 “시행령 제15조의 규정에 의한 실시계획의 변경은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에 한하여 허가한다. 1. 국가계획상 필요한 경우, 2. 공사시공상 필요한 경우, 3. 항만계획 및 도시계획의 변경으로 인한 경우”라고 규정되어 있어, 구 시행령 및 위 사무처리규정은 비록 공유수면 매립목적의 변경에 관하여 예상한 것은 아니라고 하더라도, 이와 불가분의 관계에 있는 전면적인 실시계획의 변경도 인정될 수 있다는 점에서 이를 유추하여 매립목적의 변경도 인정될 수 있다고 보아야 하고, 이 건 도시계획변경과 공유수면매립목적의 변경은 동일한 피청구인의 처분권한내인 점, 이 건의 경우 양자는 필연적으로 연계되어 있으며, 공유수면매립목적의 변경이 이루어지지 않을 경우에는 이 건 도시계획도 다시 변경되어야 한다는 점 등을 고려하면 이 건 공유수면매립목적의 변경은 인가되어야 한다. 마. (주)□□이 ○○시 도시계획변경결정이 고시됨에 따라 이 건 ○○지구 공유수면매립공사 실시계획변경인가를 신청하였으나, 피청구인은 1999. 3. 13. 주된 변경목적인 ○○시 도시계획재정비결정사항이 반영되지 않았다는 이유로 반려하였고, 그 후 1999. 8. 11. ○○시 도시계획사업에 관한 계획미결정 및 ○○시 도시계획사업에 관한 계획결정내용에 맞게 작성한 실시계획변경 상세 도서가 첨부되지 않았다는 이유로 다시 반려한 사실이 있는 바, 위 회신의 내용들은 보완사항만 보완해 오면 변경인가를 해 주겠다는 취지로 해석되는 것으로서, 이에 따라 (주)□□이 서류를 보완했음에도 불구하고 무려 3년여가 지난 현재에 와서 구 법 제21조의2의 규정을 문제삼아 또 다시 목적변경인가를 해 주지 아니한 이 건 처분은 신뢰보호원칙에 위반한 위법ㆍ부당한 것이다. 바. 청구외 부산지방해양수산청장은 1997. 11. 27. 청구외 ◉◉주식회사에 대하여 공유수면 매립목적변경인가처분을 한 사실이 있는데, 당시 공유수면 매립목적은 어항기능 및 수산업 관련시설을 위한 부지조성이었으나, ○○항의 운영 및 개발계획의 변경과 매립지내 접안시설 및 국유화 예정 배후부지를 해양오염방제조합 부산기지로 활용하는 방침에 따라 위 목적을 수산업관련시설 또는 준공업지역에 적합한 시설부지조성으로 변경하여 주었는 바, 비록 처분관청은 다르지만 각 처분청이 공유수면의 매립을 관장하는 공통된 기능을 가지고 있고, 모두 위 사무처리규정 제10조의 규정에 해당되며, 국가 또는 지방자치단체의 필요에 의한 목적변경이고, 변경을 해주지 않을 경우 공익적 관점에서도 손실이 막대하다는 공통점을 가지고 있으므로 위 ◉◉주식회사에 대한 매립목적을 변경을 허용한 이상 청구인들에 대해서도 평등하게 매립목적의 변경을 허용하여야 하고, 또한 피청구인이 행한 ○○시 도시계획재정비결정 등 정책결정 및 고시는 자기구속적 효력을 가지므로 그와 양립될 수 없는 이 건 매립의 당초목적은 변경이 허용되어야 한다. 사. 이 건 처분의 효력이 유지되어 청구인 등의 이 건 매립지역에 대한 공유수면매립공사가 진행되지 않는다면 투자된 공사비가 240억 가량이 되고, 무려 5년이상이나 계속되어 온 공유수면매립사업들은 중단되거나 그 효용의 상당부분을 상실할 수밖에 없을 뿐만 아니라, 인근의 항만내 공업시설과 그 기능이 중복되므로 국토의 효율적 개발이라는 명제에 비추어 볼 때 이 건 변경인가처분은 반드시 허용될 필요가 있다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 구 법 제21조의2의 규정은 준공인가전의 매립목적변경을 전면 금지하는 것이 아니고 이 건 매립지역은 단서 규정에서 정한 공용 또는 공공용에 해당된다고 주장하나, 구 법 및 법에서 공히 매립목적변경에 관한 규정을 두지 아니하고 매립목적변경의 제한에 관한 규정만 두고 있는 취지는 매립기본계획상 용도대로 매립하여 매립지를 효율적ㆍ합리적으로 이용하기 위한 것이므로 매립기본계획에 반하는 매립목적변경은 마땅히 제한되어야 하고, 구 법 제21조의2에 준공전의 제한규정을 명확히 규정하지 아니하여 혼선이 초래됨으로 인해 법 제28조에서 준공전을 포함하여 매립목적변경을 제한하도록 개정하였으며, 구 법에서 준공후 5년이내 목적변경을 제한하도록 한 것은 준공전에도 공유수면매립계획에 맞게 사용하도록 하기 위하여 임의로 목적변경을 제한하고 매립목적 변경시 목적별 토지수급계획의 차질, 향후 분양수요의 증대 및 분양가 인상에 따른 특혜를 방지하기 위하여 원칙적으로 제한하는 것이고, 해양수산부에서도 구 법 제21조의2의 해석상 준공인가전의 기간도 목적변경 제한을 받는다고 하고 있으며, 모든 공유수면매립지구의 일부는 공용 또는 공공의 용에 사용되는 부분이 있으므로 이 건 매립지역의 일부가 공공용에 사용되는 부분이 있다고 하더라도 이는 매립목적 토지의 효율적인 사용을 위한 부수적인 공공용일 뿐 매립되는 토지 전체가 공용 또는 공공용일 수 없음은 자명할 뿐만 아니라 피면허자는 사인으로서 사익을 배제하고 이를 공용용에 사용한다고 볼 수 없음은 분명하다. 나. 청구인은 이 건 매립지역의 용도가 기본계획수립당시 유보지역으로 있다가 도시계획으로 변경되었고, 이 건 공유수면 매립목적이 ○○시 도시계획에 의해 결정되었다고 주장하나, 공유수면 매립면허는 신청주의에 의한 처분인바, 청구인이 공유수면매립면허신청시에 매립목적을 공장용지조성으로 하여 신청한데 대하여 피청구인이 ○○시 도시계획에 적합하여 면허를 하였고, 이 건 매립지역의 용도는 면허시부터 공업지구로 정하여진 것이어서 유보지역이 아니므로 청구인의 주장은 이유없다. 다. 청구인은 실시계획의 변경으로 매립목적의 변경도 가능하다고 주장하나, 매립목적은 매립기본계획대로 매립면허시 정하는 것이고, 실시계획은 매립면허 후 공사시행 전에 사업계획서, 위치도, 공사설명서, 설계도, 예정공정표 등에 따라 매립공사의 시행을 위한 세부계획을 수립하는 것이므로 하위절차인 실시계획의 변경으로 상위절차인 매립목적의 변경은 불가능하다. 라. 청구인은 도시계획이 변경되었으므로 이 건 매립지역에 대한 매립목적도 도시계획에 따라 변경되어야 한다고 주장하나, 도시계획은 지역 또는 지구를 결정하는 체계로 이루어지므로 국가계획에 의하여 결정된 부산○○만계획이 이 건 매립지구의 바깥쪽에 인접함에 따라 도시계획의 기술상 포함된 것으로 보이며, 도시계획이 변경되었다고 하더라도 이는 법상 매립목적변경의 대상이 아니므로 도시계획에 따라 목적변경이 반드시 인가되어야 하는 것은 아니다. 마. 청구인은 이 건 처분이 신뢰보호원칙에 위반하는 것이라고 주장하나, (주)□□이 1999. 3. 6. 제출한 실시계획변경인가신청에는 매립목적의 변경은 없고 총공사비 및 공구분할 내용만 있어 피청구인이 ○○시 도시계획재정비 결정사항과 이 건 ○○지구의 공유수면매립에 미치는 영향이 무엇인지를 파악할 수 없어 보완요청을 하였고, (주)□□이 1999. 7. 28. 내용을 보완하여 재신청한데 대하여 구 법 제21조의2의 단서규정의 국가사업에 필요하거나 공용 또는 공공용에 해당되는의 여부를 검토하기 위하여 ○○시 도시계획 내용과 매립지와의 관계규명을 이유로 보완요청을 한 것이므로 신뢰보호를 위반하였다는 청구인의 주장은 이유없다. 바. 청구인은 ◉◉주식회사에 대한 매립목적인가처분에 비해 이 건 처분이 불평등하다고 주장하나, ◉◉주식회사에 대한 매립목적변경은 ○○항의 운영 및 개발계획의 변경과 매립지의 일부를 해양오염방제조합 부산기지로 활용하기 위한 해양수산부의 방침결정에 따른 것으로서, 이는 구 법 제21조의2의 단서규정에 해당하는 국가사업에 필요한 경우에 해당되며, ○○시 도시계획변경결정은 자치단체의 계획일 뿐만 아니라 이 건 ○○지구는 국가계획인 부산○○만계획부지에 인접할 뿐 위 ○○만계획부지와는 다르므로 이 건 변경신청과는 그 사유가 다른 것이다. 사. 이 건 매립지역에 대하여는 준공인가신청시에 법 제25조의 규정에 의하여 준공인가처리가 가능할 뿐만 아니라, 구 법 제21조의2의 규정에 따라 준공 후 5년이 경과하면 매립목적의 변경이 가능하므로 준공 후 20년간 매립목적의 변경을 제한하고 있는 법 제28조의 규정에 비추어 불이익이 없다고 할 것이고, 이 건 매립지역은 ○○ 시가지로부터 20㎞이상 떨어진 위치에 있고, 부산 ○○만건설사업도 2011년에 완공기한으로 있는 점 등으로 미루어 볼 때 이 건 매립지역이 주거 및 상업지역으로 정상적인 기능을 수행하기 위해서는 향후 장기간 소요될 것이므로 이 건 처분으로 인하여 도시계획변경결정고시의 일반인에 대한 효력에는 영향이 없다. 4. 이 건 처분의 적법ㆍ타당여부 가. 관계법령 구 공유수면매립법(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 전문개정되어 1999. 8. 9. 시행되기 전의 것) 제9조의2, 제21조의2 및 공유수면매립법 제15조, 제23조, 제28조, 제29조제1항, 부칙 제3조제1항 구 공유수면매립법시행령(1999. 8. 6. 대통령령 제16515호로 전문개정되어 1999. 8. 9. 시행되기 전의 것) 제15조 및 공유수면매립법시행령 제16조제2항, 제24조 공유수면매립법시행규칙 제5조제3항, 제9조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 건설부고시제52호, ○○시 도시계획(재정비)변경결정 고시, 공유수면매립면허증, 공유수면매립공사 실시계획인가, ○○지구 공유수면매립사업 공사기간 연기, 공유수면매립면허 권리ㆍ의무양수에 따른 매립면허증 교부, 공유수면매립공사 실시계획변경인가신청, 공유수면매립공사 실시계획변경인가신청서 보완, ○○지구 공유수면매립공사 실시계획변경인가신청 보완제출, ○○지구 공유수면매립공사 실시계획변경인가 보완신청 일건서류 회송, ○○지구 공유수면매립공사 실시계획변경인가 신청보완서류제출 건, ○○지구 공유수면매립사업 매립목적변경인가신청, ○○지구 공유수면매립목적변경인가신청서 반려 통보, ○○지구 공유수면매립공사 실시계획변경인가 신청, ○○지구 공유수면매립공사 실시계획변경인가신청 반려, 공유수면 매립목적 변경인가, 공유수면매립목적변경에 대한 질의회신 등을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 건설부장관은 ○○시 ○○동에 위치한 ○○지구 등 241개지구에 대한 공유수면매립기본계획을 수립하여 1991. 2. 4. 이를 고시(건설부고시 제52호)하였는데, 기본방향은 ①계획기간은 1991년～2001년으로 하여 제3차 국토종합계발계획에 반영, ②5개 토지용도(농업, 공업, 도시, 발전, 쓰레기)별로 수요를 예측하여 공급계획 수립, ③장래 여건변동에 탄력적으로 대응할 수 있도록 총수요 물량의 약 12%를 유보지역으로 고시, ④ 전남, 부산의 쓰레기 매립용지는 입지선정의 어려움을 감안하여 향후 유보지역중에서 확보함, ⑤공유수면매립법상 매립기본계획 내용에는 매립지별로 사업시행우선순위를 정하도록 되어 있으나 향후 10년간 수요를 충족하기 위한 계획인 점을 감안하여 우선순위는 결정하지 않음, ⑥단위지구별 구체적 사업규모는 사업추진시 보다 정밀한 조사에 입각하여 결정하도록 함으로 되어 있고, 공유수면매립기본계획 지구별 내역에 의하면 ○○지구인 ○○시 ○○동 0.123㎢는 용도가 “유보지역”으로 되어 있다. (나) 피청구인은 도시계획법 제12조의 규정에 의거 변경(재정비)결정된 ○○도시계획결정내용을 1992. 9. 30. 고시(경상남도고시 제92-336호)하였는데, 국가공유수면매립계획에 따라 공유수면매립으로 공업용지를 확보한다는 사유로 ○○동 123,000㎡에 대한 용도지역이 “공유수면”에서 “일반공업용지”로 변경되었다. (다) 피청구인은 1994. 12. 31. (주)□□, ◈◈(주) 및 △△(주)(이하 “청구외인들”이라 한다)등 3인에 대하여 매립장소는 경상남도 ○○시 ○○동 177-1번지선, 매립면적은 121,820㎡, 매립목적은 “공업용지조성”, 준공기한은 착공일로부터 3년(36개월)내로 하고, 매립면허에 따른 조치사항, 실시계획인가 신청, 공사시공, 매립면허의 취소 등에 관한 사항 등 10개항의 조건을 붙여 공유수면매립면허를 하였다. (라) 피청구인은 청구외인들의 공유수면매립공사 실시계획인가 신청에 대하여 1995. 8. 21. 매립장소는 ○○시 ○○동 177-4번지선, 매립공사의 내용은 매립면적 121,817㎡에 대하여 호안공 41M, 물양장 287M, 방파제 200M, 도로 2,857M, 배수시설 4,552M, 상하수공 5,050M 등의 공사, 매립목적은 공업용지조성, 공사기간은 착공일로부터 3년간으로 하는 인가사항에 인가조건을 붙여 공유수면매립공사 실시계획을 인가하였고, 청구외인들은 1995. 9. 5. 공사에 착공(준공 : 1998. 9. 5.)하였다가 공사기간연기 신청을 하여 피청구인으로부터 1998. 7. 31. 준공기간(준공 : 2000. 9. 5.)을 연장받았다. (마) 그 후 피청구인은 ○○ 도시계획(재정비)변경 결정에 대하여 도시계획법 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제6조의 규정에 의하여 경상남도 ○○시 도시계획구역의 면적을 7,229㎢ 증하는 변경결정을 하고, 1997. 10. 23. 이를 고시(경상남도 고시 제1997-322호)하였는데, 경상남도 ○○시 ○○동(○○만)의 용도지역이 ○○만 공유수면 매립용도인 공업기능이 ○○만계획으로 인하여 그 기능이 흡수됨으로 인한 주거 및 상업지역으로 용도를 변경한다는 사유로 기존의 “일반공업지역, 자연녹지지역 또는 일반주거지역”에서 “일반주거지역, 준주거지역 또는 일반상업지역”으로 변경되었다. (바) 한편, 인천지방해양수산청장은 청구외 인천광역시가 인천광역시 ○○구 ○○동 지선 ○○지구(○○공구) 공유수면매립공사에 대하여 매립목적변경신청을 하자, 1997. 10. 28. 건설교통부가 관계중앙행정기관과의 협의를 거쳐 수도권정비위원회의 의결을 받은 사항이고, 수도권정비계획은 수도권안에서 다른 법령에 의한 토지이용계획에 우선하므로 매립지의 토지이용도 이에 부합되어야 한다는 본부의 지침과 매립승인 당시의 관계기관과의 협의결과 이견이 없다는 이유로 동 공유수면 매립지 349,036㎡중 200,000㎡에 대하여 매립준공인가전에 당초 “공공용지 및 쓰레기처리장 확보”에서 “공업용지조성”으로 매립목적을 변경하여 준 사실이 있고, 부산지방해양수산청장은 1997. 11. 27. 위 ◉◉주식회사에 대하여 ○○항의 운영 및 개발계획의 변경과 본부에서 매립지내 접안시설 및 국유화 예정 배후부지를 해양오염방제조합 부산기지로 활용하는 방침을 결정함에 따라 당초 매립목적대로 부지사용이 불가하므로 구 법 제21조2의 단서규정에 의하여 공유수면 매립목적을 “어항기능 및 수산업 관련시설 부지조성”에서 “수산업관련시설 또는 준공업지역에 적합한 시설부지조성”으로 변경인가를 하여 준 사실이 있다. (사) (주)□□은 1999. 2. 9. ○○지구 공유수면 매립공사를 시공중에 있으나 장차 지역여건변화에 부응되는 단지조성을 위하여 접안시설과 가로망 일부를 변경하고자 한다는 사유로 총공사비를 증액하고 공사를 2개 공구로 분할하는 것을 내용으로 하는 공유수면매립공사 실시계획변경인가신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 1999. 3. 13. 주된 변경목적인 ○○시 도시계획재정비결정(경상남도 고시 제1997-322호)사항이 반영되지 않았고, 설계도서 등을 당초와 변경된 내용이 대비될 수 있도록 작성하고 ○○시의 의견을 반영하라는 사유로 보완요청을 하였다. 이에 따라 (주)□□은 1999. 8. 4. 주된 변경목적을 “공업용지조성”에서 “도시용지(주거시설)”로 변경하고, 실시계획인가를 득하여 시공중 시공자의 자금난으로 작업이 중단상태에 있던 시점에 경상남도 고시 제97-322호로 ○○시 도시계획재정비결정으로 본 공사지역이 당초 공업용지에서 도시용지(주거시설)로 변경 고시됨에 힘입어 재투자하여 계속 시공하고자 하나, 본 공사 매립지역이 연약지반(약 58,100㎡)개량 침하 소요기간 장기화로 지반이 양호한 제1공구(29,000㎡)와 현재 지반 개량중인 연약지반을 제2공구로 분할 변경 조치하여 부족한 자금난 해소와 본 지역의 활성화 대책으로 2개 공구로 분할 변경설계로 인하여 당초와 변경된 내용의 대비작성이 불가능하여 별개로 변경도서를 작성하여 제출한다는 사유서를 붙여 실시계획변경인가신청 사항을 보완하였고, 이에 대하여 피청구인은 1999. 8. 11. ○○시 도시계획(○○지구 시가지조성사업지구)사업에 관한 계획 미결정, ○○시 도시계획사업에 관한 계획결정 내용에 맞게 작성한 실시계획도서가 미첨부되었다는 이유로 일건 신청서류를 반려하였다. (아) 피청구인은 ○○시 ○○동 282-1번지 일원 124,567㎡에 대한 ○○지구 시가지조성사업에 대하여 도시계획법 제12조제1항 및 같은 법시행령 제6조의 규정에 의거 사업계획을 결정하고 1999. 12. 15. 이를 고시(경상남도 고시 제1999-315호)하였고, ○○시장은 1999. 12. 18. 위 ○○지구 시가지 조성사업에 대하여 지적고시(○○시 고시 제1999-47호)를 하였다. (자) 피청구인은 청구인이 위 매립면허의 권리ㆍ의무 중 (주)□□의 지분을 양수함에 따라 2000. 3. 6. 피면허자를 청구인, ◈◈(주) 및 △△(주)로 변경하여 공유수면매립면허증을 교부하였다. (차) 청구인 등은 2000. 3. 16. ○○지구 공유수면매립사업에 대하여 ○○시 도시계획(○○지구 시가지 조성사업)사업계획결정이 경상남도 고시 제1999-315호(1999. 12. 15.) 및 ○○시 고시 제1999-47호(1999. 12. 18.)로 지적고시되었다는 이유로 준공인가 전에 매립목적을 “공업용지 조성사업”에서 “○○지구 시가지 조성사업”으로 변경해 달라는 내용의 매립목적변경인가신청서를 법 제29조제1항, 동법시행령 제24조 및 동법시행규칙 제9조의 규정에 의하여 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 2000. 3. 28. 동 매립지구는 종전의 규정에 의해 매립면허를 받아 현재 매립공사가 진행 중에 있는 지구로 법 제29조의 규정을 적용 신청하였으나, 법 부칙 제3조제1항에서 “이 법 시행당시 종전의 규정에 의해 매립면허를 받은 자가 매립목적을 변경하고자 하는 경우에는 제28조 내지 제30조의 규정을 적용하지 아니하고 종전의 법 제21조의2를 적용”하도록 규정하고 있고, 법 제29조의 규정에 의한 매립목적변경 대상이 아니라는 이유로 매립목적변경인가신청을 반려하였다. (카) 피청구인이 2000. 3. 21. 해양수산부장관에게 종전의 법에 의하여 매립면허를 받은 자가 현재 매립공사 시행 중에 본인의 의사와는 무관하게 개정된 법 시행 후에 국가계획(도시계획)의 변경에 의해 매립목적에 맞게 사용이 불가능하게 된 경우 어떤 규정에 의거 매립목적변경 대상이 되는지 등에 대하여 질의하자, 해양수산부장관은 2000. 4. 18. 법상 매립공사실시계획은 매립면허를 받은 내용에 대한 구체적인 공사계획을 정하는 것으로서 실시계획의 변경인가에 의하여 매립목적을 변경할 수는 없을 것으로 판단되고, 법 부칙 제3조제1항의 규정에 의하면 종전의 규정에 의해 매립면허를 받은 자가 매립목적을 변경하고자 하는 경우에는 종전의 법 제21조의2를 적용토록 되어 있는 바, 동 규정의 해석상 준공인가전의 기간도 목적변경제한을 받는다고 볼 수 있으므로 본 건의 경우 매립목적변경 가능여부는 동 규정의 단서조항에 의거 당해 매립지의 일정부분을 도시계획상 도로, 공공용지 등의 공용 또는 공공용으로 사용하는 경우 면허관청에서 당초 매립목적 달성이 불가능한지 여부 등을 종합 검토ㆍ처리할 사안으로 사료된다고 회신하였다. (2) 살피건대, 법 부칙 제3조제1항은 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 매립면허를 받은 자(매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인을 포함한다. 이하 같다)가 매립목적을 변경하고자 하는 경우에는 제28조 내지 제30조의 개정규정을 적용하지 아니하고 종전의 제21조의2의 규정을 적용한다고 규정하고 있고, 구 법 제21조의2는 제14조의 규정에 의하여 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 제12조의 규정에 의한 준공허가를 받은 날로부터 5년이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다. 다만, 당해 매립지를 국가사업에 사용하기 위하여 필요한 경우나 공용 또는 공공의 용으로 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 국민의 권리나 행위를 예외적으로 제약하는 내용의 법률을 해석함에 있어서는 국민의 권리를 보호하기 위하여 원칙적으로 그 내용을 법문대로 엄격히 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다 할 것인 바, 구 법 제21조의2의 규정은 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인이 준공허가를 받은 날로부터 5년이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다는 것이고, 매립공사에 대하여 준공허가를 받지 아니하여 매립지에 대한 소유권을 취득하지 못한 상태에 있는 매립면허를 받은 자가 준공허가를 받기 전의 기간에도 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다고 명문으로 규정하지 아니하고 있으므로 매립면허를 받은 자에 대하여 준공허가를 받기 전의 기간동안에도 매립목적 변경을 절대적으로 제한하는 규정이라고 보기는 어렵다고 할 것이다. 또한, 그 단서에 당해 매립지를 국가사업에 사용하기 위하여 필요한 경우나 공용 또는 공공의 용으로 변경하는 경우에는 매립목적을 변경할 수 있다고 규정되어 있을 뿐만 아니라, 법 제28조 및 제29조제1항에 의하더라도 매립면허를 받은 자 등은 매립지에 대하여 준공인가전의 기간에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없으나, 매립면허를 받은 매립예정지와 매립지 또는 준공인가를 받은 매립지가 매립지의 일부를 공용 또는 공공의 용으로 변경함으로써 나머지 매립지를 매립목적에 맞게 사용하는 것이 불가능한 경우, 관련 법령의 규정에 의한 국가계획이 변경되어 매립지를 매립목적에 맞게 사용하는 것이 불가능한 경우, 산업의 발전 기타 주변여건의 변화 등으로 인하여 매립목적의 변경이 불가피한 경우에는 해양수산부장관의 인가를 받아 매립목적을 변경할 수 있다고 매립목적변경제한의 예외 규정을 두고 있는 점 등에 비추어 보면, 매립면허를 받은 자가 매립공사의 준공인가를 받기 전의 기간동안에는 매립면허를 받은 매립예정지와 매립지가 관련 법령의 규정에 의하여 국가계획이 변경되어 매립지를 매립목적에 맞게 사용하는 것이 불가능한 경우, 기타 주변여건의 변화 등으로 인하여 매립목적의 변경이 불가피한 경우 등 합리적인 이유가 있는 경우에는 매립목적의 변경이 가능하다고 해석함이 상당하다 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 이 건 공유수면 매립지역은 1991. 2. 4. 공유수면매립기본계획에 의하여 그 용도가 유보지역으로 되어 있다가, 1992. 9. 30. ○○도시계획결정고시에 의하여 용도지역이 “공유수면”에서 “일반공업용지”로 변경되었으며, 청구인외인들이 1994. 12. 31. 피청구인으로부터 매립목적을 공업용지조성으로 하는 공유수면매립면허를 받은 후, ○○시 도시계획(재정비)변경결정 고시에 따라 ○○만 공유수면 매립용도인 공업기능이 ○○만계획으로 인하여 그 기능이 흡수됨으로 인한 주거 및 상업지역으로 용도를 변경한다는 사유로 용도지역이 기존의 “일반공업지역, 자연녹지지역 또는 일반주거지역”에서 “일반주거지역, 준주거지역 또는 일반상업지역”으로 변경되고, ○○지구 시가지조성사업계획결정 및 지적이 고시됨에 따라, 2000. 3. 16. 매립목적을 “공업용지 조성사업”에서 “○○지구 시가지 조성사업”으로 변경해 달라는 내용의 매립목적변경인가신청을 한 사실에 비추어 볼 때 청구인 등의 이 건 매립목적변경신청은 피청구인의 ○○시 도시계획에 따라 이 건 매립지역의 용도가 변경됨에 따른 것임을 인정할 수 있고, 청구외 인천지방해운항만청장 및 부산지방해운항만청장이 매립공사의 준공허가 전에 매립지에 대하여 당초의 매립목적을 변경하여 준 사실이 있으며, 또한 ○○시의 도시계획이 변경되어 이 건 매립지역의 용도가 다시 공업용지로 변경되지 아니하는 이상 이 건 매립지역을 공업용지로서의 매립목적에 맞게 사용하는 것이 불가능하다고 보여지므로, 이 사건의 경우와 같이 매립면허를 받은 청구인 등이 매립공사의 준공인가 전에 행한 매립목적변경신청에 대하여 피청구인으로서는 관련 법령의 규정에 의하여 국가계획이 변경되어 매립지를 매립목적에 맞게 사용하는 것이 불가능한 경우인지, 기타 주변여건의 변화 등으로 인하여 매립목적의 변경이 불가피한 경우인지 등을 종합적으로 검토하여 매립목적변경 여부를 결정하여야 함에도 불구하고, 단지 법 부칙 제3조제1항에서 이 법 시행당시 종전의 규정에 의해 매립면허를 받은 자가 매립목적을 변경하고자 하는 경우에는 제28조 내지 제30조의 규정을 적용하지 아니하고 종전의 법 제21조의2를 적용하도록 규정하고 있으므로 법 제29조의 규정에 의한 매립목적변경의 대상이 아니라는 이유로 행한 이 건 처분은 부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.