공유수면매립사업목적변경승인신청반려처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1990. 7. 18. ☆☆군에 대하여 매립장소는 ☆☆군(현 ○○시) ○○면 ○○리 653-2번지선(이하 “이 사건 매립지”라 한다), 매립면적은 231,000㎡, 매립목적은 택지조성으로 하는 내용의 공유수면매립을 승인(이하 “이 사건 매립면허”라 한다)하였고, 이후 행정구역 개편으로 이 사건 매립지에 대한 피면허인은 □□군으로 되었다가 1995년 도·농통합으로 이 사건 매립지가 청구인인 ○○시로 편입됨에 따라 그 때부터 이 사건 매립면허의 피면허인은 청구인이 되었다. 청구인은 국가계획의 변경(2020년 ○○시 도시기본계획에 따라 이 사건 매립지의 용도가 주거용지에서 공업용지로 변경됨) 및 주변여건의 변화를 이유로 2007. 7. 31. 이 사건 매립지의 매립목적을 “택지조성”에서 “조선시설용지”로 변경해 달라는 내용의 매립목적변경인가신청서를 제출하였고, 피청구인은 이에 대하여 해양수산부장관에게 협의요청을 하였으며, 해양수산부장관은 이 사건 매립지의 매립목적 변경은 구 「공유수면매립법」(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제21조의2의 규정에 따라야 하는데, 동 규정은 매립목적 변경을 엄격히 제한하고 있으므로 불가하다며 부동의 회신을 하였다. 이에 따라 피청구인은 2007. 9. 3. 이 사건 매립지는 실시계획인가 당시의 「공유수면매립법」 제21조의2에 따라 준공인가일부터 5년 이내에는 목적변경이 불가하다는 이유로 청구인에게 공유수면매립 목적변경승인신청 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 구 「공유수면매립법」 제21조의2는 준공인가를 받기 전의 매립지에 대한 매립목적 변경을 원칙적으로 봉쇄하고 있는 규정이 아니므로 특별한 사정이 있다면 준공인가를 받기 전이라도 매립목적 변경이 가능하고, 매립면허 당시의 주변여건이 엄청나게 달라졌으며, ○○시의 “2020년 ○○시 도시기본계획”이 확정됨에 따라 이 사건 매립지는 기존의 주거용지에서 공업용지로 용도가 변경되어 이 사건 매립지는 국가계획에 의해 용도가 변경됨으로써 당초의 매립목적인 택지조성에 맞게 사용하는 것이 불가능해졌으므로 매립목적의 변경이 불가피한바, 이러한 사유를 살피지 않은 채 청구인의 공유수면매립 목적변경승인신청을 반려한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 구 「공유수면매립법」이 매립목적에 대한 변경규정 없이 목적변경 제한 규정만을 두고 있는 취지는 기존의 매립기본계획에 반하는 매립목적변경은 제한된다는 것이므로 준공인가 전에도 목적변경의 제한을 받는다고 보아야 하고, 이 사건 매립지의 경우 구 「공유수면매립법」 제21조2 단서의 ‘국가사업에 사용하기 위하여 필요한 경우’나 ‘공용 또는 공공의 용’에 해당하지 않으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 구 공유수면매립법(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정된 것) 부칙 제3조, 구 공유수면매립법(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정되기 전의 것) 제21조의2 공유수면매립법 제28조, 제29조 5. 인정사실 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서, 공유수면매립승인서, 매립목적변경인가신청서, 수정지구 공유수면 매립목적 변경 협의에 대한 회신, 수정지구 공유수면매립 목적변경승인신청 반려 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 1990. 7. 18. ☆☆군에 대하여 매립장소는 ☆☆군(현 ○○시) ○○면 ○○리 653-2번지선 매립면적은 231,000㎡, 매립목적은 택지조성으로 하는 내용으로 공유수면매립을 승인하였고, 이후 행정구역 개편으로 이 사건 매립지에 대한 피면허인은 창원군으로 되었다가 1995년 도·농통합으로 이 사건 매립지가 청구인인 ○○시로 편입됨에 따라 그 때부터 이 사건 매립면허의 피면허인은 청구인이 되었다. 나. □□군수는 1994. 8. 27. 이 사건 매립지에 관하여 ○○건설주식회사(현재의 ○○산업개발주식회사)를 사업시공자로 하는 사업시행협약서를 체결하였고, ♤♤중공업주식회사는 2006. 3. 30. ○○산업개발주식회사로부터 이 사건 매립지에 관한 사업시공권을 양수하였다. 다. 청구인은 2006. 6. 7. ♤♤중공업주식회사와 사업시행협약서를 체결하였고, 이 사건 처분시까지 매립사업의 전체 공정율은 84%(기반시설 설치를 제외한 순수 매립 공정율은 약 97%)에 이른다. 라. 청구인은 지역경제 활성화 방안으로 이 사건 매립지의 용도를 주거용지에서 공업용지로 변경하는 내용을 포함하는 “2020년 ○○시 도시기본계획”을 수립하였는데, 위 도시기본계획안은 피청구인을 거쳐 2007. 7. 19. 건설교통부 중앙도시계획위원회의 심의를 통과하여 승인되었다. 마. 청구인은 2007. 7. 31. 2020년 ○○시 도시기본계획에 따라 이 사건 매립지의 용도가 주거용지에서 공업용지로 변경되었고, 이 사건 매립승인을 받을 당시로부터 약 17년이 경과하여 주택보급율이 높아지는 한편 제조업인구가 감소하는 등 주변여건들이 변화하였음을 이유로 매립목적을 “택지조성”에서 “조선시설용지”로 변경해 달라는 내용의 매립목적변경승인신청서를 피청구인에게 제출하였다. 바. 피청구인은 2007. 8. 8. 청구인의 매립목적변경승인신청에 대하여 해양수산부장관에게 협의요청을 하였고, 해양수산부는 위 협의요청에 대해 2007. 8. 24. 이 사건 매립지의 매립목적변경은 구 「공유수면매립법」 제21조의2에 따라야 하는데, 이 법에서는 매립목적 변경을 엄격히 제한하고 있으므로 이 사건 매립지의 매립목적변경은 불가하다는 내용의 부동의회신을 하였다. 사. 이에 따라 피청구인은 2007. 9. 3.이 사건 매립지는 실시계획인가 당시의 공유수면매립법 제21조의2에 따라 준공인가일부터 5년 이내에는 목적변경이 불가하다는 이유로 공유수면매립 목적변경승인신청 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정된 「공유수면매립법」 부칙 제3조제1항은 “이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 매립면허를 받은 자(매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인을 포함한다. 이하 같다)가 매립목적을 변경하고자 하는 경우에는 제28조 내지 제30조의 개정규정을 적용하지 아니하고 종전의 제21조의2의 규정을 적용한다”고 규정하고 있고, 구 「공유수면매립법」(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정되기 전의 것) 제21조의2는 “제14조의 규정에 의하여 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 제12조의 규정에 의한 준공인가를 받은 날로부터 5년이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다. 다만, 당해 매립지를 국가사업에 사용하기 위하여 필요한 경우나 공용 또는 공공의 용으로 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있다. 나. 구 「공유수면매립법」 제21조의2 본문은 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인이 준공인가를 받은 날부터 5년 이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다고 규정하고 있는바, 그 의미는 문언에 비추어 볼 때 피청구인이 이 사건 처분서에서 적시한 바와 같이 준공인가를 받았는지에 관계없이 준공인가일로부터 5년까지는 목적변경이 불가하다는 것이 아니라 준공인가를 받은 경우에는 그 준공인가일로부터 5년간 목적변경이 금지된다는 의미라고 할 것이다. 이는 같은 조 본문에서 매립목적 변경금지의 대상자를 “매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인”으로 한정하고 있는데 같은 법 제14조(현행 제30조)에서 매립지의 소유권은 매립공사의 준공인가를 받은 날에 취득하도록 하고 있어 준공인가를 받기 전에는 매립지의 소유권을 취득하는 자가 있을 수 없다는 점에서도 알 수 있다고 할 것이다. 다. 또 피청구인은 구 「공유수면매립법」이 매립목적의 변경에 대해서는 규정을 두지 않고 변경제한에 대해서만 규정하고 있는 취지에 비추어 볼 때 준공인가 전에도 매립목적의 변경은 제한되고 이 사건 매립지가 같은 법 제21조의2 단서에 의한 국가사업에 사용하기 위해 필요한 경우나 공용 또는 공공의 용으로 변경하는 경우에도 해당하지 아니하므로 목적변경이 불가능하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 공유수면의 매립면허는 이른바 재량행위에 속하는 것이므로 법령에서 특별히 금지하고 있지 않는 한 원칙적으로 동 면허의 내용을 변경하는 것도 허용된다고 할 것이고, 원래 단서는 본문에 대한 특칙을 정하는 것이란 점을 감안하면 같은 조 단서는 일반적인 매립지의 목적변경금지에 대한 예외를 규정한 것이 아니라 본문의 규정 즉, 준공인가를 받은 매립지에 대해 준공인가일로부터 5년간 목적변경을 금지한데에 대한 예외를 규정한 것으로서 준공인가를 받은 매립지라 하더라도 국가사업에 사용하기 위해 필요한 경우나 공용 또는 공공의 용으로 변경하는 경우에도 그 준공인가일로부터 5년이 경과되지 않더라도 예외적으로 목적변경이 가능하도록 한 규정이라고 할 것이므로, 이 사건 매립지와 같이 준공인가를 받지 아니한 상태에 있는 매립지, 즉 같은 조 본문에 의한 매립목적 변경의 제한을 받지 않는 매립지에 대해서는 적용될 여지가 없다고 할 것이어서 같은 조 단서에서 정하고 있는 사유에 해당하지 않으므로 매립목적의 변경이 불가능하다고는 할 수 없다고 할 것이다. 라. 따라서 구 「공유수면매립법」 제21조의2에 의하면, 이 사건 매립지와 같이 아직 준공인가를 받지 아니한 상태에 있는 경우에는 매립목적의 변경을 금지하는 규정 자체가 존재하지 않는다고 할 것이므로 매립지가 관련 법령의 개정이나 관계법령에 의한 국가계획 등의 변경으로 당초의 매립목적에 맞게 사용하는 것이 불가능하게 된 경우 기타 주변여건의 변화 등으로 인해 매립목적의 변경이 불가피한 경우 등 합리적인 이유가 있는 경우에는 매립목적의 변경이 가능하다고 할 것이고, 매립목적 변경을 승인해야 할 합리적인 이유가 있는지를 판단함에 있어서는 예상하지 못한 사정변경으로 인하여 공익상 특히 필요한 경우인지 여부를 따져봐야 할 것인데, 여기에서 사정변경이라 함은 공유수면매립면허처분을 할 당시에 고려하였거나 고려하였어야 할 제반 사정들에 대하여 각각 사정변경이 있고, 그러한 사정변경으로 인하여 매립목적변경을 승인하지 않는 것이 현저히 공익에 반하는 경우를 말한다고 보아야 할 것이다. 마. 그렇다면, 이 사건 매립지에 대한 매립목적변경 승인은 원칙적으로 금지되는 것이 아님에도 불구하고, 피청구인이 매립목적의 변경을 승인해야 할 합리적인 이유가 있는지를 살펴봄이 없이 단지 구 「공유수면매립법」 제21조의2의 규정에 의해 매립목적의 변경이 일체 허용되지 않는다는 이유로 행한 이 사건 거부처분은 위법·부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 의결한다.