공유수면매립허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1996. 4. 16. 부산광역시 ◎◎구 ◎◎동 915의 1번지 지선 공유수면 1만7,244.6제곱미터 및 같은 구 □□동 1343-1번지 지선 공유수면 2만8,244.3제곱미터(이하 “신청지구”라 한다)를 선착장시설 및 물양장 부지조성을 목적으로 매립면허를 신청하였으나, 피청구인은 공유수면매립법 제4조제2항 및 동법시행령 제4조에 의한 관계기관과의 협의가 이루어지지 아니하였다는 이유로 거부처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 신청지구 및 인근의 공유수면에 대하여 어민들의 매립동의서를 받아 1986. 5. 피청구인에게 공유수면 매립면허신청을 하였으나, 피청구인은 같은 달 28. 매립면적이 없다는 이유로 거부하였고, 1986. 7. 수자원공사로부터 매립면적이 있다는 증명을 받아 다시 매립면허신청을 하였으나, 매립하고자 하는 지구에는 수자원공사에서 선착장 설계가 되어 있어 역시 매립면적이 없다는 이유로 거부하였으며, 1989. 3. 건설교통부, 수자원공사, 지역 어민, 청구인등이 협의하여 매립하고자 하는 지구의 선착장의 위치가 변경되도록 하여 선착장이 1990. 1.말에 부분완공됨으로써 배후 공유수면 매립면적이 확실하게 생기게 됨에 따라 다시 공유수면매립신청을 하고자 하였으나, 피청구인은 그래도 매립면적이 없다면서 매립기본계획에 들어 있고 매립면적이 있다는 증명을 하기 위해 건설교통부장관에게 질의하였는데, 건설교통부장관은 청구인이 매립하고자 하는 위 □□동 1343-1번지 지선 공유수면 4만3,523제곱미터(이하 “○○지구”라 한다)는 공유수면매립기본계획에 포함되어 있고, 수자원공사의 공유수면매립구역에서 제외되었으므로 수자원공사의 사업에 지장이 없는 경우 매립면허가 가능하다는 회신을 하였고, 국무회의에서도 민자유치에 의한 민간매립활성화로 국토확장을 기할 수 있도록 하라는 내용의 공유수면매립기본계획을 세움에 따라 1990. 2. 9. 매립면허신청을 하였으나, 피청구인은 부산광역시가 공업지역내로서 매립목적이 부적합하고, 공영개발사업으로 검토하고 있다는 이유로 부동의하여 1990. 6. 29. 불허가 통보하였는데, 1996. 2. 피청구인은 청구인에게 신청지구에 매립면적이 있다는 것을 인정하고 매립면허신청을 다시 하라고 하여 1996. 4. 16. 매립면허신청을 하였으나, 이번에도 관계기관과의 협의가 이루어지지 아니한다는 이유를 들어 거부처분을 하였는바, 공유수면매립법(1996. 8. 8., 정부조직법 제5153호로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 같다) 제4조제2항에서 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다는 취지는 문자 그대로 협의를 거치면 족한 것이지 그 동의까지 얻어야 한다는 취지는 아니라 할 것이므로(대법원 1976. 12. 28., 선고 76누273 판결) 단지 관계기관과의 협의가 이루어지지 않았다는 이유만으로 신청을 거부한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 1996. 4. 18. 공유수면매립법 제4조제2항 및 동법시행령 제4조의 규정에 의하여 관계기관과의 협의한 결과, 부산광역시에서는 신청지구는 도시계획법상 대부분 공원ㆍ녹지 및 도로로 지정고시된 해면으로서 1995. 4. 11. 부산광역시의 요청으로 공유수면매립기본계획에 반영된 지구이며 부산광역시 ◎◎구청에서 공영개발사업으로 검토되고 있는 지역이고, 인접하류지역은 자연환경보전법상 자연생태계 보전지역, 국토이용관리법상 자연환경보전지역, 문화재보전법상 문화재보호구역이므로 공유수면매립면허는 재검토되어야 하며, 매립면허를 할 경우에는 매립하고자 하는 공유수면이 도시계획시설(공원, 녹지)로 결정되었으므로 매립후 도시계획 목적대로 이용되어야 한다는 의견을 보내 왔고, 부산광역시 ◎◎구청에서는 신청지구는 부산광역시 고시 제92-419호로 도시계획시설로 결정된 지역으로서 공원, 녹지외의 목적으로 사용할 수 없으므로 선착장 및 물양장 부지조성은 용도에 부적합하며, 공유수면과 배후 국유지상에 무허가 건축물이 건립되어 있는 등 연계개발이 필요한 지역이므로 피청구인의 매립면허의 협의에 대하여 부동의를 회신해 왔으며, 부산광역시 ○○조합에서도 청구인의 매립면허 신청서에 첨부된 권리자 동의서가 무효라는 의견을 통보하여 왔는데, 위와 같은 관계기관의 협의는 공유수면매립법 제4조제4항 및 동법시행령 제8조의2제3항제3호의 규정에 의하여 개인의 매립면허신청이 국가 및 지방자치단체 또는 정부투자기관이 매립할 계획이 없는 공유수면인지 여부를 확인하기 위하여 해당 공유수면에 대한 공공기관의 매립계획을 파악하는 것이 필수적인 절차인 바, 따라서 관계기관인 부산광역시, 부산광역시 ◎◎구청등에서 위와 같은 의견에 따라 부동의를 통보하여 이 건 처분을 하였으므로 이 건 처분이 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 공유수면매립법 제4조제1항 내지 제4항의 규정에 의하면, 공유수면을 매립하고자 하는 자는 대통령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관(행정권한의위임및위탁에관한규정 제47조제8항제1호의 규정에 의하여 피청구인에게 위임되었다. 이하 같다)의 면허를 얻어야 하고, 건설교통부장관이 제1항의 규정에 의한 면허를 하고자 할 때에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 하며, 건설교통부장관은 매립기본계획에 적합한 범위안에서 제1항의 규정에 의한 면허를 하여야 하고, 도시계획구역안의 공유수면과 대통령령이 정하는 공유수면에서의 매립은 국가ㆍ지방자치단체 또는 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관중 대통령령이 정하는 정부투자기관이 매립하되, 매립의 목적ㆍ규모 또는 입지여건 등을 감안하여 대통령령이 정하는 경우에는 개인등이 매립할 수 있다고 되어 있고, 동법 제5조제1항의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 매립을 행하고자 하는 구역 및 그 매립으로 인한 피해가 예상되는 인근의 구역안의 공유수면에 관하여 권리를 가진 자가 있을 경우에는 다음 각호의 1(1. 공유수면에 관하여 권리를 가진 자가 매립에 동의하였을 경우, 2. 매립으로 인하여 생기는 이익이 손실을 현저히 초과하는 경우, 3. 매립이 법령에 의하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 위하여 필요한 경우)에 해당하는 경우를 제외하고는 매립을 면허할 수 없다고 되어 있으며, 동법시행령 제4조의 규정에 의하면, 법 제4조제2항의 규정에 의하여 면허관청이 협의하고자 할 때에는 염전의 축조를 목적으로 하는 매립의 면허에 관하여는 통상산업부장관과, 개항질서법에 따른 개항 및 지정항의 항계내에 있어서의 매립의 면허에 관하여는 해운항만청장과, 수산자원의 보호와 관련되는 공유수면에서의 매립의 면허에 관하여는 수산청장과, 기타의 공유수면에서의 매립의 면허에 관하여는 당해 공유수면의 이용 또는 매립의 목적 등에 비추어 그와 관련되는 업무를 관장하는 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다고 되어 있고, 동법시행령 제8조의2제3항제1호ㆍ제3호의 규정에 의하면, 법 제4조제4항 후단의 규정에 의하여 개인등이 도시계획구역안의 공유수면 및 제1항의 규정에 의한 공유수면을 매립할 수 있는 경우는 매립지의 용도 및 용도별 면적이 다음 각목의 1(가. 공업용지의 경우 : 23만제곱미터이하, 나. 산업용지의 경우 : 16만5천제곱미터이하, 다. 주택용지 또는 농수산용지의 경우 : 10만제곱미터이하)에 해당하는 경우와 국가ㆍ지방자치단체 또는 제2항의 규정에 의한 정부투자기관이 매립할 계획이 없는 공유수면으로서 산업기지개발촉진법 제2조제1항의 규정에 의한 중화학공업 또는 국가계획과 관련된 사업을 위하여 필요한 경우와 같다고 되어 있으며, 공유수면매립에관한사무처리규정(1992. 12. 29., 해운항만청훈령 제388호) 제2조의 규정에 의하면, 공유수면 매립면허의 신청에 대하여는 다음 기준(1. 매립기본계획과의 저촉여부, 2. 관계기관의 협의결과, 3. 사업수행능력, 4. 사업계획의 타당성, 5. 공유수면 매립목적이 국토이용계획, 도시계획 및 수도권정비계획과의 저촉여부)에 의하여 검토 심사한다고 되어 있고, 동규정 제2조의2의 규정에 의하면, 공유수면매립법시행령 제3조제4항 및 제5항의 규정에 의하여 공유수면 매립면허 신청서를 접수한 경유기관은 당해 신청내용이 다음 각호의 1(1. 매립기본계획이 수립되지 아니한 지구인 경우, 2. 매립목적이 국토이용관리법에 의한 국토이용계획 및 도시계획법에 의하여 지정된 용도지역에 부합되지 아니한 경우, 3. 당해 면허신청지구에 이미 매립면허 신청서가 제출되어 불허 또는 반려된 경우로서 그 불허 또는 반려사유가 해소되지 아니한 경우)에 해당하는 경우에는 신청인에게 반려할 수 있다고 되어 있으며, 동규정 제3조의 규정에 의하면, 공유수면매립법 제4조제2항의 규정에 의하여 면허관청은 도시계획관계에 대하여는 시장 또는 군수와 협의하도록 되어 있다. 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 부산광역시장 명의의 공유수면매립면허신청 협의에 대한 회신 공문, 부산광역시 ◎◎구청장 명의의 공유수면매립면허 협의에 대한 회시 공문, 부산광역시 ○○조합장 명의의 공유수면매립면허 관련 공문, ○○어촌계장 명의의 의견서, ○○어촌계 어민일동의 매립동의서, 장림어촌계장 명의의 의견서, ○○ 어민 일동의 매립동의서, 수산청장 명의의 공유수면매립면허신청에 따른 협의 공문, 낙동강환경관리청장 명의의 해역이용 협의요청에 따른 자료보완 공문, 육군 제○○부대장 및 해군 제○○부대장 명의의 공유수면매립면허신청에 따른 협의 공문, 부산지방해운항만청 부산항건설사무소장 명의의 공유수면매립면허신청에 따른 협의회신, 부산지방해운항만청 총무과장 및 운영과장 명의의 공유수면매립면허신청 협의 회신 공문, 청구인의 공유수면매립신청서, 피청구인 명의의 공유수면매립면허신청서 반려(불허 통보) 공문 등 각 사본의 기재에 의하면, 신청지구는 도시계획법상 대부분 공원ㆍ녹지 및 도로로 지정고시(1992. 12. 5. 부산광역시 고시 제92-419호)된 해면이고, 신청지구의 매립기본계획은 1995. 4. 11. 부산광역시의 요청으로 반영(1995. 12. 14. 건설교통부 고시 제95-422호)되었으며, 신청지구는 부산광역시 ◎◎구청에서 공영개발사업으로 검토되고 있고, 인접하류지역은 자연환경보전법상 자연생태계 보전지역, 국토이용관리법상 자연환경보전지역, 문화재보전법상 문화재보호구역이므로 공유수면매립면허는 재검토되어야 한다고 부산광역시장이 회신한 사실, 신청지구는 도시계획시설(공원ㆍ녹지)이 결정된 지역으로서 공원ㆍ녹지외의 목적으로 사용할 수 없으므로 선착장 및 물양장부지조성은 용도에 부적합하고, 신청지구와 배후 국유지상에 무허가건축물이 건립되어 있는 등 연계개발이 필요한 지역이라는 이유로 부동의한다고 부산광역시 ◎◎구청장이 회신한 사실, 부산광역시 ○○조합 장림어촌계 및 ○○어촌계에 의하면, 청구인이 매립면허신청시에 첨부된 권리자의 동의서는 3년 내지 9년전 어민의 동의를 받아 작성된 것으로서 그 효력이 상실된 동의서이므로 매립면허를 불허하여 달라고 회신한 사실, 1996. 5. 11. ○○지구의 어민 다수는 신청지구의 공유수면매립은 어민들의 숙원사업으로 주민생활 및 주위환경의 여건상 꼭 매립을 하여야 하며, 매립하는 것을 적극적으로 찬성한다고 서명ㆍ날인한 사실, 1995. 5. 2. ○○어민 전부는 ○○마을 앞 지선 공유수면매립은 어민들의 숙원사업으로 주민생활 및 주위환경 여건상 꼭 필요한 것이므로 매립하는 것을 적극적으로 찬성한다고 날인ㆍ서명한 사실, 관련 ○○조합, 어민 대표자와 협의후 공사를 실시하도록 하는 등의 의견을 수산청장이 회신한 사실, 신청지구를 매립할 경우 환경에 미치게 될 영향과 대책 등 자료보완을 낙동강환경관리청장이 요구한 사실, 군작전에 미치는 영향이 없음을 육군 제○○부대장 및 해군 제○○부대장이 통보한 사실, 신청지구에는 항만개발계획이 없는 구역이라고 부산항건설사무소장이 회신한 사실, 신청지구는 국유재산관리 및 항만운영상 별다른 지장이 없다고 부산지방해운항만청 총무과장 및 운영과장이 회신한 사실, 청구인이 선착장시설 및 물양장 부지조성을 목적으로 신청지구에 대하여 매립면허신청을 하였으나, 피청구인은 공유수면매립법 제4조제2항 및 동법시행령 제4조의 규정에 의하여 관계기관과의 협의가 이루어지지 아니하였다는 이유로 거부처분한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 피청구인은 공유수면매립법 제4조제2항 및 동법시행령 제4조의 규정에 의하여 관계기관과의 협의가 이루어지지 아니하여 청구인의 매립면허신청을 거부하는 이 건 처분을 하였는바, 부산광역시 및 같은 시 ◎◎구청의 부동의를 한 이유를 살펴보면, 신청지구는 도시계획법상 공원ㆍ녹지로 지정고시된 지역으로서 공원ㆍ녹지외의 목적으로 사용할 수 없고, 또한 신청지구와 배후 국유지상에 무허가건축물이 난립되어 있어 연계개발이 필요한 지역이므로 신청지구만이 매립되어 개발된다면 공원ㆍ녹지의 목적에 저촉되어, 전체적으로 토지의 효율성이 떨어질 수 있어 공영개발사업으로 하는 것이 타당하다 할 것이므로 부산광역시장 및 부산광역시 ◎◎구청장의 부동의 사유는 정당하다 할 것이고, 부산광역시 ○○조합이 부동의를 한 이유를 살펴보면, 신청지구의 해당어촌계인 장림어촌계 및 ○○어촌계도 공유수면에 관하여 권리를 가진 자이고, 당해 어민의 일부가 반대하고 있음을 고려해 볼 때 부산광역시 ○○조합의 부동의 사유 역시 정당하다 할 것인바, 따라서 관계기관의 협의가 이루어지지 아니하여 피청구인이 청구인의 매립면허신청을 거부한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.