공유수면 무단점용 원상복구명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 OO리 00번지의 소유자로, 피청구인에게 위 토지에 접한 같은 리 00번지 구거(이하 ‘이 사건 구거’라 한다)의 점·사용허가를 문의하였다. 이에 피청구인은 청구인이 지적측량 및 이 사건 구거에 설치한 옹벽, 펜스 등의 원상회복을 마쳐야 점·사용허가를 신청할 수 있음을 안내하고, 2022. 8. 1. 현장을 방문하여 위 옹벽 등이 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 위반임을 안내한 후 2022. 11. 10. 청구인에게 위 옹벽 등을 원상회복할 것을 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2004. 5. 20. OO시 OO면 OO리 00번지 토지를 취득하여 경작하여 왔다. 2014. 4. 농막을 설치하여 사용 중 2022. 1. 25. 청구외 OO시로부터 위 농막이 「건축법」에서 허용된 면적을 초과한다는 통보를 받고 원상회복을 위하여 2022. 6. 농막시설을 해체하고 자재·폐기물 등을 이전·폐기하였다. 같은 해 7. 28. 지적측량을 하여 토지구획을 명확히 하였다. 2) 청구외 OO시 담당자와 피청구인은 청구인이 위 토지를 「건축법」과 관련하여 원상복구한 사실을 확인하였는데, 이때 배수로 위에 옹벽을 설치한 행위가 위법임을 안내받아 그때 위법사실을 인지하였다. 자진하여 시정하려고 하였으나 20년 이상 된 소나무를 고사시키지 않으려면 2~3월경 옮겨 심어야 하고, 또 위 원상복구 비용 지출 후 4개월인 시점이라 비용을 마련하기 어려웠다. 3) 공유수면법은 원상복구가 불가능하거나 그 밖의 사유에 해당할 경우 면제를 신청할 수 있도록 규정하므로 해당 여부를 검토해주기 바란다. 4) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 사전통지를 문서로 하지 않았고 의견제출기회도 부여하지 않았다. 「행정절차법」 제21조에서 정한 예외사유에 해당하지 않는다면 이 사건 처분은 절차상 하자가 있음이 명백하고, 기타 공유수면법상 누락·미고지 사항이 있는지 여부를 검토해주기 바란다. 5) 청구인의 위법상태 해소의지가 적극적인 점 등을 고려하여 과도한 권익침해가 없도록 기간에 대한 고려와 적법 여부의 면밀한 검토를 요청한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 요청한 원상회복 의무면제에 대해서는 공유수면법 제22조제1항에 따른 ‘해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우’에 해당하지 않으므로 원상회복 의무자의 신청 또는 직권으로 의무를 면제할 수 없다. 2) 수차례 유선통화로 처분을 위한 절차이행이 필요하지 않을 정도로 충분한 안내가 있었다. 또한 청구인과 2022. 12. 30.까지 불법사항을 원상복구 후 피청구인에게 공유수면 점·사용허가 신청, 청구외 OO시에 개발행위허가를 각 신청하기로 구두 협의하였고, 이와 관련된 공문을 발송할 것이라고 현장에서 통지하였기에 청구인은 사전에 이 사건 처분을 인지하고 있었을 것으로 판단된다. 3) 청구인은 공유수면법 제21조제1항제1호에 따라 원상복구할 의무가 있으므로 피청구인은 같은 조 제2항에 따라 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분은 합당한 처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 12. 27., 2017. 3. 21.> 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 7. 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위 제21조(원상회복 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 “원상회복 의무자”라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조제1항제4호의 행위를 하기 위하여 점용ㆍ사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자 ② 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. ④ 공유수면관리청은 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하 “법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 개발행위허가신청서, 지적도, 현장사진 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 구거는 공유수면법상 공유수면으로서, 청구인은 이 사건 구거에 접한 OO시 OO면 OO리 00번지의 소유자이다. 나) 피청구인은 2022. 8. 1. 위 OO리 00번지를 방문하여 위 토지의 지적측량을 확인하고, 청구인에게 공유수면인 이 사건 구거 상의 옹벽, 펜스, 수목식재 등 공유수면법 위반사항을 안내하였다. 다) 피청구인은 2022. 11. 10. 청구인에게 위 공유수면법 위반사항을 같은 해 12. 30까지 원상복구할 것을 명하는 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 처분에 앞서 이 사건 처분의 사전통지를 하지 아니하였다. 2) 공유수면법 제8조제1항에 따르면 공유수면에 건축물, 인공구조물 등을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하려는 자, 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위를 하려는 자 등은 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용의 허가를 받아야 한다. 그리고 같은 법 제21조제1항, 제2항에 따르면 그러한 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자는 해당 공유수면에 설치한 구조물 등을 제거하고 원상으로 회복시켜야 하고, 그러하지 아니하는 경우에는 공유수면관리청은 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. 한편 「행정절차법」 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등 같은 항 각 호의 사항을 통지하여야 하고, 다만 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등 같은 조 제4항에서 정한 사유에 해당하는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인이 「행정절차법」 제21조를 위반하여 사전통지를 하지 아니하고 의견제출기회를 부여하지 아니하였으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. 이 때 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분 상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 참조). 살피건대 청구인이 공유수면법 제8조제1항에 따른 점·사용 허가 없이 이 사건 구거에 설치한 옹벽 등에 대하여 같은 법 제21조제1항, 제2항에 따라 청구인이 원상회복의무를 부담하는 점 및 피청구인이 원상회복명령을 할 수 있다는 점은 명백한 것으로 보인다. 다만 피청구인이 2022. 8. 1. 이 사건 구거 방문시 청구인에게 위 옹벽 등이 공유수면법 위반으로 원상회복되어야 할 것임을 통지한 사실은 당사자 간에 다툼이 없으나, 이와 별도로 이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출통지를 하지 아니한 점 또한 인정된다. 또한 이 사건에서는 급박한 위해의 방지, 법원의 재판 등으로 인한 처분 전제 사실이 객관적 증명, 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하였다고 볼만한 사정 등 「행정절차법」 제22조제4항각호 및 같은 법 시행령 제13조각호에 따른 처분의 사전통지를 하지 아니하여도 되는 사정은 없었던 것으로 보인다. 따라서 이 사건 구거를 원상복구할 의무를 부과하는 이 사건 처분을 하면서 사전통지 및 의견제출통지를 하지 아니하였으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다는 청구인의 주장은 이유가 있다고 봄이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.