공유수면 무단점용 원상회복명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구외 ○○○와 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○번지 외 ○필지 소재 토지 및 건축물(이하 각 ‘이 사건 토지’, ‘이 사건 건축물’이라 하고, 이상의 각 부동산을 ‘이 사건 부동산’이라 한다)을 공동 소유하고 있다. 피청구인은 2024. 1. 4. 청구인과 청구외 ○○○에게 이 사건 부동산의 진출입로 및 마당이 인접한 같은 리 ○○○○번지 소재 지목이 하천인 공유수면(이하‘이 사건 공유수면’이라 한다)을 무단 점용하였음(이하‘이 사건 위반행위’라 한다)을 이유로 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 (이하‘공유수면법’이라 한다) 제21조에 따라 원상회복할 것을 명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 재량권 일탈 남용 이 사건 처분은 피청구인이 이 사건 건축물을 준공 승인한 점, 이 사건 토지가 2008년 이전부터 현재와 같이 20년 이상 사용되고 있는 점, 청구인은 피청구인이 관리하는 공유수면을 점유한 적이 없는 점에도 부과된 가혹한 처분으로 재량권의 범위를 벗어난 것이다. 또한 권한 남용 금지의 원칙 위반, 신뢰 보호의 원칙을 위반한 위법한 처분이다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 피청구인이 이 사건 공유수면을 매년 조사·관리함에도 이 사건 처분을 한 것은 청구인의 재산권을 침해하는 것이다. 또한, 피청구인은 공유재산 관리를 위해 「용인시 공유재산 및 물품관리 조례 시행규칙」 제6조에 따라 경계표를 설치하여야 함에도 이 사건 공유수면과 이 사건 토지 사이에 어떠한 표지판도 없다. 더욱이 이 사건 부동산은 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령」 (이하 ‘공유수면법 시행령’이라 한다) 제22조에 따라 원상회복 의무 면제 대상에 해당한다. 3) 이 사건 처분 취소의 필요성 공유수면 관리를 소홀히 한 귀책 사유가 피청구인에게 있음에도 이 사건 처분으로 인해 청구인의 금전적 손해가 발생한다. 따라서 이 사건 공유수면에 대한 원상회복보다는 지적 재조사 사업에 의해 구획을 현실에 맞게 조정하여 조정금을 납부하는 방법으로 현실화하여야 하고, 공유수면법 시행령 제22조에 따라 청구인도 원상회복 의무 면제 대상에 해당하므로 대부계약, 조정금 제도 등으로 양성화할 수 있으므로 이 사건 처분은 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분을 취소하고 대부계약 등 적법한 점유로 전환 주장에 대하여 이 사건 공유수면은 공유수면법 제8조 및 「공유수면 관리 및 매립에 관한 업무 처리 규정」 제2조에 따른 ‘객관적’으로 원상회복이 예정된 물건이 아니기 때문에 점용허가 대상이 아니고, 청구인이 독점적·배타적으로 점유·사용 중에 있으므로 공유수면법 시행령 제22조 규정의 원상회복 의무 면제 대상에 해당하지 않는다. 2) 이 사건 부동산의 농지전용허가 및 건축신고 이 사건 부동산의 농지전용허가 및 건축신고는 당시 토지주가 제출한 도면에 따른 것으로 이 사건 공유수면에 진입로 조성 등의 행위가 없었으며 공유수면법 위반이 없었으므로 적법하게 수리된 것이다. 또한 수십년 전부터 이 사건 공유수면을 진출입로 등으로 이용하여 왔다고 하더라도 공유수면법의 제외 대상이 아니며, 같은 법 제8조에 따라 점용·사용에 대해 허가 받아야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 제21조(원상회복 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 “원상회복 의무자”라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조제1항제4호의 행위를 하기 위하여 점용ㆍ사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자 ② 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. ④ 공유수면관리청은 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다. 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제22조(원상회복 의무 면제) 법 제21조제4항에서 “대통령령으로 정하는 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다. 1. 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우 2. 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우 3. 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우 【공유수면 관리 및 매립에 관한 업무처리 규정】[해양수산부고시 제2023-171호] 제2조(정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "인공구조물"이란 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물 등과 같이 인공적인 작업으로 제작된 물건으로 설계서에 원상회복에 필요한 비용이 반영되는 등 객관적으로 원상회복이 예정된 물건을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의견서 제출에 대한 회신, 토지대장, 건축물대장, 지적도 등본, 농지전용허가증, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 청구외 ○○○와 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○번지 외 ○필지 소재 토지 및 건축물을 공동 소유하고 있다. 나) 피청구인은 2024. 1. 4. 청구인과 청구외 ○○○에게 이 사건 부동산의 진출입로 및 마당이 인접한 같은 리 ○○○○번지 소재 지목이 하천인 공유수면을 무단 점용하였음을 이유로 공유수면법 제21조에 따라 원상회복할 것을 명령하는 이 사건 처분을 하였다. 다) 한편, 이 사건 건축물은 2000. 1. 7. 사용 승인되었다. 2) 위반행위 책임에 관하여 가) 공유수면법 제8조 제1항, 제21조 제1항 제1호 따르면 공유수면을 점용·사용 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 하고, 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 같은 조 제2항 및 제4항에 따르면 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있고, 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다. 나) 청구인은 이 사건 위반행위의 책임이 청구인이 이 사건 부동산을 이전받기 전부터 있는 점, 피청구인이 이 사건 공유수면에 경계표를 설치하지 않은 점에 있음에도 피청구인이 이 사건 처분을 하는 것은 피청구인의 재량권을 일탈·남용함으로써 신뢰 보호의 원칙과 권리남용 금지의 원칙을 위반한 것이라고 주장한다. 위 인정 사실과 기록 전체를 종합해 보면, 청구인은 이 사건 건축물이 준공 승인된 이후 2019. 5. 15. 소유권을 이전받은 사실, 청구인이 이 사건 공유수면을 이 사건 부동산의 진출입로로 무단점유한 사실을 각 인정할 수 있다. 살피건대, 이 사건 위반행위 시점은 이 사건 건축물의 사용 승인 이후 청구인의 소유권 취득 시점 사이에서 발생하였음을 추정해 볼 수 있다는 점에서 청구인이 이 사건 위반행위를 하였다고 단정할 수는 없으나, 이 사건 공유수면에 관하여 점용·사용 허가가 없었던 점, 행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있는 점(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결 참조)에 비춰볼 때 이 사건 처분이 피청구인의 재량권을 일탈·남용하였다고 보기는 어렵다. 또한 청구인이 이 사건 부동산을 이전받기 전부터 이 사건 위반행위 상태였고, 이를 믿었다고 하더라도 피청구인의 이 사건 처분으로 청구인의 신뢰를 침해하였다거나 피청구인의 권한을 남용했다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 원상회복 의무 면제 등 주장에 관하여 가) 공유수면법 제21조 제4항 및 같은 법 시행령 제22조 각호에 따르면 공유수면관리청은 원상회복이 불가능하거나, 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우, 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우, 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우 등의 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 규정하고 있다. 나) 청구인은 공유수면법 시행령 제22조에 따른 원상회복 의무 면제 대상에 해당하고, 원상회복 의무가 있다고 하더라도 원상회복보다는 대부계약, 조정금을 납부하는 방법이 있으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 각 지적측량결과부를 살펴보면, 청구인이 무단 점용한 이 사건 공유수면 부분은 콘크리트로 포장되어 진출입로로 이용되고 있거나, 식재된 나무 또는 둑을 쌓는 방법으로 이 사건 토지의 경계가 이 사건 공유수면을 무단점용한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 이러한 이 사건 공유수면의 상태를 들어 원상회복이 불가능하다거나 기타 원상회복할 수 없는 상태에 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 청구인의 주장 역시 이유 없다. 또한 이 사건 처분이 적법·타당한 이상 조정금 제도나 대부계약 등 이 사건 위반행위를 양성화하기 위해 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 부분 청구인 주장 역시 받아들일 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.