공유수면 무단점용 원상회복명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지 토지의 소유자인데, ○○읍 ○○리 ●●●번지의 일부(하천, ○○리 ○○○번지 앞, 이하‘이 사건 하천’이라 한다)를 진출입로와 경작 목적으로 무단 점·사용하여 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하‘공유수면법’이라 한다) 제8조를 위반한 사실이 피청구인에게 적발되었고, 이에 피청구인은 2019. 3. 13. 청구인에게 공유수면법 제21조에 따라 원상회복 명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2010년 9월부터 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○번길 △△-24(○○리 ○○○) 소재 주택을 신축하여 2011년 3월부터 거주하고 있는바, 2019. 3. 15. 공유수면 무단점용 원상회복 명령 및 계고 통보 원상복구 이행명령 처분을 받게 되었다. 2) 처분의 위법·부당성 가) 2016년 12월 ○○읍 ○○리 □□□-1, ◆번지 및 ■■■번지 사이의 진입로가 소유권 행사(○○시와 소유주의 재판 결과)에 의해 차량 진출입을 할 수 없게 되었다. 부득이 ●●●번지 하천 옆 농로와 청구인 소유지를 임시 개통하여 통행하였다. 이 때 폐아스콘은 마을 기금으로, 장비는 읍에서 지원하였다. 한편으로 급히 진입로 개선 민원을 신청하였고 민원회신을 통하여 4항과 같은 고려 사항도 통보를 받았다. 토지사용 승낙 및 도로포장을 하지 않은 것은 □□□-1, ◆번지 및 ■■■번지 사이에 도시계획도로가 계획되어 있었고 도로과 상담 시에 2022년 경 도시계획도로가 시행 예정이어서 그때까지 임시 이용을 위해서이다. 나) 농로와 청구인의 대지를 이용하여 통행하던 중 2017년 2월에는 마을 주민 63명의 서명을 받아 ○○리 □□□-1, ◆번지 및 ■■■번지 사이 진입로 개설 민원을 제출하였으나 ○○시 지구단위계획 재정비 용역 진행을 이유로 우선 개설이 어려움을 통보받았다. 다) 2018년 7월 말에는 추가 농로가 개설되어 대다수 주민들이 청구인의 소유지를 경유하지 않고도 통행이 가능해졌다. 그럼에도 의견제출서에 첨부한 마을 이장의 확인서(일부 주민들과 서비스 차량 통행)와 민원 신청서에 첨부한 □□□-1 거주자의 통행 확인서 등을 제출하였다. 3) 결론 이와 같이 현재 진입로로 이용되고 있는 농로와 ●●●번지(천) 일부, ○○○번지를 경유하는 통행로는 ○○○번지 출입만을 위한 것이 아니며 설사 ○○○번지만 통행한다 할지라도 진출입로를 개설해 주지는 않으면서 소유지를 통행로로 제공하고 있는 청구인에 대한 명령을 취소되거나 예정된 지구단위 도시계획도로가 개통이 될 때까지 유예해 주어야 할 것이다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 피청구인은 주민 전체의 편익을 총괄하여 판단하고 조치하여야 할 책임을 회피하고자 공유수면 점용 인허가를 담당하는 주무관만을 이 사건 담당자로 지정하여 읍장의 업무를 회피하고 있다. 이 사건 관계법령은 준수되어야 마땅하다. 그러나 갑 제7호증 가항과 같이 공유수면 ●●●번지에 개설된 마을 안길 조성의 목적과 해결 권한은 피청구인에게 있다 할 것이다. 갑 제7호증 나항의 조건은 이미 피청구인에게 제출된 이장확인서와 시청 민원의 답변서(갑 제4호증, 갑 제5호증)로 충분하다 할 것이다. 또한 ●●●번지 마을 안길 2차 공사(2018년 7월 완료) 전 ○○○번지 대지를 경유해서 주민 등이 통행하도록 읍에서 중장비를 제공, 마을에서 폐아스콘을 제공한 것은 청구인의 입장에서는 갑 제7호증의 가, 나항을 충족하였다고 판단되며 법률적, 행정적 처리 미숙에 의한 것은 당연히 행정기관이 지도하여 바로잡아야 할 사항이지 유일한 진입로를 통행할 수 없도록 하는 것은 주민 편익을 전혀 고려하지 않은 것이다. 마을 안길 조성에 대한 설계가 잘못되어 농지 통행로(갑 제10호증)는 모두 포장하여 연결하여 주면서 대지와 진입로는 연결 포장해주지 않은 것에 원인이 있는 것이다. 【보충서면 2】 5) 시청 도시정책과 관리팀의 주무관과 상담한 결과 ○○○번지 옆의 하천 부지는 녹지 조성 지역이 아니며 하천으로서의 기능(이미 U자관 설치 및 마을 안길 조성)도 상실된 것으로 판단되며 이미 수십 년 동안 경작지로 사용된 것을 현재 경작을 제한할 이유가 없고 점용허가를 불허할 이유도 없어 보인다는 답변을 들었다. 또한 2018년 원상복구 조치 후 점용허가 신청 담당 중 담당 주무관끼리 업무 소관만 논하며 진척이 되지 않고 있으므로 점용허가를 받을 수 있도록 조치 바란다. 그리고 피청구인이 주장하는 장소 ◎◎◎번지 답을 전으로 변경하면서 수목의 훼손, 매립 등에 대해 어떠한 조치도 취하지 않고 있다. 하천 부지는 수목 조성 의무가 없으므로 위법이 아니라는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) ○○읍 ○○리 ●●●번지(하천, ○○○번지 앞) 일원 진출입로 목적의 무단점용·사용에 대한 공유수면 원상회복 계고처분을 취소하라는 주장에 대하여 국(건설교통부) 소유의 ○○읍 ○○리 ●●●번지(15,488㎡, ○○리 ○○○번지 일원) 소재 하천(이하‘이 사건 하천’이라 한다)은 개발제한구역으로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 및 공유수면법에 따라 관리되는 국유재산에 해당한다. 공유수면법 제4조제1항에 따라 공유수면 관리청은 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 한다. 공유수면법 제8조제1항제1호 및 제7호에 따라 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위, 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면 관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용의 허가를 받아야 한다. 피청구인은 청구인이 이 사건의 하천에 ① 인공구조물(폐아스콘) 설치를 통한 ○○리 ○○○번지 진출입로 조성 및 ② 경작을 내용으로 불법 점용·사용하는 사실을 확인하였고 공유수면법 제21조제1항제1호에 의거하여 청구인에게 2019. 3. 13. 공유수면 무단점용 원상회복 명령 및 계고 통보를 하였다. 청구인이 이 사건의 하천에 설치한 폐아스콘은 공유수면의 보전·지속적 이용 및 환경친화적으로 관리함을 지난하게 하는 불법 설치 공작물로 제거되어야 할 대상이다. 청구인은 이 사건의 하천에 대해 원상회복을 하고 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다)에 따른‘개발제한구역 내 행위허가’및 공유수면법에 따른‘공유수면 점용·사용 허가’를 득하여 환경친화적으로 진출입로를 조성해야 할 것이다. 이 사건의 하천에 청구인이 위법하게 폐아스콘을 통해 하천의 형상을 변경하고 임시 진출입로를 조성한 사실에 대해 ○○리 ○○○번지로 통행하고 있는 사정이 있다고 하여 공유수면 원상회복 계고처분 취소청구가 받아들여져야 한다고 볼 수 없다. 2) 결론 가) 해양수산부에서 발행한 「공유수면 업무 길라잡이(2017. 7.)」 공유수면 관리 법령 해설에 따르면 공유수면의 관리 목표는“공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전 및 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용을 도모하여 공공복리의 증진에 이바지하도록 함”이라고 명시하고 있는바, 개발제한구역에 해당하는 이 사건의 하천에 청구인이 위법하게 폐아스콘으로 하천의 형상을 변경하여 임시 진출입로를 조성한 사실에 대해 공유수면법 제21조에 의거하여 공유수면 원상회복 계고처분한 사항이다. 나) 이에 이 사건 처분은 위법하고 부당한 사항이 아니므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 【보충서면】 3) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인이 주장하는 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ●●●번지(하천, ○○리 ○○○번지 일원) 상 마을안길 포장사업은 해당 마을 주민들의 영농환경 조성 및 주민 편익 증대를 위하여 시행된 사업이다. 마을안길 도로사업 및 재포장 사업은 마을(주민회의를 통해)에서 건의 시 주민참여예산위원회에서 사업의 시급성 및 주민 수혜도 정도를 고려하여 우선사업을 선정하여 관련부서 및 읍·면행정복지센터에서 각 마을 및 읍면의 의견, 주민 수혜도, 예산, 사유지 이용 동의 여부 등을 검토하여 시행사업을 결정하고 있다. 주민 숙원사업 시행을 위해서는 상기와 같은 일련의 절차가 필요하다. 따라서 이장확인서만으로 사업시행은 불가하다. 나) 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ●●●번지(하천, ○○리 ○○○번지 일원) 상 설치된 불법 점용물(폐아스콘) 설치와 관련하여 ○○읍에서 불법 점용물(폐아스콘) 설치를 목적으로 중장비를 제공했다는 주장과 관련하여 ○○읍에서 재난재해대비를 목적으로 2017. 6. 18. ○○2리에서 굴삭기를 투입한 사실을 확인하였다. 하지만 이는 해당 건축물 진출입로 개설 목적으로 투입된 것이 아니라 당시 ○○리 ●●●(하천)의 배수로 정비, 농로정비 등 하절기 우천 시 재난재해대비를 위하여 투입된 것이다. 다) 청구인은 주민 편익을 근거로 ○○리 ○○○번지와 마을안길을 연결시키는 마을안길 포장사업이 시행되어야 한다고 주장하고 있다. 그러나 이 주장은 관계법령 및 현황을 고려하지 않은 것이다. ○○리 ○○○번지 건축물은 ○○리 ▣▣▣번지[도로, 국(건설부)], □□□-1, -◆번지 상 도로를 통해 진출입을 계획하여 준공을 득한 건축물이다. 그러나 사건‘▣▣지법 2014가단538761 토지인도’판결을 통해 해당 도로가 소실됨에 따라, 건축허가자는 ○○리 ○○○번지 대체진출입로를 확보해야 하는 상황이다. 이러한 상황에서 청구인은 불법적으로 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ●●●번지(하천, 국(건설부), ○○리 ○○○번지 일원)로 진출입로를 개설하였다. ○○리 ●●●번지(하천, 국(건설부), ○○리 ○○○번지 일원)는 개발제한구역이며 청구인이 거주하고 있는 ○○리 ○○○번지는 제1종일반주거지역에 해당한다. 그러나 개발제한구역법 시행령 제14조제9호에 따라 개발제한구역 내 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경(진출입로 조성)의 경우 농로, 임도, 사도를 설치하기 위한 형질변경만 가능하며 개발제한구역 내 해제된 집단취락지구 내 기존 건축물의 진출입로 개설은 개발제한구역법 시행령 제14조에 따라 불가하다. 개발제한구역법상 진출입로 조성이 불가한 사항과 관련하여 피청구인이 이 사안의 해결책으로 마을안길 포장사업을 통해 진출입로를 조성한다면, 개발제한구역 관리에 상당한 어려움이 발생할 수 있다. 청구인은 갑 제8호증 및 갑 제9호증을 통해 무단점용·사용되고 있는 ○○리 ●●●번지 진출입로를 청구인 외에도 마을 주민이 통행하고 있다고 주장한다. 그러나 청구인이 주장하는, 무단점용·사용되고 있는 구간 주민숙원사업인 마을안길 포장사업은 ○○리 ◎◎◎-1, ◎◎◎-2 토지소유자의 부동의로 사업수행이 불가한 상황이다. 따라서, 청구인의 주장대로 ○○리 ●●●번지 공유수면 무단점용 원상회복명령처분을 취소하고 진입로 개설을 용인할 경우 개발제한구역법을 위배한“개별 건축물에 대한 진출입로 개설을 용인”하는 특혜성 행정행위가 될 것이다. 청구인이 주장하는 도로사업을 진행할 경우 이와 유사한 개별 허가지의 진출입 불가처분과 형평성의 문제가 발생할 수 있다. 이 경우 개발제한구역법에 따른 개발제한구역의 행위허가 및 인접 필지 내 개발행위허가로 이어질 수 있다. 개발제한구역법 제1조에 따르면 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하며, 제2조에 따르면 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. 청구인이 주장대로 개별 허가지 연결 진출입로를 조성하는 행위는 무분별한 개발로 인접한 개발제한구역 훼손의 우려가 있다고 판단된다. 4) 결론 청구인은 주민 편익을 근거로 ○○리 ○○○번지와 마을안길을 연결시키는 마을안길 포장사업의 시행을 주장하고 있다. 청구인의 주장에 따라 마을안길 포장사업을 시행할 경우, 크게 세 가지 어려움이 있다. 첫째, 개발제한구역법 시행령 제14조제9호에 따라 개발제한구역 내 행위허가가 불가한 내용에 대해 마을안길 포장사업을 주장하고 있다. 무리한 사업 시행은 개발제한구역의 행위허가 및 인접 필지 내 개발행위허가로 이어져 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 데 지난함을 초래할 수 있다. 행정청이 이 사안에 대해 진출입로를 조성할 경우, 유사 민원에 대해 동일한 해결방안을 적용해야 하는 상황이 발생할 수 있다. 둘째, ○○리 ○○○번지에 국한된 마을안길 포장사업은 개인특혜 논란을 불러일으킬 수 있다. 사업의 시급성, 주민 수혜도, 예산 등을 고려하여 시행되는 마을안길 포장사업을 주변 토지주의 부동의를 무시하고 시행할 경우 특혜성 행정행위로 인한 행정의 형평성이 침해될 소지가 있다. 이에 이 사건 처분은 위법하고 부당한 사항이 아니므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제4조(공유수면의 관리) ① 공유수면을 관리하는 국가나 지방자치단체는 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유수면은 해양수산부장관이 관리하고, 그 밖의 공유수면은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 관리한다. 1. 「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」 제2조에 따른 배타적 경제수역 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 공유수면 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용ㆍ사용"이라 한다)의 허가(이하 "점용ㆍ사용허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 2. 공유수면에 접한 토지를 공유수면 이하로 굴착(掘鑿)하는 행위 3. 공유수면의 바닥을 준설(浚渫)하거나 굴착하는 행위 4. 대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위 5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 해양수산부령으로 정하는 행위는 제외한다. 6. 공유수면에서 흙이나 모래 또는 돌을 채취하는 행위 7. 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위 8. 공유수면에 흙 또는 돌을 버리는 등 공유수면의 수심(水深)에 영향을 미치는 행위 9. 점용ㆍ사용허가를 받아 설치된 시설물로서 국가나 지방자치단체가 소유하는 시설물을 점용ㆍ사용하는 행위 10. 공유수면에서 「광업법」 제3조제1호에 따른 광물을 채취하는 행위 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위 제21조(원상회복 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 "원상회복 의무자"라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조제1항제4호의 행위를 하기 위하여 점용ㆍ사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자 ② 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. ③ 공유수면관리청은 제2항에 따른 원상회복 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상회복에 필요한 조치를 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 종전 처분서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지 토지의 소유자이다. 나) 피청구인은 2018년 8월경 청구인이 ○○리 ○○○번지 앞에 위치한 이 사건 하천에 인공시설물을 설치하고 경작물을 재배하여 무단으로 점용한 사실을 적발하였고, 2018. 8. 10., 같은 해 12. 4. 청구인에게 공유수면법 제21조 및 「행정대집행법」 제3조제1항의 규정에 따라 공유수면 무단점용 원상회복 명령 및 계고 통보를 하였다. 다) 이후 피청구인은 청구인이 이 사건 하천에 인공구조물(폐아스콘)을 설치하여 ○○리 ○○○번지의 진출입로 조성 및 경작 목적으로 불법 점용·사용한 사실을 확인하고 2019. 3. 13. 청구인에게 공유수면법 제21조 및 「행정대집행법」 제3조제1항의 규정에 따라 공유수면 무단점용 원상회복 명령 및 계고 통보를 하였다. 라) 이에 청구인은 2019. 3. 27. 피청구인에게 진출입로 사용에 대하여는 ○○시 지구단위계획이 시행되어 도로가 개설될 때까지 처분의 유예를 요구하고 경작목적 불법 점용·사용에 대하여는 원상복구하겠다는 취지의 의견서를 제출하였다. 2) 공유수면법 제8조제1항에 의하면 공유수면에 부두, 방파제 교량, 수문, 신·재생에너지 설비, 건축물, 그 밖의 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위(제1호), 공유수면에 식물을 재배하거나 베어내는 행위(제7호) 등을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용의 허가를 받아야 하는데, 같은 법 제21조에 의하면 허가를 받지 아니하고 점용·사용한 자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙·돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 하며, 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. 3) 청구인은 공유수면에 대하여 점용허가를 얻지 아니하고 폐아스콘을 설치하여 자신의 집 진출입로로 사용한 사실은 인정하나, 그 이유가 이 사건 하천이 아니면 자신의 집 진출입로가 없어 다른 도로가 개설되기 전까지 임시로 사용하기 위한 것이므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대 공유수면법 제8조제1항제1호 및 제7호에 따르면 공유수면에 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 등에 대하여는 해당 공유수면 관리청으로부터 점용 또는 사용 허가를 받아야 하고, 이를 받지 않고 공유수면을 점용 또는 사용한 자에 대하여는 공유수면법 제21조제2항에 의하여 원상회복을 명할 수 있다. 청구인 스스로도 공유수면에 대하여 점용 또는 사용 허가를 받지 않고 폐아스콘으로 진출입로를 조성한 사실을 인정하고 있고, 자신의 집 진출입로가 없어서 임시로 사용하였다는 점이나 자신뿐만 아니라 동네 주민들도 사용하고 있다는 점이 허가를 받지 않고 점용 또는 사용한 것에 대한 위법성을 조각하거나 그러한 행위를 적법하게 할 수는 없으므로, 이 사건 원상복구 이행명령이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.