공유수면불법매립지내시설물국가귀속처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 한국☆☆☆주식회사(이하 "☆☆☆"이라 한다)가 인천광역시 ○○구 ○○동 336번지 일대 25,081.1㎡의 공유수면(이하 "이 건 매립지"라 한다)을 불법매립한 뒤 발전용 설비를 무단으로 설치하여 사용해 왔다는 이유로 2006. 2. 1. 동 회사에 대하여 공유수면 원상회복명령 및 변상금을 부과하였고, 이에 ☆☆☆이 변상금을 납부한 후 공유수면 원상회복의무면제를 신청하자, 피청구인은 2006. 7. 25. 위 불법매립지에 대한 원상회복의무를 면제하고, 같은 날 청구인에 대하여는 불법매립지 내 청구인이 운용중인 송ㆍ변전시설의 일부 및 부속시설(이하 "이 건 시설물"이라 한다)을 2006. 8. 1.자로 국가에 귀속시킨다고 통보(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1969. 12. 23. 건설교통부로부터 공유수면매립허가를 받아 선의로 허가받은 면적보다 과다하게 매립하게 되었으며, 피청구인도 매립지의 준공인가 시점(1971. 6. 9.)에 초과매립에 대한 문제를 발견하지 못하여 청구인은 송ㆍ변전설비 등을 35년 이상 평온하게 점유하여 왔으므로 이는 「민법」 제245조에 의한 점유시효취득 기간을 도과한 것으로 이를 무상으로 국가에 귀속하는 것은 사회질서의 신의칙에 반하는 것이다. 나. 「공유수면매립법」 제35조의 취지는 원상회복을 위해 투입될 비용과 매립면허 없이 공유수면을 매립한 자가 수거할 수 있는 시설 및 토사 등의 가치를 비교하여 그 이익교량에 따라 공유수면을 원상회복하고 매립지역 내에 있는 시설 기타 물건을 수거함으로써 시설 기타 물건의 국유화를 피하거나, 반대로 원상회복의무를 면제받는 대신 시설 기타 물건의 국유화 조치를 당하는 것을 선택할 수 있는 것으로 해석해야 한다(헌재 2000. 6. 1. 판결 98헌바34 참조). 이 건 처분의 경우 피청구인이 ☆☆☆에 공유수면 원상회복 의무면제 처분을 하면서 청구인 소유의 시설물을 국유화한 것이므로 청구인에게는 이 건 처분으로 인해 발생되는 이익이 없고, 따라서 이 건 시설물을 국유화하는 것은 「공유수면매립법」 제35조의 취지에 반하는 것이고, 원상회복이 면제된 토지와 소유권자가 다른 별개의 재산을 무상으로 국유화하는 것은 강제수용에 해당된다 할 것이다. 다. 「공유수면매립법 시행령」 제33조제2항에 의하면, 공유수면에 있는 시설 또는 물건을 국가에 귀속시키고자 하는 경우 관계 행정기관과 미리 협의하여야 한다고 되어 있는데, 청구인은 산업자원부의 "송ㆍ변전시설물 국유화 반대"의견에도 불구하고 이 건 시설물의 국유화 조치를 하였으므로 피청구인의 이 건 처분은 부당하다. 라. 공유수면이 사적 소유의 대상이 아니라 하여 매립된 토지 위의 시설물까지 사적 소유의 대상이 아니라고 할 수 없는바, 이 건 시설물을 국유화하는 것은 「헌법」 제23조제1항에서 보장하고 있는 재산권의 보장에 반하는 것이며, 이 건 매립지가 매립될 당시의 구 「공유수면매립법」 제26조제1항은 면허효력이 소멸된 자에 대해서만 규정하고 있고, 면허를 받지 않고 공유수면을 매립한 자에 대해서는 1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정된 「공유수면매립법」에서 규정되어 있으므로 이 규정을 1970년경 송ㆍ변전시설물의 건설허가를 받은 청구인에게 적용하는 것은 소급입법에 의하여 청구인의 재산권을 박탈하는 결과이므로 위헌의 소지가 있다. 마. 마지막으로, 피청구인이 국유화 처분을 한 시설물은 청구인이 운영하는 송ㆍ변전시설물의 일부로 이를 전체 시설물에서 일부 분리하여 국유화하는 것은 현실적으로 불가능하고, 이 시설물은 수도권에 정상적인 전력공급을 하기 위해 필수적인 시설이므로 이 건 시설물을 국유화한 피청구인의 처분은 부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 평온하게 점유한 매립지 상의 시설을 무상으로 국가에 귀속하는 것은 사회질서의 신의칙에 반한다고 주장하나, 공유수면은 그 자체가 직접 공공의 사용에 제공되는 것으로 공유수면을 매립하면 토지가 조성되어 얻게 되는 경제적 이익이 있는 반면, 공유수면을 이용할 수 있는 일반 국민의 권리를 침해하게 되고 환경보존이나 어장의 황폐화를 초래하는 사회경제적 비용이 발생하는 측면이 있다. 따라서 공유수면은 국가를 비롯한 어느 누구도 불법으로 매립하거나 점용 또는 사용할 수 없다 할 것임에도 청구인은 1971년 이 건 매립지의 준공허가를 받은 후 1996년까지 시설물을 계속하여 신축하는 등 이 건 매립지를 이용하여 왔고, 이 건 매립지가 불법으로 매립되었다는 사실을 이미 알고 있었음에도 이를 국가에 알리지 않고 있었으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 구 「공유수면매립법」(1962. 1. 20. 제정, 법률 제986호) 제26조제1항에 의하면, 매립에 관한 면허를 받은 자는 면허의 효력이 소멸되었을 경우 공유수면을 원상으로 회복하여야 하지만, 주무부, 청의 장이 원상회복을 할 수 없거나 원상회복의 필요가 없다고 인정되는 경우에는 그 면허를 받은 자의 신청에 그 의무를 면제할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 의하면, 주무부, 청의 장은 원상회복의 의무를 면제하였을 경우에는 매립에 관한 공사의 시행구역 내의 공유수면에 있는 시설 기타의 물건을 국가의 소유로 할 수 있다고 되어 있는바, 무면허 매립자는 원상회복을 위하여 투입될 비용과 자신이 수거할 수 있는 시설 및 토사 등의 가치를 비교하여 매립지에 대한 원상회복 의무를 이행하여 불법매립지 내의 시설물의 국가귀속을 피하는 것과 원상회복 의무를 면제받고 불법매립지 내의 시설물이 국가귀속 되는 것 중에 하나를 선택할 수 있으므로 이 건 처분이 청구인의 재산권을 강제적으로 취득하는 강제수용이라고 보기 어렵다. 다. 청구인은 피청구인이 2006. 7. 25. ☆☆☆에 공유수면 원상회복 의무면제 처분을 하였으나, 원상회복 의무면제 처분은 청구인에게 한 것이 아니므로 청구인이 원상회복 의무면제로 인해 누리는 이익이 없는바, 이 건 처분이 「공유수면매립법」 제35조의 취지에 반하는 것이라고 주장하나, 「공유수면매립법」제35조의 취지는 위법행위로 조성된 시설을 방치하는 것은 공익을 현저히 침해하는 결과를 초래하지만 그 원상회복이 불가능하거나 이를 강제하는 것이 무용한 경우 무면허 매립자에게 원상회복의무를 면제시켜주면서, 공유수면을 엄격하게 관리하여야 하는 공익적인 목적을 고려하여 이를 국가로 귀속시킬 수 있는 규정을 둔 것으로 피청구인이 청구인의 적법한 재산을 무상으로 수용한 것도 아니고, 합리적인 이유 없이 면허에 의해 매립된 토지와 무면허로 불법 매립된 토지 및 그 시설을 차별한 것도 아니므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 청구인은 시설물의 일부를 국유화하는 것은 부당하다고 주장하나, 피청구인은 청구인에게 국가귀속 처분된 이 건 시설을 조속히 매입하여 전력공급에 차질이 없도록 요구하였고, 청구인은 이 건 시설을 매입하지 않겠다면서 국유화된 이 건 시설의 관리를 국가에서 알아서 하라는 답변을 보내왔는바, 청구인은 전력공급 차질문제를 야기하여 국가를 압박함으로써 국가에 귀속된 이 건 시설의 매입에 따른 경제적 부담을 회피하려 하고 있다. 피청구인이 이 건 시설을 국가에 귀속한다고 하여 청구인의 동 시설에 대한 사용을 금지하는 것도 아니고, 관계 법령에 의한 절차를 이행하면 이 건 시설의 소유권을 청구인에게 이전하는 것도 가능하다. 결국 청구인의 주장은 불법에 있어 평등을 요구하는 것이고, 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당한 처분이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 공유수면매립법 제35조 제1항, 제2항, 제3항 같은 법 시행령 제33조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인의 등기부등본에 의하면, 청구인의 명칭은 "□□공사(분사무소)"로, 주사무소는 "서울특별시 ○○구 ○○동 ○○○번지"로, 목적은 아래와 같이 각각 기재되어 있다. - 아 래 - 전원개발을 촉진하고 전기사업의 합리적인 운영을 기함으로써 전력수급의 안정을 도모함과 아울러 국민경제 발전에 기여하게 함을 목적으로 한다. 1. 전력자원의 개발 2. 발전, 송전, 변전, 배전 및 이와 관련되는 영업 3. 제1호 및 제2호에 관련되는 사업에 관한 연구 및 기술개발 4. 제1호 내지 제3호의 사업에 관련되는 사업에 대한 투자 또는 출연 5. 제1호 내지 제4호의 부대되는 사업 6. 기타 정부로부터 위탁받은 사업 (나) ☆☆☆의 등기부등본에 의하면, ☆☆☆의 상호는 "한국☆☆☆ 주식회사"로, 중부발전의 본점은 "서울특별시 ○○구 ○○동 ○○○번지"로, 목적은 "1. 전력자원의 개발, 2. 발전 및 이와 관련되는 사업, 3. 상기 1,2호에 관련되는 사업에 대한 연구 및 기술개발, 4. 상기 1, 2, 3 호에 관련되는 부대사업"으로, 등기용지의 개설 사유 및 연월일은 "2001. 4. 2. 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○○번지 □□공사를 분할하여 설립, 2001. 4. 2. 등기"로 각각 기재되어 있다. (다) 청구인은 1969. 12. 18. 인천광역시 ○○구 ○○동 336번지 소재 공유수면에 대하여 발전소의 건설을 목적으로 14만 1,709㎡에 대한 매립면허를 받았고, 매립면허를 받은 면적보다 2만 5,081㎡를 초과하여 매립한 뒤, 1971. 6. 9. 매립면허를 받아 매립한 지역에 대해 피청구인으로부터 준공인가를 받았다. (라) 피청구인은 2005. 12. 20. 인천광역시 ○○지구 준공을 위한 지적측량 중 미등록 토지를 발견하였고, 2006. 1. 3. 현장 확인을 한 후 2006. 1. 31. ☆☆☆에게 원상회복명령과 9억 2,985만 4,200원의 변상금 부과처분을 하였으며, ☆☆☆은 2006. 2. 20. 위 변상금을 납부한 후 2006. 3. 22. 피청구인에게 원상회복 의무면제신청을 하였다. (마) 피청구인은 2006. 7. 25. 청구인에게 한 공유수면 원상회복의무면제에 따른 시설물 국가귀속 통보내용은 아래와 같다. - 아 래 - 가. 공유수면 원상회복의무면제 대상 (1) 불법매립지 가) 위치 : 인천광역시 ○○구 ○○동 336번지선 나) 면적 : 2만 5,801㎡ (2) 송ㆍ변전 설비 및 부속시설 나. 국가귀속시기 : 2006. 8. 1. (바) 국가귀속 시설물 현황(송ㆍ변전 설비 및 부속시설)은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132523479"> </img> (사) 2006. 7. 6.자 공유수면 원상회복 의무면제관련 회의록에 의하면, 불법매립지에 있는 시설물을 헌법재판소의 판례에 따라 국가에 귀속시킨다는 인천지방해양수산청의 의견에 대해 산업자원부는 이 건 시설물은 공익을 위한 시설이므로 위 판례와 동일하게 판단하여서는 안 된다는 의견을 제시하였다. (아) 2006. 7. 21. 시행된 인천지방해양수산청의 제1회 정책심의회개최결과에 의하면, 피청구인은 이 건 시설물의 국가귀속을 추진하면서 청구인에게 지난 30년간의 사용료를 자발적으로 납부하도록 권고할 것이고, 공유수면 원상회복의무면제 이후에도 ☆☆☆ 및 청구인이 이 건 토지와 이 건 시설물을 계속 사용할 수 있도록 조치하여 송ㆍ변전 중단사태를 사전에 예방하도록 한다고 되어 있다. (자) 청구인이 제출한 세금계산서에 의하면, 청구인은 2006. 12. 31. ☆☆☆에게 "운전위탁비, 전기요금, 임대료, 철탑부지임대료"의 명목으로 총 6,960만 1,364원을 지급하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 「공유수면매립법」 제35조 제2항과 제3항에 의하면, 매립면허를 받지 아니하고 공유수면을 매립한 경우 해양수산부장관 또는 시ㆍ도지사가 원상회복의무를 면제한 경우에는 매립공사의 시행구역 안의 공유수면에 있는 시설 기타의 물건을 무상으로 국가의 소유로 할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제33조제2항에 의하면, 면허관청은 공유수면에 있는 시설 기타 물건을 국가에 귀속시키고자 하는 때에는 관계 행정기관과 미리 협의하여야 한다고 되어 있는바, 이는 무면허 매립공사가 시행된 공유수면에 대한 국가의 배타적 관리권의 행사, 그 공유수면에 설치ㆍ투입된 시설 기타의 물건에 대한 사후처리 내지 권리귀속관계를 일반적ㆍ추상적으로 형성하고 규율하는 규정으로서 재산권의 사회적 제약을 구체화하여 재산권의 내용과 한계를 정한 것이라고 할 것이다. (나) 청구인은 피청구인이 이 건 시설물의 준공시점에서 초과 매립된 부분을 발견하지 못하였고, 청구인이 35년 이상 평온하게 이 건 시설물을 점유하여 왔으므로 피청구인의 이 건 처분은 사회질서의 신의칙에 반한다고 주장하나, 「공유수면매립법」 제35조제3항은 매립면허를 받지 않고 매립한 공유수면에 대한 원상회복 의무를 면제하는 경우 그 매립지에 있는 시설 등을 국가소유로 할 수 있도록 하고 있을 뿐 그 시설물의 소유자의 점유기간이 장기간이라 하여 국가소유화가 제한된다고는 할 수 없고, 이 건 매립지를 무단으로 매립한 당사자인 청구인이 피청구인이 이 건 매립지를 무단매립 사실을 인지하지 못하고 있는 사정을 이용하여 동 매립지에 이 건 시설물을 설치하여 35년 이상 평온하게 이 건 시설물을 점유해왔다는 사정만으로는 이 건 처분이 신의칙에 반한다고는 할 수 없다. (다) 또한 청구인은 이 건 매립지의 소유자는 ☆☆☆이고, 이 건 시설물의 소유자는 청구인이어서 피청구인의 원상회복의무면제로 청구인이 얻는 이익이 없고, 원상회복 면제처분과 이 건 처분의 대상자가 다르므로 피청구인의 이 건 처분은 강제수용에 해당된다고 주장하나, 청구인은 이 건 매립지를 불법으로 매립한 후 이 건 시설물을 설치한 주체이고, 중부발전은 2001. 4. 2. 「전력산업구조 개편촉진에 관한 법률」에 의하여 청구인 회사로부터 분할하여 설립된 회사로 중부발전은 이 건 매립지를 2001. 4. 2. 이후부터 점유하게 되었는바, 이 건 매립지의 현재 점유자가 ☆☆☆이라 하더라도 청구인이 이 건 매립지의 원상회복의무에서 자유롭다고 볼 수는 없는 점, ☆☆☆이 청구인 회사로부터 분리되기 전까지는 청구인이 이 건 매립지를 통한 이익을 누렸던 주체이며, ☆☆☆이 이 건 매립지를 원상회복하게 된다면 청구인은 이 건 시설물을 이전해야 하는바, 원상회복의무면제로 인해 청구인이 시설물 이전에 따른 각종 비용을 절약하는 이익을 얻을 수 있는 점 등을 고려할 때 원상회복 의무면제처분과 이 건 처분의 대상자가 다르다 하여 피청구인의 이 건 처분을 강제수용으로 볼 수 없다 할 것이다. (라) 청구인은 이 건 처분이 소급입법에 의해 청구인의 재산권을 박탈한다고 주장하나, 구 「공유수면매립법」(1966. 8. 3. 법률 제1821호로 개정되고, 1972. 12. 30. 법률 제2411호로 개정되기 전의 것) 제26조제3항에 의하면, 매립면허의 효력이 소멸되었을 경우뿐만 아니라 면허 없이 공유수면을 매립한 경우에도 건설교통부장관은 원상회복의 의무를 면제한 경우 매립에 관한 공사의 시행구역 내의 공유수면에 있는 시설 기타의 물건을 국가의 소유로 할 수 있다고 되어 있는바, 청구인이 1969. 12. 18. 인천광역시 ○○구 ○○동 336번지 소재 공유수면의 매립면허를 받고, 1971. 6. 9. 매립한 지역에 대해 피청구인으로부터 준공인가를 받은 시점에서도 이미 「공유수면매립법」은 면허 없이 공유수면을 매립한 경우 공유수면 원상회복의무면제에 따른 매립공사 시행구역 안의 시설물을 국가의 소유로 할 수 있다고 규정하고 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. (마) 청구인은 산업자원부의 국유화 반대의견에도 불구하고 피청구인이 이 건 처분을 한 것이 부당하다고 주장하나, 피청구인은 「공유수면매립법 시행령」 제33조제2항의 협의의무를 이행하였고, 협의를 한다고 하여 상대방이 그 의견에 반드시 따라야 할 의무는 없으며, 산업자원부가 국유화 반대의견을 제시한 것은 송ㆍ변전시설의 국유화로 인해 전력공급의 차질이 발생하는 것을 우려한 것인데, 이 건 시설물이 국유화된다 하더라도 피청구인은 청구인이 이 건 시설물을 계속 사용할 수 있도록 조치한다고 하므로 이러한 문제는 해소될 수 있다 할 것이어서 이에 대한 청구인의 주장도 이유 없다. (바) 마지막으로 청구인은 피청구인이 전체 시설물에서 일부 분리하여 국유화하는 것은 불가능하고, 수도권 전력에 필수적인 시설이어서 국유화하는 것이 부당하다고 주장하나, 이 건 시설물이 전체 시설물과 장소적ㆍ물리적으로 분리가 불가능하다고 볼만한 자료는 없으며, 국유화된 시설물에 대해 일정한 절차를 거쳐 청구인이 다시 매입하는 것이 가능하고, 피청구인이 이 건 시설물에 대한 사용을 금지하는 것도 아닌 점 등을 고려할 때 청구인의 주장은 이유 없고, 따라서 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 의결한다.