공유수면 원상회복명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2005. 10. 15. 청구 외 진준○(이하‘제1청구외인’이라 한다)과 □□시 □□구 □□동 449-1 제방 2,555㎡ 중 790㎡와 같은 동 449-3 답 939㎡ 중 260㎡에 대하여 화초재배를 위한 비닐하우스 설치목적으로 임대차계약을 체결한 자이다. 제1청구외인은 2005. 12. 27. 피청구인에게 □□시 □□구 □□동 897번지(구거, 국유지) 중 같은 동 499-3번지와 접하는 부분 1,544㎡에 대하여 농지 목적으로 공유수면 점용·사용허가를 받았고, 청구 외 김?○(이하‘제2청구외인’이라 한다)은 2018. 7. 30. 위 권리를 양도받아 피청구인에게 공유수면 점용·사용 변경허가를 받았으나, 타인이 점유하여 관리가 어렵다는 사유로 허가 취소신청하여 피청구인이 2020. 3. 16. 제2청구외인에게 위 허가가 종료되었음을 통지하였다. 피청구인은 2020. 3. 17. 제2청구외인에게 □□시 □□구 □□동 897-16번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)상 국유지 무단점용행위에 대하여 원상회복할 것을 통보하였으나, 제2청구외인이 행위자인 청구인에게 조치할 것을 의견제출하자, 같은 해 3. 26. 청구인에게 이 사건 토지상 풍란재배 비닐하우스 등을 설치하여 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하‘공유수면법’이라 한다) 제8조를 위반하였다는 사유로 원상회복하도록 명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 피청구인은 청구인의 이 사건 토지상 풍란재배 비닐하우스 225㎡, 인공구조물(조립식구조물) 62㎡, 컨테이너 인공구조물 18㎡(이하‘이 사건 시설’이라 한다)에 대하여 2020. 5. 30.까지 원상복구 할 것을 통보하였다. 청구인은 제2청구외인과 이 사건 토지 및 사유지에 대하여 임대차계약을 체결하고 15년 동안 점유·사용하였으나 제2청구외인이 청구인을 상대로 토지의 인도를 구하는 소를 제기하여 현재 계류 중에 있고 피청구인은 사실관계와 달리 청구인에게 위 위법내용을 통지·계고하였다. 2) 이 사건의 처분의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 청구인은 제2청구외인과 토지사용을 위해 계약을 하고 적법하게 이 사건 시설을 설치하였다. 청구인은 후일 소송을 통해 이 사건 토지가 국유지라는 사실을 알게 되었고, 제2청구외인은 청구인을 속이고 공유수면 점·사용 수허가자로서 피청구인 역시 속여 왔다. 청구인은 피청구인과 계약을 한 사실이 없으므로 위법행위를 한 사실도 없다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 제2청구외인은 상당기간 동안 국유지를 원래 목적대로 사용해야 하는데도 불구하고 사유지인양 위법하게 사용하였다. 그러므로 불법행위자는 청구인이 아닌 제2청구외인이다. 3) 결론 청구인은 15년 동안 국유지에(사유지로 알고) 특수작물 재배시설을 설치하여 생계를 이어왔다. 피청구인은 관리·감독을 하는 지위에 있으면서 15년 동안 단 한 차례도 청구인에게 국유지에 이 사건 시설을 설치한 것에 대하여 지적한 바가 없었다. 그런데 이제 와서 경찰조사 및 검찰수사 과정에서 그런 점을 은폐하고 모든 책임을 청구인에게만 전가한다. 따라서 청구인은 생계를 위해 국유지 점용허가를 득하여야 한다. 【보충서면】 4) 신뢰보호의 원칙에 따른 청구인의 이익 및 피청구인의 재량권 일탈·남용 청구인이 제출한 2003년 12월경, 2005년 11월경, 2011년 3월경 항측사진과 네이버 위성사진 및 위 인정되는 처분경위에 근거하면, 이 사건 토지에 2005년 10월경부터 청구인이 설치한 이 사건 시설이 존치하고 있음은 충분히 인정된다 할 것이고, 이는 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 제1청구외인에게 2005. 12. 27. 소하천 점·사용허가한 날짜보다 2개월여 앞서 이미 설치되어 있음이 확인된다. 위와 같은 사실에 비추어 피청구인은 청구인이 제1청구외인과 토지임대차계약을 2005년 10월경 또는 그 이전부터 이미 체결하여 사용하였음을 넉넉히 인정할 수 있고, 또한 2005년 11월경 당시의 제1청구외인의 토지(이 사건 시설면적 중 20%)를 포함한 이 사건 토지(이 사건 시설면적 중 80%)의 2005년 11월경 항측사진을 보면 이 사건 시설 외에 제1청구외인이 별개로 임대한 다른 임차인의 지장물이 혼재하여 적치되어 있음을 확연히 알 수 있다. 2005년 9월말쯤 건설중장비 대여업체, 그 이전에 택배업체(△△우캡)가 상주하고 있어 청구인은 이 사건 시설설치를 위해 택배업체에 1년 임차비용 400만원, 이사비용 400만원을 제1청구외인 대신 부담하였다. 제1청구외인측은 2005. 12. 27. 허가 전에 위와 같이 다른 업체에도 임대차계약을 체결하여 부당이득을 취했고 같은 수법으로 청구인에게도 허가 전에 계약을 한 것이다(국유지인 점을 알고 계약서에는 국유지 지번을 빼고 마치 사유지인양 행세를 하며 청구인이 사유지로 알고 사용한 것임). 그렇다면 피청구인은 2015. 12. 27.경 제1청구외인에게 이 사건 토지에 대한 점용허가를 하면서 이미 설치 및 적치되어 있던 이 사건 시설에 대하여 현장조사커녕 살펴보지도 아니하고 하였던 것인바, 이는 피청구인의 재량권 일탈·남용에 해당한다 할 것이다. 게다가 2015년 11월경 제1청구외인이 피청구인으로부터 아직 허가를 득하지 아니한 상태에서 이 사건 토지에 대하여 임차인인 청구인이 설치한 이 사건 시설의 위치가 이 사건 토지임을 모르고 있었다는 제2청구외인의 주장은 청구인과의 민사소송에서 밝힐 사안이므로 당장은 이를 차치하고라도, 우선 이 사건 토지에 대한 감독관리자인 피청구인은 최초 허가시점인 2005년 12월경부터 2020. 3. 11. 제2청구외인의 공유수면 허가취소신청이 있기까지 근 15년간 제1청구외인을 포함한 청구인에게 단 한 차례도 불법행위에 대한 고지를 한 사실이 없었으므로, 이는 제1청구외인을 포함한 청구인에게 이 사건 시설을 이용한 작물재배를 평온, 공연하게 하도록 허용하는 것으로 믿게 한 것이다. 적어도 상당기간 동안 아무런 법적 제재 없이 청구인의 이 사건 토지 사용이 이루어져 왔으며 앞으로도 법적 제재 없이 사용할 수 있다는 청구인의 피청구인에 대한 신뢰는 보호되어야 마땅한 것이다. 5) 공익 대비 사익의 이익형량에 관하여 청구인은 2015년 가을경부터 지금까지 상당한 금전(약 1억 5천만원)을 들여 제1청구외인의 토지를 포함한 이 사건 토지에 풍란재배를 위한 설치를 하였다. 이 사건 토지는 이미 오래전(20년 이상)부터 물의 흐름이 없었고 제1청구외인 등이 성토 및 매립 등을 하여 실질적으로는 용도폐지된 것으로 보아야 하고, 이 사건 시설은 환경에 해가 되지 않는 풍란재배 시설이므로 농업·화훼 등 작물재배시설로 취급되어야 하며, 이 사건 시설이 이 사건 부지에 설치되어 있다 하더라도 피청구인이 입을 공익적 피해보다는 원상회복명령에 의해 이 사건 시설 철거될 경우 상당한 금전의 피해를 볼 것이 분명한 청구인의 사익침해가 더 크다 할 것이다. 즉 환경에 피해를 주지 아니한 이 사건 시설은 공익적 폐해 내지 침해가 크 지 아니함을 살펴주기 바란다. 6) 결어 위와 같은 사정으로 인하여 청구인은 이 사건 심판을 청구하였다. 존경하는 위원님들은 어려움에 처해 있는 청구인의 사정을 헤아리어 앞으로도 이 사건 토지 현 위치에 점용허가를 득하고 점용료를 납부하여 특수작물인 풍란을 연구·재배할 수 있도록 청구인의 청구를 인용 또는 조정권고하여 줄 것을 간청한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 이 사건 토지 구거 1,544㎡는 국유지로 공유수면법 제8조(공유수면의 점용·사용허가)에 의거 2005. 12. 27.부터 제1청구외인이 허가를 받아 사용하던 중 제1청구외인이 사망하여 제2청구외인이 공유수면 권리·의무를 이전받아 점용하고 있었으나, 공유수면 관리에 어려움이 있다는 사유로 2020. 3. 16. 같은 법 제19조에 따라 공유수면 허가가 취소되어 같은 해 3. 17. 제2청구외인에게 같은 법 제21조에 의거 허가 전 토지로 원상회복할 것을 통보하였다. 원상회복 통보 후 2020. 3. 23. 제2청구외인은 나무 식재 부분만 공유수면을 점용하여 사용하였고, 이 사건 시설은 청구인이 설치하여 사용하고 있다는 의견을 제출하였다. 상기 시설물의 행위자는 청구인임이 확인되어 공유수면 점·사용허가가 취소된 이 사건 토지에 설치된 위 시설물에 대하여 같은 법 제21조에 의거 원상회복 의무자인 행위자인 청구인에게 2020. 3. 26. 공유수면 불법행위에 대한 원상회복 통보를 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 절차준수 여부 토지임대차계약서를 보면 청구인은 □□시 □□구 □□동 449-1(790㎡), 449-3(260㎡) 토지의 소유자인 제1청구외인의 토지만 임차했음을 알 수 있으며, 이 사건 시설이 설치되어 있는 이 사건 토지는 국유지로 제1청구외인이 공유수면 점·사용허가를 받고 점용하다가 허가 취소된 토지임을 알 수 있다. 청구인이 공유수면법 제8조에 의거 공유수면 점·사용허가를 받지 않고 설치한 시설물은 불법점용시설물에 해당되므로 같은 법 제21조에 따라 원상회복 대상이다. 또한 행정관청은 수사기관이 아니므로 사인간이 계약관계를 현실적으로 파악하기에는 한계가 있으며, 청구인과 공유수면 점·사용 수허가자간 민사소송과정에서 이 사건 토지상 불법 점용사실을 알게 되어 공유수면법 제19조에 의거 2020. 3. 16. 공유수면 점·사용 수허가자(제2청구외인)에게 허가 취소처분 후 이 사건 토지 원상회복 명령을 하였다. 따라서 점·사용허가를 받지 않고 이 사건 토지를 사용하고 있는 청구인은 불법 공유수면 점용자로서 같은 법 제21조에 따른 원상회복 의무자이다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 청구인은 공유수면 점·사용 수허가자인 제1청구외인의 개인소유토지에 대해서만 임대차계약을 했고 국유지를 임대차계약한 사실은 없으며, 계약관계가 있을 경우에도 국유지는 타인에게 재임대 사실이 적발되는 경우 공유수면 점·사용허가 취소사유에 해당된다. 그간 제2청구외인은 점용목적대로 사용하고 있었고, 사인 간 계약관계까지 행정관청에 파악하기에는 현실적 어려움 있으며, 공유수면 점·사용 수허가자인 제2청구외인은 국유지 관리에 어려움이 있어 2020. 3. 11. 공유수면 점·사용허가 취소를 신청하여 허가 취소된 사항으로 공유수면 점·사용 허가 취소된 토지는 허가 전 토지와 같도록 원상회복 의무가 있어 공유수면 점·사용 수허가자인 제2청구외인에게 2020. 3. 17. 원상회복 통보하였다. 3) 결론 청구인은 이 사건 토지를 사유지로 알고 임대차계약에 따라 점용하고 있었다고 주장하나, 사인간의 계약관계에 대한 부분을 피청구인이 파악하기에는 현실적으로 어려움이 있으며, 위법행위 적발 시 행정청은 관련법에 의거 행정처분을 할 뿐으로 사인간의 내부적 관계와 청구인 생계를 위하여 공유수면 점·사용허가를 하는 것은 불가하며, 적법한 절차에 의거 문제가 없을 경우에만 공유수면 점·사용허가가 가능하다. 또한 공유수면법 제8조에 의거 점·사용허가를 득하지 않은 청구인이 설치한 불법시설물은 같은 법 제21조에 의거 원상복구 대상이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 【보충서면】 4) 신뢰보호의 원칙에 따른 피청구인의 재량권 일탈·남용에 관하여 청구인은 토지임대차계약서에 알 수 있듯이 이 사건 토지가 아닌 사유지(□□시 □□구 □□동 449-1, 449-3번지)에 대하여만 계약을 체결하였다. 또한 공유수면 점·사용허가 전부터 불법점용하고 있었다는 사유로 신뢰보호원칙을 언급하고 있으나, 공유수면법에 의거 예외 조항이 없으므로 그간 행정조치와 무관하게 같은 법 제21조제1항에 따라 허가를 받지 않고 무단 점·사용한 청구인은 원상회복 의무자에 해당한다. 5) 공익대비 사익의 이익형량에 관하여 공유수면법 제2조에 의거 국유지이면서 지목이 구거인 토지는 관할청이 토지를 관리하도록 명시되어 있고, 구거부지 용도폐지는 법적 절차에 의거 가능한 사항이며, 청구인이 많은 돈을 투자하여 설치한 이 사건 시설에 대해 공익적 피해가 적으므로 공유수면 점·사용 허가를 요구하고 있으나, 공유수면 점·사용 허가는 공유수면법 제8조 및 제12조에 의거 불법시설물 원상회복 후 이해당사자의 동의와 법률적 검토 및 관련부서 협의 등 문제가 없을 경우 가능한 사항이다. 6) 결어 위와 같이 공유수면 점·사용 허가가 취소된 이 사건 토지에 설치된 이 사건 시설은 불법시설물로 공유수면법 제21조제1항 및 같은 법 시행령 제22조에 의거 원상회복 대상이며, 또한 공유수면법 제12조, 같은 법 시행령 제12조제1항에 의거 공유수면 점·사용허가는 권리자의 동의와 관련법에 적법할 경우 가능한 사항으로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014. 6. 3., 2017. 3. 21.> 1.“공유수면”이란 다음 각 목의 것을 말한다. 다. 하천·호소(湖沼)·구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하“점용·사용”이라 한다)의 허가(이하“점용·사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용·사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용·사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 12. 27., 2017. 3. 21.> 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신·재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신·재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 2. 공유수면에 접한 토지를 공유수면 이하로 굴착(掘鑿)하는 행위 3. 공유수면의 바닥을 준설(浚渫)하거나 굴착하는 행위 4. 대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위 5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 해양수산부령으로 정하는 행위는 제외한다. 6. 공유수면에서 흙이나 모래 또는 돌을 채취하는 행위 7. 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위 8. 공유수면에 흙 또는 돌을 버리는 등 공유수면의 수심(水深)에 영향을 미치는 행위 9. 점용·사용허가를 받아 설치된 시설물로서 국가나 지방자치단체가 소유하는 시설물을 점용·사용하는 행위 10. 공유수면에서 「광업법」 제3조제1호에 따른 광물을 채취하는 행위 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용·사용하는 행위 ⑧ 점용·사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용·사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 제16조(권리·의무의 이전 등) ① 점용·사용허가로 발생한 권리·의무는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이전하거나 상속할 수 있다. ② 제1항에 따라 권리·의무를 이전받거나 상속받은 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 권리·의무의 이전 또는 상속 내용을 공유수면관리청에 신고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 공유수면관리청은 제2항에 따른 신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2019. 8. 20.> ⑤ 제3항에 따라 권리·의무의 이전 또는 상속의 신고가 수리된 자(제4항에 따라 신고가 수리된 것으로 보는 자를 포함한다)는 이 법에 따른 점용·사용허가를 받은 자로 본다. <개정 2019. 8. 20.> 제19조(점용·사용허가 등의 취소 등) ① 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 받은 자나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가나 협의 또는 승인을 취소하거나 점용·사용의 정지, 인공구조물, 시설물, 흙·돌 또는 그 밖의 물건의 개축·이전 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 점용·사용허가를 취소하여야 한다. <개정 2017. 3. 21.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 점용·사용허가를 받은 경우 2. 점용·사용허가를 받은 자가 허가사항을 위반한 경우 3. 정당한 사유 없이 제8조제7항에 따른 부관을 이행하지 아니한 경우 4. 점용료·사용료를 내지 아니한 경우 5. 제17조제1항 및 제2항에 따른 점용·사용 실시계획의 승인을 받지 아니하거나 점용·사용 실시계획의 신고를 하지 아니한 경우 6. 제55조에 따른 관계인·관계 문서 등의 조사, 토지등에의 출입, 토지등의 일시 사용 또는 장애물의 변경·제거를 거부·방해하거나 기피하는 경우 7. 점용·사용허가나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인과 관계있는 사업의 전부 또는 일부가 폐지된 경우 제21조(원상회복 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서“원상회복 의무자”라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙·돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조제1항제4호의 행위를 하기 위하여 점용·사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 점용·사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용·사용한 자 2. 점용·사용허가를 받거나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받은 면적을 초과하여 점용·사용한 자 3. 점용·사용 기간이 끝난 자 4. 점용·사용허가 또는 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인과 관계있는 사업이 폐지된 자 5. 점용·사용허가가 취소된 자 6. 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인이 취소된 자 ② 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. ③ 공유수면관리청은 제2항에 따른 원상회복 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상회복에 필요한 조치를 할 수 있다. ④ 공유수면관리청은 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다. ⑤ 공유수면관리청은 제4항에 따라 면제신청을 받은 경우에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 그 신청을 받은 날부터 20일 이내에 신청인에게 면제 여부를 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ⑦ 공유수면관리청은 제1항에 따른 원상회복 의무와 제2항에 따른 원상회복 명령의 이행을 담보하기 위하여 필요한 경우에는 제17조제1항에 따라 점용ㆍ사용 실시계획을 승인할 때 또는 같은 조 제2항에 따른 신고를 받을 때에 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 원상회복에 필요한 비용에 해당하는 금액을 예치하게 할 수 있다. 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제19조(권리·의무의 이전 등) 법 제16조제1항에 따라 점용·사용허가로 발생한 권리·의무는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이전되거나 상속된다. 1. 점용·사용허가를 받은 자가 점용·사용허가로 발생한 권리·의무를 양도한 경우에는 그 양수인 2. 점용·사용허가를 받은 자가 사망한 경우에는 그 상속인 3. 점용·사용허가를 받은 자가 합병한 경우에는 그 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립된 법인 4. 설립과정 중에 있는 법인의 발기인이 점용·사용허가를 받은 후 해당 법인이 설립된 경우에는 그 법인 [전문개정 2017. 8. 9.] 제22조(원상회복 의무 면제) 법 제21조제4항에서“대통령령으로 정하는 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다. 1. 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우 2. 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우 3. 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하“법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료·사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 [본조신설 2014. 7. 28.] 【□□시 사무위임 조례】 제2조(위임사무) 「지방자치법」 제104조에 따른 시장의 사무 중 구청장에게 위임하는 사무는 별표 1과 같고, 동장에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다.[전문개정 2016. 7. 5.] [별표 1] 구청장에게 위임하는 사무 〔생태하천과〕 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023459"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지임대차계약서, 공유수면 점용·사용허가서 및 변경허가서, 공유수면 점용·사용허가 권리·의무 이전신고서, 공유수면 점용·사용허가 취소신청서 및 종료 처리 알림 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 제1청구외인과 □□시 □□구 □□동 449-1번지 제방 2,555㎡ 중 790㎡와 같은 동 449-3번지 답 939㎡ 중 260㎡에 대하여 2005. 10. 15.부터 2010. 10. 12.까지의 기간 동안 임대차계약을 체결하였고, 2010년과 2013년 같은 내용의 재계약을 하여 계약기간은 2018. 10. 11.까지로 연장되었다. 나) 제1청구외인은 2005. 12. 27. 피청구인에게 □□동 897번지(구거, 국유지) 중 같은 동 499-3번지와 접한 부분 1,544㎡에 대하여 농지 목적으로 공유수면 점용·사용허가를 받았고, 2014. 1. 13. 위 허가기간을 2018. 5. 31.까지 변경하는 내용의 변경허가를 받았다. 다) □□동 897번지 구거 33,901㎡는 2015. 1. 5. □□동 897-16번지 구거 11,999㎡와 같은 동 897-17번지 구거 2,049㎡로 분할되었다. 라) 제2청구외인은 2018. 7. 25. 제1청구외인으로부터 위 허가를 양도받아 피청구인에게 신고하였고, 2018. 7. 30. 피청구인으로부터 위 허가대상자를 제2청구외인으로 변경하고 허가기간을 2018. 6. 1.부터 2023. 5. 31.까지로 하는 공유수면 점용·사용 변경허가를 받았다. 마) 제2청구외인은 2020. 3. 11. 피청구인에게 타인의 불법 점유에 따라 관리가 어렵다는 사유로 이 사건 토지 공유수면 점용·사용허가 취소신청서를 제출하였고, 피청구인은 2020. 3. 16. 제2청구외인에게 위 신청에 대하여 공유수면법 제19조에 따라 이 사건 토지 공유수면 점용·사용허가가 종료되었음을 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023457"></img> 바) 피청구인은 2020. 3. 17. 제2청구외인에게 다음과 같이 공유수면법 제8조 위반행위에 대하여 같은 법 제21조에 따라 원상회복 할 것을 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023455"></img> 사) 제2청구외인은 2020. 3. 23. 위 원상회복 명령에 대하여 피청구인에게 다음과 같이 의견제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023453"></img> 아) 이에 피청구인은 2020. 3. 26. 청구인에게 다음과 같이 공유수면법 제8조 위반행위에 대하여 같은 법 제21조에 따라 원상회복 할 것을 통보하였다. 2) 공유수면법 제2조제1호다목에 의하면 하천·호소(湖沼)·구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것은 공유수면에 해당되고, 같은 법 제8조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하‘점용·사용’이라 한다)의 허가(이하‘점용·사용허가’라 한다)를 받아야 하며, 같은 조 제8항에 의하여 점용·사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용·사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 같은 법 제16조제1항과 같은 법 시행령 제16조제2호를 종합하면 점용·사용허가로 발생한 권리·의무는 점용·사용허가를 받은 자가 사망한 경우에는 그 상속인에게 이전하거나 상속된다. 공유수면법 제19조제1항에 의하면 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 받은 자나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가나 협의 또는 승인을 취소하거나 점용·사용의 정지, 인공구조물, 시설물, 흙·돌 또는 그 밖의 물건의 개축·이전 등 필요한 조치를 명할 수 있고, 같은 법 제21조제1항제1호에 의하여 점용·사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용·사용한 자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 하며, 같은 조 제2항에 따라 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. 「행정절차법」 제21조제1항에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목(1호), 당사자의 성명 또는 명칭과 주소(2호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(3호), 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법(4호), 의견제출기관의 명칭과 주소(5호), 의견제출기한(6호), 그 밖에 필요한 사항(7호)을 당사자등에게 통지하여야 하고, 같은 조 제3항에 의하여 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 같은 조 제4항에 따라 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(1호), 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우(2호), 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(3호)는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 같은 조 제5항과 같은 법 시행령 제13조를 종합하면 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우(1호), 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우(2호), 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우(3호), 법령 또는 자치법규(이하“법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우(4호), 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료·사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(5호)이다. 「□□시 사무위임 조례」 제2조 및 [별표 1]을 종합하면, 시장의 사무 중 공유수면법 제8조에 따른 점용허가, 같은 법 제19조에 따른 허가의 취소, 같은 법 제21조에 따른 효력의 정지처분, 원상회복, 손해방지 시설의 설치 등의 권리는 구청장에게 위임한다. 3) 청구인은 이 사건 토지가 국유지라는 사실을 모른 채 제2청구외인과 적법하게 토지 사용(임대차)계약을 하여 사용하였고, 이 사건 토지가 국유지라는 사실은 최근 소송을 통하여 알게 되었으며, 피청구인이 2005. 12. 27. 제1청구외인에게 이 사건 토지에 대한 점용허가를 하면서 현장조사를 하지 않은 것은 피청구인의 재량권 일탈·남용이며, 청구인이 이 사건 토지를 사용한 약 15년 동안의 신뢰, 사익과 공익 간 이익형량 등 제반 사정에 근거하였을 때, 피청구인의 원상회복명령이 위법·부당하다고 주장한다. 이에 대하여 살펴보면, 청구인이 제2청구외인 소유의 □□시 □□구 □□동 449-1번지, 449-3번지 토지 일부를 임차한 점, 이에 관한 제소전화해조서를 작성한 점, 제2청구외인 소유의 토지 및 이 사건 토지 주변이 명확한 경계 없이 사용되어 온 점을 인정할 수 있다. 이러한 사정들을 종합하면, 청구인과 제2청구외인은 제2청구외인 소유의 □□시 □□구 □□동 449-1번지, 449-3번지 토지 일부에 대해서만 사용하기로 합의한 것으로 보이며, 이와 달리 제2청구외인이 청구인을 속였다고 볼만한 증거가 없다. 청구인은 이 사건 토지를 사용하기 전부터 제2청구인으로부터 임차한 제3자가 사용하고 있었고, 청구인이 이사비용 등을 부담하였다고 주장하나 청구인이 제출한 자료만으로 이를 인정하기에는 부족하다. 청구인은 약 15년간 피청구인으로부터 아무런 제재 없이 사용해왔던 신뢰의 보호를 주장하지만, 신뢰보호의 원칙은 행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민이 신뢰를 가지고 행위한 경우 그 국민의 신뢰가 보호할 가치가 있는 때에 그 신뢰를 보호하는 것으로서, 이 사건 토지를 무단으로 점용한 불법행위자인 청구인의 신뢰는 보호할 만한 가치가 있다고 보기 어렵다. 또한, 청구인이 주장하는 사익과 공익의 이익형량 역시, 청구인의 생계 수단과 연관 있을지라도 무단으로 약 15년간 점용하면서 상당한 수익을 올렸을 것으로 보이는바, 원상회복을 통한 공익이 결코 작다고 할 수 없으므로, 청구인의 청구는 모두 이유 없다고 할 것이다. 다만, 「행정절차법」 제21조는 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 경우에는 처분의 제목과 처분 내용 등을 기재하여 미리 사전에 통지하도록 정하고 있고 같은 조 제4항 각호로 사전통지를 면제하는 경우를 열거하고 있는데, 이 사건 처분은 이 사건 시설을 철거하여 공유수면을 원상대로 회복하도록 하는 것으로서 당사자에게는 권익을 제한하는 처분인 점, 같은 조 제4항 각호에서 정한 사전통지의 면제요건 어느 경우에도 해당되는 점을 찾기 어려운 점에 비추어 보아, 이 사건 처분 전 피청구인으로서는 청구인에게 처분의 제목과 처분 내용 등을 기재한 사전통지를 하여야 하고, 만약 사전통지를 하지 아니하는 경우라도 이 사건 처분의 통지에 사전통지를 하지 아니한 사유를 알려야 하는데, 이 사건 관련 기록을 살펴보아도 사전통지를 하였다거나 이 사건 처분 시 사전통지를 하지 아니한 사유를 알렸다는 점을 인정할 근거를 찾을 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 처분에는 「행정절차법」 제21조를 위반한 절차적 하자가 있으므로, 청구인의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.