공유수면 원상회복명령 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 경기도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○번지(전 5,294㎡) 및 ○○○-○○번지(전 190㎡) 토지 소유자였다가 매매를 원인으로 소유권을 타인에게 이전한 자로서, 2021. 5. 17. 재난응급복구를 하던 공사자의 협조로 경기도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○번지(전 5,294㎡) 토지와 이에 접한 ○○리 ○○○번지(구거 4,303㎡) 토지(이하 ‘이 사건 구거’라 한다) 일부를 지나는 경로에 24년여 전에 설치된 기존 플라스틱관을 흄관으로 교체 설치하였다. 나. 피청구인은 2021. 10. 7. 이 사건 구거에 흄관을 불법 설치하였다는 민원을 접수하여 이를 확인하기 위해 현장을 조사한 후 같은 해 10. 8. 청구인에게 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제8조 위반을 이유로 같은 법 제21조에 따라 미허가 행위에 대한 원상회복 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 이 사건의 개요 (1) 이 사건은 청구인의 농지 사이에 있는 구거에 24년여 전에 묻어졌던 길이 770cm, 직경 60cm의 플라스틱 배수관을 직경 80cm 흄관으로 교체하여 그 장소에 묻어진 사건이다. 이 지역은 대통령이 2020. 8. 24. 집중호우 특별재난지역으로 선포한 지역이다. 그 재난지역을 ○○군이 2021년 4월부터 재난응급복구를 시행하여 그 공사를 도급받은 시공자가 배수관을 교체해 준 것이다. ○○군이 재난피해복구를 해준 것이다. 피청구인은 재난복구를 하였다는 사실을 인정하지 않고 원상복구라는 이 사건 처분을 한 것이다. 이 사건이 그냥 지나칠 수 있는 경우이나 진정이 접수되었기 때문에 처분을 할 수밖에 없다는 것이다. (2) 배수관 교체행위자는 ○○군이 시행하는 응급복구공사를 도급받은 ○○○건설 대표 최○화이다. ○○군청 기록과 복구공사지역인 ○○리 주민 전체가 아는 사실이다. 이 사건 처분은 어떠한 명분도 없는 부당한 처분이다. (3) 배수관은 묻힌 장소에서 기존 것을 파내고 바로 그 자리에 묻은 것인데, 배수관 전체면적인 10.78㎡ 중 구거에 들어간 면적은 1.1㎡이다. 나머지는 청구인의 사유지 9.68㎡에 배수관이 들어가 있다. 이러한 확인은 2021. 12. 14. 피청구인 구거담당 공무원과 국토정보원의 지적측량으로 계산된 면적이다. 구거지로 알고 24년여 동안 청구인은 이용해 왔는데 이번 측량으로 청구인의 토지였던 자리를 구거지로 알고 사용한 것이다. 그렇다면 사유지에 묻은 것까지 배수관을 국가가 파내라는 처분이 된 것이다. (4) 면적의 계산방법은 ‘배수관 총면적 10.78㎡ = (흄관 직경 0.8m + 양쪽 가산분 0.6m) × 길이 7.7m’에 해당하고, 구거에 차지한 면적 1.1㎡은 삼각형으로 ‘한 면 1.58m × 한 면 1.4m ÷ 2’로 계산된다. 총 면적이 10.78㎡이고 구거로 들어간 면적은 1.1㎡이며 사유지는 9.68㎡이다. 면적의 계산은 단순한 문제이다. 토지를 매수하면서부터 모른 상태로 구거인 토지를 경작지로 사용한 것이 된다. 나) 이 사건의 경위 (1) 피청구인은 배수관 교체장소가 청구인의 농지 사이에 있는 구거의 배수관이므로 청구인이 한 행위로 짐작한 것이고, ○○군의 복구공사이므로 공사현장을 보지 못해서 청구인이 배수관을 교체한 행위자로 본 것이다. (2) 지난 4월부터 ○○군이 시행하는 응급복구공사가 청구인의 피해지역까지 공사가 이루어지는 때에 동네 노인회장과 동네 이장은 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 ‘재난안전법’이라 한다)에서 정하는 재난신고의무도 있는 것이어서 응급공사 시공자에게 2020년 호우 피해지점을 가리키며 일부 파손되고 기능이 저하된 청구인의 작은 배수관을 보다 큰 배수관으로 교체해달라고 재난응급복구 시공책임자 최○화에게 요청하였다. (3) 재난복구 시공자 대표는 피해지역인 점을 확인하여 인정하고, 노인회장과 이장에게 그 장송에 맞는 배수관 규격이 직경 80cm인 흄관 3개를 준비해놓으면 복구해주겠다는 언질을 주었다. 노인회장은 청구인에게 그 사실을 알려주었고, 청구인은 시공자가 말한 규격대로 배수관을 구입해놓은 것이다. (4) 해당 시공자들은 2021. 5. 9. 배수관이 있던 자리에 흄관 배수관으로 교체해준 것이다. 피청구인은 청구인이 흄관을 구매하였기 때문에 배수관을 청구인이 교체한 것이라고 보는 것 같다. 시공자가 그 규격의 흄관을 준비하여 놓으면 재난복구를 해주겠다는 언질을 받고 한 것이므로 재난피해 지역에서 재난복구라고 주장하는 것이다. 재난복구공사로 해주지 않았다면 경제적 부담 때문에 청구인은 교체할 수 없었다. (5) 청구인은 시공자와 일면식도 없으며, 청구인이 주관한 일이 아니므로 현장에 가지도 않았다. 현장에 있었던 사람은 재난응급복구 시공자인 인부 5명이 그 작업에 참여했다는 사실을 추후에 알게 되었고, 그 동네주민 심○례(82), 장○순(80), 조○웅(80)이 현장을 구경하였다. 이러한 사실은 ○○군에서 도급받은 시공자들은 잘 알고 있으며, 피청구인도 ○○군의 시공자들이 작업하는 작업일지를 열람하여도 확인될 것이다. (6) 배수관 교체 작업장소를 구경한 동네주민 심○례, 장○순, 조○웅 세 사람은 2020년 호우피해로 국가안전재난과에서 재난피해보상금을 받은 사람들이다. (7) 배수관을 교체하게 된 사유는 2020년 8월 집중호우로 청구인의 밭이 30도 상당의 경사가 있어 쏟아지는 빗물과 토사가 유출되고 범람하여 청구인의 이 사건 농지는 물론 연결된 인근 농지인 ○○리 ○○○번지와 ○○번지 경작물 모두가 토사에 뒤엉켜 폐 벌판이 되었다. (8) 밭 입구에 있는 이 사건 배수관은 직경 60cm로 배수로 용량이 작은데, 빗물 토사가 일시에 쏟아져 배수관은 막히고 큰 돌들과 빗물에 쓸려서 배수관 양쪽 입출구가 파손되고, 24년여 사용으로 자연 마모가 심해 배수관 기능이 저하된 상태에 이른 것이다. 앞으로 재난에 대비하기 위해서는 부득이 큰 배수관으로 교체할 처지에 있었다. (9) 경작지가 폐 벌판이 된 청구인의 밭과 연결되어 피해를 본 이웃 경작자들은 호우재난을 경사진 밭을 경작하는 청구인에게 ‘청구인의 관리 미비에서 일어난 인재이지, 천재가 아니다!’라는 내용으로 ○○군청에서 나온 재난 확인 조사자에게 진언하였다. 그리하여 ○○군청은 허가민원과-33634호(2020. 9. 9.)로 청구인에게 ‘민원사항 알림 및 소유농지 관리 철저 요청’이라는 제목으로 농지 관리를 철저히 하라는 공문을 통지하여 이를 받기도 하였다. (10) 청구인은 2021. 12. 6. 피청구인에게 속히 이의신청에 대한 답변을 달라고 촉구한바, 피청구인은 2021. 12. 9. 공유수면법 제22조의 원상회복 면제사유에 해당되지 않으며, 수리계산을 통한 통수단 면적을 확보하는 시설물로 허가를 받아야 한다고 답변을 주었다. (11) 이의신청에 대한 답변이 재난지역 응급복구에서 발생한 이 사건과는 관계없는 처음으로 공유수면을 신청하는 것처럼 수리계산을 통한 통수단 면적을 확보해서 신청하라는 답변이었다. 이 사건은 원래 있던 장소에 ○○군이 재난복구를 한 경우이므로 부당한 통수단 언급이다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 피청구인은 공유수면법 제8조제1항에서는 제1호부터 제11호까지 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 공유수면의 점용 또는 사용의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 그러나 청구인은 배수관을 교체하는 데 어떠한 행위도 행하지 않았다. 재난복구의 일환으로 혜택을 받은 것이다. 나) ○○군이 시행한 재난응급복구공사를 도급받은 시공자가 교체해준 배수관은 시행자인 ○○군이 행한 행위이다. 다) 피청구인이 공유수면법을 위반했다고 적용한 법조항은 제8조제1항제11호로서, 공유수면 점용 또는 사용행위라고 하였다. 그러한 행위라면 배수관이 파손되고 기능이 저하되어 그 장소에서 그대로 교체하는 것을 점용 또는 사용이라고 단정하여 판단한 것은 피청구인의 편의적이고 일방적인 과잉된 법 해석이다. 라) 피청구인의 이 사건 처분은 새로 교체한 배수관을 파내고 파손된 작은 배수관을 다시 비용을 들여 묻어서 청구인에게 사용하라는 것이고, 국민들은 미래에 호우예방이나 재난은 국민이 알아서 할 일이지 관계가 없다는 처분이다. 법의 취지와 목적과 반하는 처분이다. 마) 공유수면법의 목적과 관리는 공유수면을 지속적으로 이용ㆍ보전하고 친환경적으로 관리하여 공익을 증진하고 국민 생활 향상에 이바지함이라고 하였다. 그 장소에서 배수관을 교체하는 것에는 앞의 공익이나 이용ㆍ보전에 손해됨이 없다. 피청구인의 이 사건 처분은 법해석을 과잉으로 확대해석함으로써 법 제정의 목적과 취지에 반하는 처분이다. 바) 배수관 교체작업은 ○○군이 2020년 8월 특별재난지역으로 선포된 지역으로서 재난안전법 제37조에 따른 재난 응급복구조치에 따른 복구에 해당한다. 그러므로 공유수면법 제8조제1항제11호에서 정한 점용 또는 사용 허가는 받지 않아도 된다고 규정하고 있으므로 원상복구는 해당하지 않는 것이다. 사) 피청구인이 2021. 12. 14. 구거를 이루는 토지 측량으로 배수관이 묻힌 장소가 전체의 구거지가 아니라는 사실을 알게 되었다. 배수관이 묻힌 장소가 청구인의 사유지 90%에 묻힌 것으로 확인되었다. 구거지로 들어간 배수관 면적은 10% 정도만 들어가 있었다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3) 결론 위와 같으므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면 1】 4) 이 사건 처분의 정정 가) 피청구인은 청구인에게 구거점용 원상회복을 명령하는 이 사건 처분을 정정하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830801"></img> 나) 피청구인은 당초 구거에 교체된 배수관 전체부분 6㎡를 원상회복하라고 하였는데, 지적측량을 실시한 바로는 구거로 사용하는 면적에 일부 사유지 4㎡가 포함됨이 확인되어, 사유지 부분을 감하고 2㎡로 변경시켰다는 정정 통보를 하였다. 다) 청구인이 입회하여 계산해 보았을 때 1.1㎡이다. 피청구인이 기왕에 지적측량을 한 것이라면 지적측량 성과도를 제시하여 명확한 설명이 필요하다. 청구인은 피청구인의 이 사건 처분을 인정하기 어려우므로 이를 바르게 알려주어야 한다. 설명이 모호하면 청구인이 지적측량을 하겠다. 라) 공유수면법은 공유수면을 지속적으로 이용ㆍ보전ㆍ관리하고 공공의 이익을 증진하며 국민생활의 향상을 목적으로 하고 있고, 재난안전법은 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산을 보호하고 재난으로부터 안전한 생활을 할 수 있도록 하는 것을 이념으로 한다고 하였다. 법의 취지와 이념 및 목적을 살펴서 법의 과잉 해석으로 국민에게 부담을 주어서는 안 될 것으로 사료된다. 마) 그런데 이 사건에서 행위는 ○○군이 시행하는 재난복구공사를 도급받은 공사자가 동네 노인회장과 이장이 재난피해를 설명하고 공사해주기를 요구하여 도급받은 공사자가 이를 수용하고 배수관을 교체해준 것이다. 바) 피청구인은 청구인이 배수관 자재를 구입해 놓아서 해준 공사는 ○○군이 아니고 개인이 주체라는 해석이다. 청구인은 용역에 대한 보수를 주지 않았고, 청구인이 하는 일이 아니기 때문에 현장에 나가 있지도 않았다. 배수관 교체행위자는 ○○군이다. 이는 재난안전법 제37조에 따른 공사이다. 사) 피청구인은 공유수면법 제8조제1항제11호의 과잉 법적용을 했고, 재난안전법 제37조의 허가 없이 할 수 있는 행위를 인정하지 않았으며, 구거 2㎡를 침범하였다는 사실로 재난으로 피해를 입은 청구인에게 한 행정명령은 법의 제정 목적과 취지 및 이념에 맞지 않는다. 과잉 법집행이라고 사료되며, 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면 2】 5) 피청구인이 이 사건 구거의 배수관 교체를 공유수면법 시행령 제22조제3호에 따라 원상회복 의무면제 규정을 적용하여 처리할 수 있음에도 이 지역이 지속적으로 민원이 제기되는 곳이어서 적용하지 않는 것이며 이러한 사유로 통수단 면적이 충분한 면적의 시설로 하도록 공유수면 허가를 강화하여 조치하겠다는 결의를 표한 것에 대하여 가) 피청구인이 이 사건을 두고 민원의 지속적 제기를 이유로 들어 이 사건의 본질과 관계 없이 배수관을 새로 묻을 때처럼 허가를 강화하여 청구인에게 불이익을 주겠다는 발상은, 위임받은 주무관청의 권한은 어떠한 경우에도 심판청구와 관련하여 청구인에게 불이익을 주어서는 안 된다는 행정의 기본원칙을 망각한 답변이다. 나) 피청구인이 말하는 지속적으로 민원을 제기하여 공무에 폐를 끼치는 것에 대하여는 매우 미안함을 갖고 있다. 그러나 피청구인의 사건 인식에 필요한 점이 있어 이 사건 외 민원제기에 대한 의견을 잠깐 피력하겠다. 다) 약 8년 전이었던 어느 날 고발자 장○순(79세)은 청구인과 이해관계가 직접 있는 경계인 ○○리 ○○○번지 소재 이 사건 구거에 길이 약 8m의 구거 안에 청구인도 모르게 배수관을 설치하여 묻었다. 즉시 원상회복을 요구했지만, 듣지 않아 고발로 모두 뜯어낸 사실이 있다. 라) 장○순은 현재 청구인과의 토지 경계에 있으면서 타인이 환하게 볼 수 있는 철사 펜스를 치고 그 안에 2기의 분묘에 받침 석물을 놓고 그 위에 비석을 세웠다. 주위 동네에 상당한 주택이 있는데도 「장사법」 위반에 해당하는 불법행위를 하여 혐오시설을 설치하였다. 고발로 인해 현재 이 사건의 밑에 감추어져 있다. 마) 약 10년 전에 있었던 봉○보(70세) 사건도 있다. 이 사건 구거 중 ○○리 ○○○번지 우측 하단부터 ○○리 ○○○번지 장○순 집까지의 거리에 있는 구거를 점용하여 길이 9m, 폭 1m, 높이 2.5m 상당의 아주 큰 돌담을 포크레인을 동원하여 며칠 동안 쌓았다. 돌담 쌓는 일꾼으로 일부러 당시 동네 이장과 말깨나 하는 동네 사람 5~6명을 일꾼으로 하여 그들에게 노동시장에서보다 임금을 더 주고 일을 시켜 누구도 여기에 불법임을 말하지 않게 분위기를 띄웠다. 바) 위의 상황을 피청구인은 몰랐을 것이다. 일꾼으로 일한 사람들은 불법을 강하게 두둔하였다. 청구인은 봉○보에게 원상복구를 요구했지만 듣지 않았다. 청구인이 비용을 들여 한국토지정보공사에 측량을 의뢰하여 이를 근거로 고발하여 처리된 것이다. 피청구인이 보관한 민원서류를 보면 고발일과 철거일로 봉○보의 방치기간을 알 수 있을 것이다. 사) 이러한 일이 있은 후에 봉○보는 청구인이 봉○보와 경계한 도랑에 돌들이 내려와 배수를 막고 있어, 배수를 위하여 이를 간단하게 파낸 것이다. 그 일로 봉○보는 청구인을 고발하였고, 청구인은 이 사건 구거에서 돌과 내려진 흙을 퍼낸 것이 봉○보의 담이 허물어질 염려를 준다는 것을 후에 알게 되어서 청구인 스스로 타인의 입장을 헤아리지 못하고 행했음을 인정하고 바로 구거에 흙을 돋워 준 것이다. 이것이 현 구거 담당이 아는 사실이다. 아) 이러한 일로 청구인에게 고발 쟁이라고 남들은 말할 수 있으나, 이러한 불법에는 앞으로도 방관자가 될 수는 없다. 청구인은 법 규정과 공중이 지켜야 할 사회규범을 준수할 것이며 공동체에 악영향을 주는 일이 있다면 어떤 경우에도 민원을 제기할 것이다. 자) 이 사건 처분 전에 청구인은 피청구인에게 방문하여 면담을 하였는데, 피청구인은 청구인과 같은 일은 흔한 일로써 법 규정을 보통사람이 알 수 없어 수없이 일어난다고 하였다. 그러나 주무관청이 원상복구 명령을 처분하는 일은 없고, 다만 고발이 있으면 주무관청은 처리할 수밖에 없다는 의견을 말하였다. 차) 이는 무사 안일한 생각이고, 적정하지 않은 민원은 주무관청이 사리를 판단하고 처리하는 것이 공무를 맡은 책무라고 생각한다. 안일하게 공무를 행하는 것은 직무유기에 해당하고 정당한 공무가 아니다. 6) 공유수면법 제8조제1항제1호와 제11호에 대하여 가) 피청구인의 공유수면법 제8조제1항제1호 적용은 배수관 교체행위에 적법하게 적용한 것으로 볼 수 없다. 공유수면법에서 인공구조물이란 부두 방파제, 교량, 수문, 건축물, 신축, 개축, 증축 등과 같이 인공적인 작업에 의하여 제작된 물건을 말한다. 이 사건은 기존 배수관이 파손되어 그 장소에 그대로 교체한 것에 해당한다. 피청구인은 교체된 배수관을 인공구조물로 인식하고 있는데, 인공구조물로 볼 수 없다. 결국 법 규정을 확대해석한 것이다. 나) 배수관은 일반 시장에서 판매하는 상품이다. 언제라도 필요하면 파내면 그 뿐이다. 피청구인이 적용한 규정은 공유수면법 제8조제1항제11호에 해당되는 것으로 보인다. 제11호는 제1호부터 제10호까지 적용되는 것 외에 공유수면을 점용 사용하는 행위라고 규정하고 있다. 그러나 그러한 행위에 대하여 공유수면법 시행령에 규정을 두고 있지 않다. 따라서 배수관 교체행위는 공유수면법에서 정한 허가받을 사항은 아닌 것이다. 허가 없이 교체해도 경작자의 자구행위에 해당되어 허가받지 않아도 된다고 할 것이다. 이것은 농촌에서 흔한 일이고 사회통념에 따라 허가사항이 되어서는 안 될 것이다. 다) 「건축법」 제83조제1항에서 인공구조물의 정의는 옹벽, 굴뚝, 광고탑, 지하대피소 등 축조하는 건물을 말하고 있다. 라) 국토계획법 제56조에서 인공구조물의 정의는 인공을 가하여 제작된 시설물로 인위적인 노력을 가하여 토지에 고정하여 설비된 시설물이고, 대표적인 공작물이 건물, 건축물이고 다리, 제방, 터널 등을 말한다. 마) 지식백과에서 인공구조물 정의는 인공적인 작업에 의하여 제작된 물건으로 인위적인 노력을 가함으로써 토지에 고정하여 설비된 시설물을 말한다. 배수관은 인위로 가공한 인공구조물이라 볼 수 없다. 바) 국어사전에서 인공구조물의 정의는 일정한 설계에 따라 여러 가지 재료를 얽어서 만든 건물, 다리, 터널과 같은 시설물로 콘크리트시설물, 철근시설물 등을 말한다. 사) 공유수면법 및 각 법의 정의와 국어사전을 살펴보아도 같은 장소에서 일반 상품인 배수관을 교체한 것을 두고, 공유수면법에서 말하는 인공구조물로 보고 허가를 받아서 행하는 것이라고 말할 수는 없다. 피청구인은 법 해석을 확장해서 마음대로 적용한 것이다. 7) 공유수면법 시행령 제22조제3호에 대하여 가) 공유수면법 시행령 제22조제3호에서는 공유수면법 제21조제4항에서 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복을 직권으로 면할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 의무면제 규정을 피청구인이 배제하는 것은 위임받은 공무의 정당한 집행이라 볼 수 없다. 이 사건에서 배수관 교체는 의무면제 사항에 해당한다. 나) 이 사건의 경우 배수관을 교체함에 따라 그곳 거주자 심○례(82세) 가족은 당해 배수관을 밝고 걸어야 자기 집에 갈 수 있고, 이 사건 고발자 장○순은 배수관을 밝고 걸어야 경작지에 가서 농사일을 할 수 있고, 장○순은 홍수 시 예방으로 청구인에게 배수관을 큰 것으로 교체하여 설치해달라고 심○례를 통해서 수차례 청구인에게 전해달라고 간청한 사람이다. 배수관 교체가 주위에 편익을 제공했고, 주위의 환경과 생태계에 전혀 영향을 주지 않으며, 주민의 생활 향상에 이바지하며, 다른 사람 토지와 경계지가 아닌 청구인의 밭 사이에 있으므로 사익에 전혀 손해가 없는 배수관 교체이다. 다) 더구나 공유수면에는 2㎡가 점유되어 위반했다는 것으로 그 지역이 지속적 민원제기 지역이라고 표방하면서 청구인에게 원상복를 하라는 이 사건 처분은 법 규정을 운영하는 주무관청이 할 일이 아니다. 농지경작자의 자구행위에 해당하는 것이다. 이를 법 규정으로 단죄하는 것은 사회통념에 비추어 부당한 것이다. 라) 배수관이 깨졌을 때 증거사진에서도 밝혔듯이 배수관 양끝이 파손되어 지저분하게 잡풀들이 나 있어 날파리, 모기 등이 번식하고 있었으며, 배수관 주위가 지저분하여 환경미화에도 보기가 좋지 않았다. 배수관이 설치된 경계지 양쪽이 경작자의 밭이기 때문에 인접지 누구에게도 피해를 주지 않았고, 주위 환경에도 생태계에도 피해가 되는 일이 없으며, 오히려 주위사람에게도 더 좋은 편익을 제공한 것이다. 8) 청구인이 배수관을 작은 것으로 교체했다는 피청구인의 설명에 대하여 청구인이 배수관을 작은 것으로 교체했다는 설명은 잘못된 표현이다. ○○군청에서 수해복구 공사를 도급받아 시행해준 교체 배수관은 직전의 것은 직경이 60cm인 것을 80cm인 큰 것으로 교체하였다. 배수관을 교체한 것은 호우에 대비하기 위해 ○○군에서 공사도급을 받은 공사전문가의 의견에 따른 구매한 것이므로 적정한 것이다. 9) 피청구인이 2021년 5월 ○○군에서 수해복구공사를 도급받은 자의 상호는 세천이고 이 회사로부터 재하도급을 받은 곳이 ○○○건설인데 두 업체 모두의 공사내역과 공사도면에는 이 사건 구거의 관로공사는 없었다고 하면서도 하도급자 ○○○건설에서 들은 말로 공사시공 중에 동네 노인회장이 배수관이 있다며 설치를 부탁하여 흄관을 설치해주었다는 말을 들었다고 시인하였음에도 배수관 설치는 ○○군청에서 시행한 수해 복구공사에서 이루어진 것으로 볼 수 없다는 답변을 한 것에 대하여 가) 수해복구 시공자가 수해지역임을 확인하고 수해지역인 재난자에게 배수관을 준비하면 설치해주겠다는 수해지역 시공자의 말과 함께 80cm 규격의 관을 3개 준비하라고 하여 그 말대로 준비해놓은 것이다. 시공자들은 당시 공사 중인 시멘트 배수처리시설에까지 배수관을 연결시켜 주었다. 나) 노인회장이나 청구인은 수해복구 공사를 도급받은 공사자들이 2021년 4월부터 5월까지 대대적으로 수해복구를 하였고, 동네 모두가 ○○군에서 하는 공사로 알고 있다. 청구인은 그 수해복구 공사의 혜택을 받은 것에 대하여 아무 잘못이 없다. 다) ○○군이 시행하는 수해복구 시공자들이 잘못 알고 어떠한 일을 하였다면 그 책임의 귀책자는 ○○군이다. 외부에 표방된 공시가 없어 국민이 알지 못했다면 행정기관의 책임이다. 청구인은 시공자와 일면식도 없고 배수관 교체에도 청구인의 일이 아니기 때문에 공사현장에 가지도 않았다. 피청구인은 청구인에게 농경지 경작자라고 하여 사실 확인 없이 이 사건 처분을 한 것은 부당한 것이다. 10) 피청구인은 이 사건 구거의 배수관이 공유수면에 2㎡ 점유된 사실을 지적하면서 원상회복을 하라고 한 것인데, 지적측량 결과도를 제시한 것에 대하여 청구인은 피청구인이 제시한 지적측량 결과도를 잘 보았다. 이 측량 결과도로는 누구도 어딘지를 정확히 알 수 없다. 11) 청구인이 지속적 민원 제기를 했다는 피청구인의 주장에 대하여 가) 피청구인은 건전하고 피할 수 없는 공동체 사회생활을 위하여 제기한 정당한 민원 제기와 이에 반감을 갖고 행하는 민원을 구별 또는 판별하여 주었으면 좋겠고, 무지한 농어민들의 다툼으로만 여기지 않았으면 한다. 나) 행정권한은 공동체를 흔드는 고발자일 경우 제재의 방법은 필요할 것이다. 따라서 공동체를 해치는 민원을 도와주는 일이 되어서는 안 될 것이다. 바로 이 사건 청구인과 고발자 장○순을 비교해서 살펴보면 피청구인이 행정을 임하는 자세나 능력을 말해주리라 본다. 더구나 이 사건에서 교체된 배수관 중 2㎡에 불과한 적은 면적이 공유수면을 위반하여 걸쳐 지나갔다는 결과가 나왔으면 피청구인은 농지경작자의 자구행위로 보아 바로 원상복구를 취소하고 이곳 주민에게 배수관을 평온ㆍ공연하게 이용하게 하는 것이 위임을 받은 행정의 자세라고 본다. 12) 결어 가) 피청구인은 공유수면법 제8조제1항제1호를 적용하였는데, 여기서 표기한 인공구조물은 신축 또는 개축 등을 말하지만, 배수관 교체는 인공구조물이 아니다. 배수관 교체는 같은 법 제8조제1항제11호에서 말하는 공유수면을 점용 사용하는 행위이다. 이러한 행위의 범위에 배수관 교체는 같은 법 시행령에서 정하지 않고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 법 규정을 확대해석한 것이다. 나) 피청구인이 공유수면법 제8조제1항제1호를 적용하겠다면 배수관 교체 공사를 시행한 책임의 귀속자가 행위자인 ○○군이므로 ○○군수에게 처분하여야 한다. 다) 피청구인이 공유수면법 제8조제1항제1호를 적용하겠다면 배수관의 점용ㆍ사용 면적이 2㎡에 해당되는바, 청구인의 사유지가 양쪽에 있기에 사인 간의 이해충돌이 없고, 생태계 또는 환경에 반함이 없으며, 거주민의 통행권 보호 등 주위의 생활에 도움을 주고 있다. 공유수면법 시행령 제22조제3호에 따라 주무관청인 피청구인이 직권으로 원상회복 의무면제를 하는 것이 맞다고 생각한다. 라) 배수관 교체공사는 재난안전법 제37조에 따라 ○○군에서 시행하는 수해복구공사에서 재난 피해지역으로 배수관을 교체하여 주는 수혜를 입은 것이다. 공유수면법 제8조에서 정한 재난안전법 제37조에 따라 공유수면 점용ㆍ사용허가를 받지 않아도 된다는 규정을 적용하여 취소하여야 할 것이다. 【보충서면 3】 13) 소유농지 관계 물음에 대한 답변 ○○읍 ○○리 ○○○번지 토지의 소유자인 고○란은 청구인과 처제 관계로, 농지 관리를 위임받았다. 위의 농지는 채무변제로 취득하였으나 소유자의 시모가 장기병환으로 간호가 필요하여 농지경작을 청구인에게 도움 받으며 관리하고 있다. 농지 소유관계를 인근 경작자에게 말할 때는 관리상 번잡하여 청구인 농지라고 말하고 있다. 피청구인도 그렇게 알고서 청구인에게 행정명령을 내린 것이고, 청구인은 농지를 직접 관리하고 있기 때문에 이를 수용하여 피청구인을 상대로 적극 대응하고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법ㆍ타당성 가) 피청구인은 2021. 10. 7. ○○리 ○○○번지 공유수면에 불법으로 흄관이 설치되었다는 민원 접수에 따라 현장조사를 실시한 후 출장복명을 하였으며, 같은 해 10. 8. 공유수면에 무단으로 시설물을 설치한 청구인 포함 불법 행위자들에게 공유수면 원상회복 명령을 통보하였다. 이에 따라 청구인은 2021. 10. 27. 원상회복 명령에 따른 이의신청서를 제출하였으며, 공유수면 인접 토지주들의 지속된 민원을 해결하고자 같은 해 11. 1. 국토정보공사에 석축 및 흄관이 위치한 곳의 현황 및 경계 측량을 의뢰하여 같은 해 12. 14. ○○리 ○○○번지 공유수면 측량을 실시하였다. 측량 당시 ○○읍 공유수면 관리 담당자, 청구인, 민원 제기자가 측량에 입회하여 경계 및 현황 측량을 실시하였으며, 같은 해 12. 17. 지적 측량 결과부가 송달되어 같은 해 12. 20. 지적측량 완료에 따라 공유수면에 편입된 2㎡의 흄관을 원상회복하라는 명령을 통보하였다. 공유수면에 편입된 흄관 면적 2㎡는 국토정보공사에서 실시한 현황 측량을 근거로 한다. 나) 지적 측량 이전에 보낸 이 사건 처분의 경우 경계를 명확히 알지 못해 사유지에 설치된 흄관도 포함하여 원상회복 명령을 통보한 사실이 있으나, 경계 및 현황 측량 후 청구인에게 지적측량 완료에 따른 원상회복을 재통보하였다. 또한, 청구인의 설명과 같이 변상금 계산의 기준이 되는 면적을 6㎡에서 2㎡로 정정하여 재부과하였다. 다) 지적 측량 결과, 흄관은 명백히 공유수면에 편입되어 있으며 흄관 설치 행위는 점용허가를 득하지 않고 실시되었기에 공유수면법 제21조제1항제1호에 따라 원상회복 대상이며 같은 법 시행령 제22조(원상회복 의무 면제)에서 정하는 면제사유에 해당하지 않는다. 라) 흄관 교체는 수해 피해가 심했던 2020년 7월과 8월경 이루어진 행위가 아니므로 청구인이 주장하는 응급복구라 보기 어려우며 이는 청구인이 주장하는 재난안전법 제27조제1항에도 해당하지 않는다. 마) 2021년 5월경에는 민원 현장 인근에 건설과에서 발주한 ‘○○읍 ○○리 세천 수해복구공사(지원)’가 시행되었는데, 공사내역서에는 흄관 설치에 대한 품이 없으며 도면에도 이 사건 구거는 공사 구간에 포함된 곳이 아님을 확인할 수 있다. 도급사에 문의해본 결과 당시 청구인이 수해복구공사 도급업체에 ‘흄관 자재는 있으므로 설치만 부탁’하였고, 도급업체는 공사내역서에는 없지만 흄관 설치를 도와주었다고 답변한 사항으로 이는 ○○군이 시행한 수해복구공사라 볼 수 없다. 바) 2020년과 같은 수해피해가 없도록 자연재해 예방을 하려면 수리 계산 등을 통해 통수단면적을 확보할 수 있는 시설물로 점용허가를 득한 후 설치해야 한다고 판단되므로 공유수면법 제22조제2호에서 정하는 ‘자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우’에 해당하지 않는다. 사) 또한, 공유수면 인근 토지주들이 공유수면 관련 민원을 지속적으로 제기하는 상황이며 흄관에 대해 민원이 들어왔기에 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없다고 볼 수 없으므로 같은 법 시행령 제22조제3호에서 정하는 ‘생태계에 영향이 적고 공유수면 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우’에도 해당하지 않는다. 아) 공유수면법 제1조에 따르면 ‘공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전 관리하고, … (중략) … 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다.’라고 명시되어 있다. 공유수면 인접 토지주들의 지속적인 민원이 들어오는 상황에서 불법 사항을 면제하는 것은 공공의 이익을 증진한다고 볼 수 없으며 향후 수해 시 흄관 하류 쪽에 거주하는 주민이 수리 계산이 되지 않는 흄관으로 인해 피해를 받을 수도 있으므로 지속적으로 이용할 수 있도록 보전 관리하기 위해서는 원상회복 후 통수단면적이 충분한 시설물로 공유수면 점용허가를 받고 설치해야 한다고 판단된다. 자) 청구인은 2021. 10. 25. 청구인에게 보낸 원상회복 명령 이의신청 답변을 41일이 지난 같은 해 12. 9. 받았다고 하였으나 이는 청구인의 폐문부재로 받지 못한 것이고, 피청구인은 같은 해 11. 16. 답변서를 작성하여 이를 같은 해 11. 19. 등기로 보낸 후 청구인의 답변 촉구서를 확인하여 답변서를 재발송하였다. 차) 피청구인은 공유수면관리청으로서 공유수면 내 불법사항에 대해 민원이 지속적으로 들어오는 상황에서 무단으로 설치한 흄관을 재해 예방이란 목적으로 원상회복 면제 또는 취소를 해줄 수 없는 상황이다. 2) 결론 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하되어야 하고, 나아가 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 공유수면(公有水面)을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공유수면”이란 다음 각 목의 것을 말한다. 다. 하천ㆍ호소(湖沼)ㆍ구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위 ④ 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용ㆍ사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다. ⑧ 점용ㆍ사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용ㆍ사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 제21조(원상회복 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 “원상회복 의무자”라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조제1항제4호의 행위를 하기 위하여 점용ㆍ사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자 ② 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. ③ 공유수면관리청은 제2항에 따른 원상회복 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상회복에 필요한 조치를 할 수 있다. ④ 공유수면관리청은 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다. ⑤ 공유수면관리청은 제4항에 따라 면제신청을 받은 경우에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 그 신청을 받은 날부터 20일 이내에 신청인에게 면제 여부를 알려야 한다. ⑥ 공유수면관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 공유수면에 있는 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 무상으로 국가나 지방자치단체에 귀속시킬 수 있다. 1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하고 공유수면을 점용ㆍ사용한 자가 제2항에 따른 원상회복 명령을 이행하지 아니한 경우 2. 제4항에 따라 원상회복 의무가 면제된 경우 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제4조(공유수면의 점용ㆍ사용허가의 신청) 법 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 공유수면 점용 또는 사용의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받으려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 허가신청서 및 관계 서류를 법 제4조제2항에 따른 공유수면의 관리 소관에 따라 공유수면관리청에게 제출하여야 한다. 제8조(점용ㆍ사용허가 사항의 변경허가) 법 제8조제4항에서 “점용ㆍ사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 1. 점용ㆍ사용허가 기간의 연장 2. 점용ㆍ사용의 목적 또는 면적의 변경 3. 점용ㆍ사용허가를 받아 설치한 시설물의 용도 또는 규모의 변경 제22조(원상회복 의무 면제) 법 제21조제4항에서 “대통령령으로 정하는 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다.. 1. 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우 2. 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우 3. 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우 【○○군 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ○○군수(이하 “군수”라 한다)의 사무 중 읍ㆍ면장에게 위임하는 사무는 별표와 같다. [별표] 읍ㆍ면장에게 위임하는 사무(제2조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830799"></img> 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하“법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 지적측량 성과도, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 경기도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○번지(전 5,294㎡) 및 ○○○-○번지(전 190㎡) 토지의 소유자였다가 소유권을 타인에게 이전한 자로서, ○○리 ○○○번지 토지는 2003. 11. 1. 매매를 원인으로 청구인의 처제 고○란이 소유권을 이전받았고, ○○리 ○○○-○번지 토지는 2003. 5. 30. 매매를 원인으로 청구인의 사위 홍○관이 소유권을 이전받은 후 차○배, 우○봉과 지분을 공유하고 있는바, 현재 청구인은 이 사건 구거의 관로 주변 토지를 소유하고 있지 않다. 나) 청구인은 2021. 5. 17. 재난응급복구를 하던 공사자의 협조로 얻어 이 사건 구거 일부를 지나는 경로에 설치된 기존 플라스틱관(직경 60cm)을 흄관(직경 80cm)으로 교체 설치하였다. 다) 피청구인은 2021. 10. 7. 이 사건 구거에 흄관을 불법 설치하였다는 민원을 접수하여 이를 확인하기 위해 현장을 조사한 후 같은 해 10. 8. 청구인에게 공유수면법 제8조 위반을 이유로 같은 법 제21조에 따라 미허가 행위에 대한 원상회복을 명하는 이 사건 처분을 하였다. 라) 이후 피청구인은 2021. 11. 16. 청구인에게 ‘공유수면법 시행령 제22조(원상회복 의무 면제)에 해당되는 사유가 아니며, 작년과 같은 피해가 없도록 자연재해 예방을 하기 위해서는 수리 계산 등을 통해 통수단면적을 확보할 수 있는 시설물로 점용허가를 득한 후 설치해야 함’이라는 사유로 공유수면 원상회복 의무 면제 불가 처리 및 2차 원상회복 명령을 통보하였다. 마) 한편, 한국국토정보공사는 2021. 12. 14. 이 사건 구거 주변을 측량하였고, 피청구인은 같은 해 12. 17. 국토정보공사로부터 지적현황측량 결과를 통보받아 같은 해 12. 20. 청구인에게 지적 측량 성과도에 근거하여 흄관(2㎡) 원상회복 명령을 통지하였다. 2) 청구인은 재난복구의 일환으로 배수관을 교체하는 데 혜택을 받은 것일 뿐 어떠한 행위도 행하지 않았고, ○○군이 2020년 8월 특별재난지역으로 선포된 지역으로서 재난안전법 제37조에 따라 ○○군이 시행한 재난응급복구를 도급받은 시공자가 해준 배수관 교체공사는 시행자인 ○○군이 행한 행위라고 할 것인바, 배수관이 파손되고 기능이 저하되어 그 장소에 있던 관을 그대로 교체만 한 것을 점용 또는 사용이라고 단정하여 판단한 것은 피청구인의 편의적이고 일방적인 과잉된 법 해석이고, 공유수면법의 목적상 원래 배수관이 있던 장소에서 관을 교체하는 것에는 공익이나 이용ㆍ보전에 손해됨이 없음에도 피청구인의 이 사건 처분은 법을 과잉으로 확대해석함으로써 법 제정의 목적과 취지에 반하는 처분이며, 배수관 교체작업은 공유수면법 제8조제1항제11호에서 정한 점용 또는 사용 허가는 받지 않아도 되는 사항으로 규정하고 있어 원상복구 대상에는 해당하지 않는 것이어서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다는 취지로 주장한다. 가) 살피건대, 공유수면법 제2조제1호다목에 따르면 하천ㆍ호소(湖沼)ㆍ구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것은 공유수면에 해당되고, 같은 법 제8조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용ㆍ사용의 허가를 받아야 하며, 같은 조 제4항 및 같은 법 시행령 제8조에 따라 점용ㆍ사용의 허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용ㆍ사용기간, 목적, 면적, 허가를 받아 설치한 시설물의 용도 또는 규모 등을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 하고, 같은 조 제8항에 의하여 점용ㆍ사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용ㆍ사용하게 하여서는 아니 되지만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우는 그러하지 아니하다. 공유수면법 제21조제1항제1호에 따르면 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 하며, 같은 법 제21조제2항에 따라 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다. 그리고 「○○군 사무위임 조례」 제2조 [별표]에 따라 군수의 사무 중 공유수면법 제8조에 따른 점용ㆍ사용허가, 같은 법 제21조에 따른 원상회복 등의 권한은 읍ㆍ면장에게 위임되어 있다. 나) 이 사건의 경우, 행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있는바(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결), 비록 청구인이 집중호우로 인한 피해예방을 위해 이 사건 구거에 있던 기존 플라스틱관을 흄관으로 교체ㆍ설치하였고, 이러한 행위로 공익이나 공유수면 이용ㆍ보전에 손해가 발생하지 않는다고 하더라도 청구인이 이 사건 구거에 점용ㆍ사용허가를 받은 사실이 없고, 설령 점용ㆍ사용허가를 받았다고 하더라도 점용ㆍ사용허가를 받아 설치한 시설물의 용도 또는 규모를 변경하고자 하는 경우에는 변경허가를 받아야 하나 청구인이 변경허가를 받은 사실 또한 존재하지 아니하므로 청구인이 공유수면을 무단으로 점용ㆍ사용하여 공유수면법 제8조제1항제11호를 위반한 사실이 인정된다. 또한, 피청구인이 시행한 재난응급복구공사 시공자가 이 사건 구거에 배수관 교체공사를 시행하였으므로 이 사건은 피청구인이 행한 행위라고 주장하나, 위 공사의 시공자는 청구인의 요청에 따라 청구인의 요구에 응한 것일 뿐 위 공사의 시공자가 행한 행위가 피청구인이 시행한 재난응급복구공사에 포함된다고 볼만한 점이 제시되지 아니한바 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인은 오래전부터 이 사건 구거의 관로를 피청구인의 어떠한 제재도 없이 사용해 왔고 2020년 폭우 이후 2021년 5월에 재난응급복구공사를 수행 중이던 공사자의 협조로 기존 관이 있던 자리에 직경이 넓은 흄관으로 교체ㆍ설치하였을 뿐이므로 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 주장하나, 청구인이 이 사건 구거에 설치되어 있던 기존의 관로를 아무런 제재 없이 사용하였다고 하여 청구인이 피청구인의 허가 없이 이 사건 구거에 설치된 관로를 제거하고 새로 설치할 수 있다는 신뢰를 주었다고 보기 어려운바, 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 다만, 「행정절차법」 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목(1호), 당사자의 성명 또는 명칭과 주소(2호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(3호), 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법(4호), 의견제출기관의 명칭과 주소(5호), 의견제출기한(6호), 그 밖에 필요한 사항(7호)을 당사자등에게 통지하여야 하고, 같은 법 제21조제4항에 따르면 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(1호), 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우(2호), 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(3호)는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있으며, 같은 조 제6항에 따르면 처분 사전통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자 등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 하지만, 신속한 처분이 필요한 경우 처분 후에 그 사유를 알릴 수 있다. 이 사건 처분은 ○○리 ○○○번지를 이루는 구거 2㎡를 지나는 흄관을 청구인이 무단으로 설치함에 따라 공유수면을 원상대로 회복하도록 명령하는 것으로서 당사자에게는 권익을 제한하는 처분에 해당하는바, 「행정절차법」 제21조제4항에서 정한 사전통지의 면제요건 중 어느 사유에 해당하는지를 찾기 어렵고, 국유지인 구거의 점용과 관련한 이 사건 토지와의 경계가 지적측량이 완료되지 않은 상태였다면 더욱 이 사건 처분 전에 청구인에게 처분의 제목과 처분 내용 등을 기재한 사전통지를 하여야 한다고 보이며, 만약 사전통지를 하지 않는 경우라도 이 사건 처분 시점에 사전통지를 하지 아니한 사유(공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우인지, 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우인지, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우인지)를 알려야 하는데, 이러한 사유를 알렸음을 인정할 근거를 찾을 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조제1항에서 정하고 있는 처분 사전통지를 결한 위법한 처분이라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 재결한다.