공유수면점ㆍ사용료추가부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1995. 1. 1. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 559-46지 앞 공유수면에 대하여 구 항만법(1995. 1. 5. 법률 제4925호로 개정되기 전의 것, 이하 “구항만법”이라 한다)에 의한 항만시설사용허가(2000년도부터는 피청구인으로부터 공유수면관리법 제5조제1항에 의한 점ㆍ사용허가를 받아 동법에 의한 점ㆍ사용료를 납부하고 있음)를 받아 동 공유수면에 청구인 소유의 부선(艀船) ○○호(해상 저유탱크)를 계류시켜 사용하면서 피청구인에 대하여 항만시설사용료〔구 항만시설사용규칙(1996. 1. 25. 건설교통부령 제47호로 폐지된 것, 이하 “구항만규칙”이라 한다) 제14조 및 별표 1의 제1호사목의 규정에서 항만법상의 수역시설(정박지, 선유장 등)에 대한 사용료(수역점용료)는 공유수면관리법 제7조의 규정에 의한 점ㆍ사용료를 받도록 하고 있음〕를 납부하여 왔는데 피청구인에 대한 2001년도 감사원의 감사결과 피청구인이 1995년도분 항만시설사용료를 부과하면서 청구인의 위 부선을 공작물로 보아 당시의 구 공유수면관리법시행규칙(1995. 7. 29. 건설교통부령 제26호로 개정되기 전의 것, 이하 “구규칙”이라 한다) 별표의 제1호를 적용하여 점ㆍ사용료를 산정ㆍ부과하여야 함에도 불구하고 동 별표의 제8호를 잘못 적용하는 바람에 1995년부터 2001년도까지 총 2억6천287만30원의 공유수면 점ㆍ사용료가 과소하게 산정되었다고 통보하자 피청구인은 1995년부터 2001년까지의 공유수면점ㆍ사용료를 재산정하고 2001. 7. 30. 위 부족징수액중 점ㆍ사용허가기간이 경과하지 아니한 기간(2001. 8. 1. ∼ 2001. 12. 31.)에 대한 부족 징수액 1천434만4250원을 추가로 납부할 것을 고지하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 부선 ○○호는 부선으로 등록(BSB-506581)되어 있고 선박법상 부선은 선박으로 규정되어 있어 공작물로 간주한다는 것은 위법한 판단이고 구 ○○항만청 및 해양수산부의 공유수면관리업무지침(항무 58160-19, 1994. 1. 11. 및 연안 58160-582, 1999. 11. 13)에서도 이 건 ○○호에 대한 공유수면점ㆍ사용료의 산정은 구규칙 제3조제1항 및 별표 제8호를 적용하도록 되어 있고 위 지침에 따라 부과된 공유수면점ㆍ사용료를 납부하였고 사용허가후 관련 공유수면을 수년간 사용한 현 시점에서 피청구인이 청구인에게 이 건 관련 공유수면에 대한 점ㆍ사용료규정을 기존의 업무지침과 다르게 소급하여 적용하는 것은 신의성실의 원칙에 어긋난다. 나. 피청구인은 청구인 소유 부선을 공작물로 보는 근거로 행정청의 내부지침과 감사원의 감사결과를 들고 있으나 관련법령에는 근거가 없음은 물론이고 해양수산부 고시 제2001-25호 공유수면관리업무처리규정 제2조(정의)에서도 “공작물”이라 함은 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물과 같이 인공적인 작업에 의하여 제작된 물건이라고 정의하고 있어 피청구인의 상급기관인 해양수산부도 청구인 소유의 부선을 공작물로 보고 있지 아니하므로 피청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 다. 피청구인은 행정청의 내부지침(항무 58160-19 1994. 1. 11)이 이 건 관련 부선을 공작물로 보고 구규칙 제3조제1항 및 별표 제1호에 따라 공유수면점ㆍ사용료를 징수하였어야 할 것을 동 별표 제8호에 따라 징수하도록 한 것은 착오이었다는 이유로 이를 바로 잡는 것은 정당하다고 주장하나 관련규정을 잘못 적용하는 것에 청구인의 책임이 없는 한 신의성실의 원칙에 반한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 ○○호가 부선으로 등록되어 있고, 선박법상 부선은 선박으로 규정하고 있어 선박을 공작물로 간주하는 것은 위법ㆍ부당하고 이를 이유로 청구인에 대하여 한 공유수면점ㆍ사용료를 추가로 부과하는 것 역시 위법ㆍ부당하다고 주장하나 1995년도 점ㆍ사용허가 당시의 공유수면관리법상에는 이 건 관련 저유부선이 공작물인지 여부를 규정하고 있지 아니하나 구 ○○항만청 항무 58160-19(1994. 1. 11.)호 업무지침은 사건 관련 ○○호와 같이, 저유부선이 저유탱크 기능 목적으로 고정 계류되어 이동성이 없는 경우에는 공작물로 간주하여 처리하도록 규정하고 있고, 감사원도 2001년도 피청구인에 대한 감사에서 사건 관련 부선은 공작물로 보아야 한다는 통보를 한 바 있으므로 피청구인의 이 건 추가점ㆍ사용료부과처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 나. 또한 청구인은 ○○항만청 및 해양수산부의 공유수면관리업무지침(항무 58160-19, 1994. 1. 11. 및 연안 58160-582, 1999. 11. 13)에 따라 구 규칙 제3조제1항 및 별표 제8호를 적용하여 산정부과된 공유수면점ㆍ사용료를 이미 납부하였고 공유수면점ㆍ사용허가후 수년이 경과한 현 시점에서 피청구인이 기존의 업무지침과 다른 지침을 소급하여 적용하는 것은 신의성실의 원칙에 어긋난다고 주장하나, 위 업무지침(항무 58160-19, 1994. 1. 11)이 사건 관련 부선을 공작물로 규정하고도 구규칙 별표의 제1호가 아닌 제8호를 적용하도록 한 것은 착오에 의한 것으로 이는 시정되어야 하고 이로 인하여 부족하게 징수된 공유수면점ㆍ사용료를 추가 징수하는 것은 공유수면관리법시행령 제15조에 따라 징수하는 것이므로 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 구 공유수면관리법(1999. 2. 8. 법률 제5914호로 개정되기 전의 것) 제4조제1호 구 공유수면관리법시행규칙(1995. 7. 29. 건설교통부령 제26호로 개정되기 전의 것) 제3조 및 별표 구 공유수면관리법시행규칙(1999. 8. 27. 해양수산부령 제40호로 개정되기 전의 것) 제3조ㆍ제4조 및 별표 2ㆍ별표 3 공유수면관리법(1999. 2. 8. 법률 제5914호로 개정된 것) 제5조제1항 공유수면관리법시행령(2001. 3. 31. 대통령령 제17190호로 개정된 것) 제13조ㆍ제14조 및 제15조 구 항만법(1995.1. 5. 법률 제4925호로 개정되기 전의 것) 제2조제6호, 제27조 구 항만시설사용규칙(1996.1. 25. 건설교통부령 제47호로 폐지된 것) 제14조 및 별표 1 선박법 제1조의2제3호 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인이 제출한 공유수면점ㆍ사용허가서, 공유수면점ㆍ사용변경허가서, 공유수면관리업무처리규정, 공유수면점ㆍ사용료 추과부과, ○○호 공유수면 점ㆍ사용료 산정내역, 납입고지서 겸 영수증서, 부선증서, 공유수면에 설치된 부선에 대한 공유수면점ㆍ사용허가 지침 시달, 공유수면점용료 징수관련 질의회신, 공유수면점사용료산정조서, 감사원 감사처분요구 통보서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1995년 1월 1일부터 동년 12월 31일까지 부산광역시 ○○구 ○○동 559-46번지 공유수면 4914㎡를 유류저장 부선인 ○○호(구 제17효동호)의 계류지(바다 밑에 닻을 내려 고정시켜 사용)로 사용하기 위하여 피청구인으로부터 구항만법에 의한 항만시설사용허가를 받아 구항만규칙 별표 1의 제1호사목의 규정에 의하여 공유수면관리법 제7조의 규정에 의한 점용료를 납부하였고 그후 1999년도까지는 1년 단위로 항만시설 사용허가를 얻어 항만시설사용료를 납부하다가 2000년도부터는 동공유수면에 대하여 피청구인으로부터 공유수면관리법 제5조제1항에 의한 점ㆍ사용허가를 받아 1년 단위로 기간연장 변경허가를 얻어왔으며 매년 동법에 의한 점ㆍ사용료를 납부하고 있는 바, 매년도의 항만시설사용변경허가서 또는 점ㆍ사용변경허가서에는 일정 금액의 점ㆍ사용료(1995: 786만2400원, 1996: 982만8000원, 1997: 1228만5000원, 1998: 1535만6250원, 1999: 1913만3880원, 2000: 2372만6010원, 2001: 2911만1810원)가 기재되어 있다. (나) ○○항만청장이 1993. 12. 22. 선박급유용 저유부선의 공유수면점ㆍ사용료와 관련하여 구규칙 별표 제1호와 제8호중 어느 것을 적용하여야 하는지를 질의한 데에 대하여 ○○항만청장은 1994. 1. 11. 저유부선이 저유탱크 기능을 목적으로 고정 계류되어 이동성이 없는 경우에는 공작물로 간주, 구규칙 제3조 및 별표의 제8호를 적용하여 공유수면점ㆍ사용료를 징수하여야 한다고 회신(항무 58160-19)하였다. (다) 피청구인은 위 지침(항무 58160-19)에 따라 1995년도 청구인에 대한 항만시설사용허가에 따른 항만시설 사용료를 부과하면서 구규칙 제3조제1항 및 별표(공유수면점ㆍ사용료산정기준) 제8호(제1호 내지 제7호 이외의 점용 또는 사용)의 점ㆍ사용료 산정기준(인근토지 임대료 추정액의 100분의 10)을 적용하여 산정한 점ㆍ사용료를 청구인에게 항만시설사용료로 부과하다가 1995. 7. 29. 건설교통부령 제26호로 구규칙이 개정(이 때 개정되어 1999. 8. 27. 해양수산부령 제40호로 개정되기 전의 것을 이하 “개정구규칙”이라 한다)되어 1996년도부터는 개정구규칙 제3조제1항 및 별표 2의 제1호(잔교ㆍ호안ㆍ물양장ㆍ방파제 기타 공작물의 설치를 위한 점용 또는 사용)의 점ㆍ사용료 산정기준(점용면적에 대하여 연간 인근 토지가격의 100분의 3)을 적용하여 산정한 점ㆍ사용료를 항만시설 사용료로 부과하면서 개정구규칙에서 당해연도 점ㆍ사용료가 전년도의 점사용료에 비하여 10% 이상 인상되는 경우에는 당해연도 점ㆍ사용료는 개정구규칙 별표 3의 조정산식에 따라 산출된 금액으로 하도록 하는 점ㆍ사용료 조정규정이 신설됨에 따라 이 조정규정을 적용하여 산출한 점사용료를 1996년도 이후의 항만시설사용료 또는 공유수면점ㆍ사용료(2000년도부터)로 산출ㆍ부과하여 왔다. (라) 해양수산부장관은 1999. 11. 13. 각 ○○항만청장에게 시달한 공유수면에 설치된 부선에 대한 공유수면점사용허가 지침에서 공유수면에 저유부선 또는 부선을 계선주에 연결하는 등 통상적인 선박의 계류상태로 일정기간 계속하여 공유수면을 점용하는 경우에는 공유수면관리법 제5조제1항제9호 및 동법시행규칙 제8조제2항 별표 2 제8호의 규정을 적용하여 공유수면점ㆍ사용료를 산정부과하고 공유수면에 저유부선 또는 부선을 고정계류함에 있어서 앵커체인 또는 닻 등의 시설물을 바다 밑에 고정시켜 일정기간 계속하여 공유수면을 점ㆍ사용하는 경우에는 공작물 설치행위로 보아야 하므로 공유수면관리법 제5조제1항제1호 및 동법시행규칙 제8조제2항 별표 2 제1호의 규정을 적용하여 공유수면점ㆍ사용료를 산정하여 부과하여야 한다고 하였다. (마) 감사원에서 2001년 2월 피청구인에 대한 감사를 실시하고, 피청구인은 공유수면관리법시행규칙 제8조제2항 및 별표 2의 규정에 따라 1996년부터 2001년 2월 현재까지 청구인의 부선 ○○호가 점용하고 있는 공유수면에 대하여 공유수면 점ㆍ사용료를 징수하고 있는데 공유수면점ㆍ사용료가 토지가격의 상승 등으로 전년도보다 100분의 10 이상 증가하여 동법시행규칙 제9조 및 별표 3의 점ㆍ사용료 조정산식에 따라 점ㆍ사용료를 조정할 때에는 전년도 공유수면점ㆍ사용료가 잘못 부과된 경우에는 전년도 점ㆍ사용료를 정당한 점ㆍ사용료로 수정한 후 당년도 점ㆍ사용료와 비교하여 그 증가율에 해당하는 조정산식을 적용하여 점ㆍ사용료를 산출하여야 할 것인 바, 위 ○○호는 앵커체인으로 바다 밑에 고정되어 있어 이는 구규칙 제3조제1항 및 별표 제1호의 기타 공작물의 설치를 위한 점ㆍ사용에 해당하므로 인접 토지의 임대료 추정액의 100분의 60을 적용하여 1995년도 공유수면점ㆍ사용료를 산정하고 이를 근거로 1996년도분 점ㆍ사용료와 비교하여 그 증가율 68%에 해당하는 조정산식을 1996년도 점ㆍ사용료 산정에 적용하여야 함에도 이를 적용하지 아니하고 별표 제8호의 인근 토지의 임대료 추정액의 10%를 적용하여 1995년도 점ㆍ사용료를 산정함으로써 부족하게 산정된 1995년도의 위 점ㆍ사용료를 정당한 금액으로 수정하지 아니하고 1996년도분 점ㆍ사용료와 비교하여 그 증가율이 819%에 해당하는 조정산식을 점ㆍ사용료 산정에 적용함으로써 1996년도의 점ㆍ사용료 산정의 경우 50% 이상 100% 이하의 증가율에 해당하는 조정산식을 적용하여야 함에도 불구하고 500% 이상의 증가율에 해당하는 조정산식을 적용함으로써 1996년부터 2001년까지 총 2억6천287만30원의 점ㆍ사용료가 부족하게 징수되었으므로 피청구인은 부족 징수된 점ㆍ사용료 2억6천287만30원중에서 2000년도 및 2001년도 점ㆍ사용료 부족징수액 7천423만8,220원을 공유수면관리법시행령 제15조의 규정에 의하여 추가징수하는 방안을 강구하기 바란다고 통보하였다. (바) 피청구인은 위 감사원의 통보결과에 따라 1995년도분의 공유수면점ㆍ사용료를 구규칙 별표 제1호의 점ㆍ사용료 산정기준을 적용하여 항만시설사용료를 재산정(당초: 786만2,400원, 재산정금액: 4천275만1,800원)하고 이를 근거로 1996년도 내지 2001년도까지의 항만시설사용료 또는 공유수면 점ㆍ사용료를 개정구규칙 별표 2 제1호 및 현행규칙 별표 2 제1호를 적용하여 재산정(1996: 5천53만3800원, 1997: 5천776만2090원, 1998: 6천665만7450원, 1999: 7천76만1600원, 2000: 6천353만8020원, 2001: 6천353만8020원)한 후 1995년부터 2001년까지 전체 2억9천775만9,430원이 부족 징수되었음을 확정하고 이중에서 2001년도 부족분중 점용허가기간이 도과하지 아니한 2001년 8월에서 12월까지의 5개월분의 부족징수액 1천434만4,250원을 추가납부할 것을 2001. 7. 30. 청구인에 대하여 통보하였다. (2) 이 건 처분이 위법⋅부당한지에 대하여 살펴본다. (가) 공유수면점ㆍ사용에 대한 점ㆍ사용료의 부과기준을 정하고 있는 구규칙 별표 제1호 및 제8호, 개정구규칙 별표 2 제1호 및 제8호, 현행공유수면관리법시행규칙(1999. 8. 27. 해양수산부령 제40호에 의하여 개정된 것) 별표 2 제1호 및 제8호에 의하면 공작물의 설치를 위한 공유수면 점ㆍ사용에 대해서는 그 연간 점ㆍ사용료를 인근 토지의 임대료 추정액의 100분의 60 또는 인근 토지가격의 100분의 3으로 하고, 위 별표들에서 구체적으로 열거하고 있는 점용형태에 속하지 않는 기타 점용에 대해서는 그 연간 점ㆍ사용료를 인근토지의 임대료 추정액의 100분의 10 또는 인근 토지가격의 100분의 0.5로 하되, 다만 위의 기준에 의해 산정한 당해 연도의 점ㆍ사용료가 전년도분에 비해 10% 이상 증가되는 경우에는 위의 기준에 의하는 대신에 전년도의 점ㆍ사용료에 일정비율을 곱하는 방식(조정산식의 적용)으로 산정하도록 하고 있다. (나) 피청구인은 청구인의 부선인 ○○호가 기타 공작물에 해당함에도 불구하고 그에 대한 공유수면 점ㆍ사용료를 부과하면서 착오로 1995년도분에 대하여 구 규칙 위 별표 제1호를 적용하지 않고 제8호를 적용하여 점ㆍ사용료를 산정하고 그 점ㆍ사용료의 금액을 기초로 하여 1996년도 이후의 점ㆍ사용료를 산정부과(1996년도부터는 제1호를 적용하여 산정)하여 왔으므로, 이를 바로 잡기 위하여 1995년도 점ㆍ사용료를 제1호의 기준에 의하여 재산정하고 1996년도 이후의 매년도(1996 ∼ 2001)의 점ㆍ사용료에 대하여도 위 별표들 제1호를 적용하여 재산정한 후 아직 점ㆍ사용기간이 도래하지 아니한 2001. 8. 1.부터 2001. 12. 31.까지의 기간에 대하여 재산정된 금액과 종전에 부과한 금액과의 차액에 대해 이 건 점ㆍ사용료추가부과처분을 한 것이므로, 이 건 처분이 적법⋅타당한 것이 되기 위해서는 이미 납부를 완료한 점ㆍ사용료를 그 산정에 착오가 있었다는 이유로 사후에 다시 추가부과하는 것이 신뢰보호의 원칙에 저촉되지 않아야 할 것이다. 그런데, 항만시설사용허가 및 공유수면점ㆍ사용허가는 행정처분이기는 하나 그 점ㆍ사용료의 금액을 정함과 같은 것은 사법상의 계약과 같은 성질을 내포하고 있는데, 최초(1995년도)에 피청구인이 청구인에게 항만시설사용허가를 하면서 점ㆍ사용료를 일정한 금액으로 정하지 않고 구규칙 등 관계 법령에 정한 바에 따른다는 형식으로 정한 경우라면 점ㆍ사용료를 잘못 산정함으로 인하여 공유수면관리법령에 의한 점ㆍ사용료에 미달되게 징수한 경우에는 사후에 그 차액을 추가로 부과하는 것이 당초의 허가내용에 반한다거나 신의성실의 원칙 등에 위배된다고 할 수는 없다 할 것이지만, 이 건의 경우과 같이 피청구인이 이 건 항만시설사용허가 또는 공유수면 점ㆍ사용허가를 하면서 그 점ㆍ사용료를 공유수면관리법령이 정하는 바에 따라 산정한다는 형식을 취하지 아니하고 점ㆍ사용료 변경허가서 등에 일정한 금액을 점ㆍ사용료로 납부한다는 형식으로 정하였고 피청구인이 산정한 점ㆍ사용료를 청구인이 신뢰하여 이를 이미 전부 납부하였으며 이에 따른 점ㆍ사용을 하고 있고 청구인의 이러한 신뢰가 청구인의 과실에 의해 형성된 것도 아니라면 당해 점ㆍ사용료가 착오로 공유수면관리법령에 의한 금액보다 저렴하게 정하여졌다 하더라도 그러한 이유만으로 부족액에 대하여 추가납부를 명하는 것은 청구인의 정당한 신뢰를 침해하는 것이어서 허용될 수 없다 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.