공유수면점ㆍ사용변경허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 수리선박 작업장으로 허가받아(허가기간 : 2003. 7. 15.부터 2004. 7. 14.까지) 사용하고 있는 부산광역시 ○○구 ○○동 495-26번지 지선의 공유수면 13,052㎡에 대한 허가기간을 연장하기 위하여 2004. 6. 23. 피청구인에게 공유수면점ㆍ사용변경허가(허가기간 : 2004. 7. 15.부터 2005. 7. 14.)를 신청하자, 피청구인은 위 공유수면은 항만시설인 계류시설로 활용되고 있어 공유수면관리법을 적용할 수 없다는 이유로 공유수면점ㆍ사용변경허가신청을 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1981년 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 지선에 10만평에 달하는 공유수면매립면허를 받아 ○○단지 조성에 착수하여 2000년 11월경 준공하였으며, 현재 중소선박수립업체 126개소가 운영중에 있고, 부산항에는 수리선박의 전용 접안시설이 없어 외국 수리선박들이 부산항을 기피하고 마산항 및 울산항 등으로 입항하여 부산의 선박대리점과 수리요원들이 출장하여 수리하여야 하는 문제점이 있어 피청구인에게 ○○항 서방파제 650m에 접안시설을 설치 운영하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 방파제 구조물 안전상의 문제, 대형 벌크선 등의 입출항 곤란 등의 이유로 ○○항 서방파제를 수리선박 전용부두로 지정하기가 곤란하다고 1999. 5. 24. 회신하였다. 나. 청구인은 ○○항 서방파제에 대한 접안시설 타당성에 관한 검토 및 실시설계용역을 의뢰하고 위 보고서를 받아 피청구인과 협의를 거쳐 1999. 10. 9. 피청구인으로부터 비관리청항만공사시행허가를 받아 약 6억 3천만원의 비용을 투입하여 서방파제 650m중 길이 320m, 폭 12m의 방파제 내측 부분에 계선곡주, 계선직주, 차막이, 방충재 및 보안울타리를 설치하여 준공확인필증을 교부 받았고, 위 시설중 계선곡주, 계선직주, 차막이 및 보안울타리는 국가에 귀속하였으며, 2000. 4. 3. 선박계류에 필요한 이 건 공유수면 13,052㎡에 대한 공유수면점ㆍ사용허가를 받았고, 그 후로 매년 공유수면점ㆍ사용변경허가를 받아 왔다. 다. 피청구인은 이 건 접안시설이 국가에 귀속된 항만시설로서 국가의 관리에 속하는 것이라고 주장하나, 청구인은 당초부터 청구인의 비용으로 접안시설을 한 것은 청구인 소속 조합원들이 사용하기 위함이었고, 공유수면점용을 하지 않고서는 서방파제에의 접안 자체가 불가능하며, 피청구인이 공유수면 점용허가를 거부하는 것은 위 접안시설의 사용을 불가능하게 하거나 가능하다 하더라도 접안료를 지급하여야 하는 바, 이는 당초 청구인이 비용을 투자하여 시설을 하게 된 근본취지에 반하는 것이다. 라. 피청구인은 위 접안시설을 국가에서 관리한다고 주장하나 이는 전혀 사실과 다르고, 위 접안시설 외에 청구인이 약 7천만원을 투입하여 위 방파제 위에 검색대를 설치하고 매월 550만원의 경비를 지출하고 있으며, 매년 태풍이 올 때마다 보안울타리가 파괴되어 4천만원에서 7천만원의 수리비를 들여가며 관리하는 등 청구인의 비용과 책임으로 관리하고 있으나 그 시설이 국가에 귀속되어 있다는 이유로 이제 와서 관리권을 박탈하는 것은 사유재산보호를 기본원칙으로 하는 우리 헌법질서에 반하는 위헌적인 발상이다. 마. 청구인이 이 건 공유수면에 대하여 계속 변경허가를 받아 관리하고 있고, 이 건 ○○항 서방파제의 경우와 동일한 시설인 제방에 계류설비를 한 대선조선의 경우에는 아직도 공유수면점ㆍ사용허가를 하고 있는데 피청구인이 이제 와서 법령 해석에 관한 견해를 바꾸어 이 건 처분을 한 것은 신의성실 및 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 설치한 시설은 국가에 귀속된 시설이고 국가가 항만법에 따라 관리하고 있으며, 위 시설에 대하여 청구인에게 어떠한 권리를 설정한 사실이 없고, 설사 청구인에게 권리를 설정하였을 경우라도 그 권리는 항만법에 의하여 부여된 것일 뿐 공유수면관리법과는 관련이 없으므로 공유수면관리법에 의한 점ㆍ사용허가가 거부되었다고 하여 항만법상의 권리가 박탈되었다고 하는 청구인의 주장은 이유없다. 나. 청구인은 2000. 4. 5.부터 2004. 7. 14.까지 점ㆍ사용하던 공유수면을 주변여건의 변동이 없음에도 불구하고 법령해석을 달리하여 신의성실의 원칙에 반한다고 주장하나, 피청구인이 공유수면관리법을 잘못 해석하여 공유수면관리법령과 다르게 관리해 오던 공유수면을 공유수면관리법령에 따라 그 관리를 앞으로만 시정하려는 것이다. 다. 청구인이 이 건 공유수면은 항만시설이 아니라고 주장하나 ○○항 서방파제는 선박이 계류하는 국가귀속 접안시설이고 연접한 위 공유수면은 선박의 계류지로 이용되는 항만시설이며, 항만법시행령의 규정에 의한 항만구역 안에 위치하고 있고, 항만법 제2조제6호의 규정에 의하면, 항만구역 안에 있는 항만시설은 고시하지 아니하여도 되도록 규정하고 있음은 물론 부산항만시설운영세칙에는 ○○항 서방파제 안벽이 5,000톤급 2척이 접안할 수 있는 계류시설로 고시되어 있다. 라. 항만시설에 대한 관리주체가 ○○공사로 변경되어 공유수면점ㆍ사용 변경허가신청에 대하여 항만시설의 관리주체인 ○○공사와 협의 결과, ○○항 서방파제 접안시설은 항만시설이고 항만시설로 운영되고 있다는 의견회신을 함에 따라 접안시설로 운영되는 공유수면을 공유수면관리법에 따라 점ㆍ사용허가를 할 수 없다고 판단하여 이 건 처분을 하였다. 마. 대선조선이 사용하는 안벽은 제방으로서 선박이 계류하는 계류시설이 아니고 연접한 공유수면도 항만시설이 아니므로 청구인의 경우와 다르며, 따라서, ○○항 서방파제 안벽은 청구인이 청구인의 비용으로 시설을 하였으나 청구인 소유가 아닌 국가 소유의 항만시설로 준공처리되어 국가가 항만법에 따라 관리하고 있는 항만시설(계류시설)이고, 연접한 공유수면은 계류시설을 이용하는 선박의 선석으로서 항만시설이 분명하므로 공유수면관리법 제3조의 규정에 따라 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 공유수면관리법 제3조, 제7조 및 제20조 공유수면관리법시행령 제2조 및 제24조 항만법 제2조제6호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 비관리청 항만공사 시행허가 신청서, 사업계획서, 비관리청항만공사 시행허가서, 비관리청 항만공사 준공확인필증, 공유수면점ㆍ사용허가증, 검토보고서, 협의사항 회신 등 각 사본의 내용를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인이 1999. 10. 19. 피청구인에게 제출한 비관리청 항만공사 시행허가신청서에 의하면, 공사의 종류는 "수리선박 접안시설"로, 공사목적은 "수리선박의 전용접안선석을 확보하여 수리선박의 편리한 접안시설 제공으로 효율성 제고"로, 시설이용계획은 "부산항에 수리를 목적으로 입항하는 모든 수리선박이 이용"으로 되어 있고, 위 사업계획서의 비관리청 항만공사 투자비 보존 항목에 의하면, ○○항 서편방파제 수리선박 접안시설은 청구인이 모든 시설경비는 투자하고 수리선박 접안시 사용하는 공유수면은 매년 피청구인에게 임차하여 사용하며, 수리선박의 접안시설 유지보수 및 관리도 청구인이 하고, 수리선박 접안시설 투자비용을 보존 받지 않고 영구적으로 청구인이 사용한다고 되어 있다. (나) 피청구인의 1999. 11. 12.자 비관리청 항만공사 시행허가서에 의하면, 공사의 명칭은 "○○항 서방파제 수리선박 접안공사"로, 공사금액은 "630백만원"으로 되어 있고, 허가조건은 공사구역과 그 외 구역을 구분하고 방파제를 이용하는 일반시민의 안전 등을 위하여 보안시설을 설치하고 필요한 경비인력을 배치하여야 하며, 설치되는 시설물(방충재 제외)은 국가에 귀속되고 투자비는 보전하지 아니하며 동 시설물의 유지보수 및 관리는 청구인의 책임과 부담으로 하여야 한다고 되어 있고 이 조건에 대한 응락서를 제출하지 않으면 공사를 시행할 수 없다고 되어 있다. (다) 피청구인의 2000. 3. 17.자 준공확인필증에 의하면, 공사목적은 "수리선박의 원활한 수리작업으로 효율성 제고 및 외국적 선박수리를 적극 유치하고 고부가가치를 창출하여 부산항의 장기발전에 기여하고자 함"으로, 준공시설은 "방충재 45개, 계선곡주 15개, 계선직주 4개, 차막이 306m, 보안울타리 320.5m"로 되어 있고, 방충재를 제외한 시설은 국가에 귀속된다고 되어 있다. (라) 피청구인의 2000. 4. 3.자 공유수면점ㆍ사용허가증에 의하면, 목적은 "수리선박 수리작업장"으로, 점ㆍ사용의 유형은 "수리선박 작업을 위한 단순점용"으로, 면적은 "13,052㎡"로, 점용료는 "1,305,200원"으로 되어 있고, 동 허가구역은 ○○항을 이용하는 선박의 주 항로에 인접되어 있으므로 입ㆍ출항 선박의 안전유지에 유의하고, 허가구역에 인접된 항만시설(방파제)에 대하여 사용허가를 받아야 하며, 작업장의 목적 외에 선박의 계류장 등의 목적으로 사용하여서는 아니 되고, 수리선박의 작업장으로 사용하지 않을 때에는 동 구역을 공용 또는 공공용의 항만시설로 사용할 수 있다는 등의 허가조건을 붙이고 허가조건을 위반하거나 공공목적에 필요한 경우에는 허가를 취소할 수 있다고 되어 있다. (마) 청구인은 2001. 4. 18, 2002. 4. 15, 2002. 6. 28, 및 2003. 7. 14, 구 부산지방해양수산청○○출장소장으로부터 위 (라)의 허가목적과 허가조건으로 공유수면 점ㆍ사용 변경허가를 받아 2004. 7. 14.까지 이 건 공유수면을 사용해 왔다. (바) 해양수산부장관의 2003. 7. 12.자 질의회신문에 의하면, 공유수면관리법에서는 항만법의 규정에 의한 항만시설은 공유수면관리법의 적용을 배제하도록 하고 있으며, 항만법에 의한 항만시설중 수역시설은 항로, 정박지, 선류장, 선회장 등을 규정하고 있으며, ○○항 서방파제 내측에 비관리청 항만공사로 설치한 시설물의 전면 해상구역이 항만법상 항만시설에 해당되는지 여부는 동 해상구역이 항만법의 규정에 의한 수역시설로 이용되는지의 여부, 타 항만시설과의 관련 정도, 항만운영상 기여도 등을 고려하여 판단하여야 하며, 이러한 판단결과 동 해상구역이 항만법에 의한 항만시설이 아니라면 공유수면관리법 적용이 가능할 것으로 생각된다고 되어 있다. (사) 구 부산지방해양수산청○○출장소에서 해양수산부장관의 질의회신에 따라 작성한 위 공유수면의 사용허가 적용법규에 대한 2003. 7. 12.자 검토보고서에 의하면, 위 공유수면은 ○○ 서방파제 내측 해역으로서 항로, 정박지, 선류장, 선회장 등의 수역시설로의 사용이 불가능할 뿐만 아니라 그 용도로 이용되어진 사실이 없고, 수리선박의 작업 및 대기장소로 사용하기 위한 것이며, 그 사용을 용이하게 하기 위하여 청구인이 연접 방파제에 계선주 등(국가에 귀속되었으나 청구인에게 유지보수 및 관리의무가 부과됨)을 설치하였고, 동 수역은 수리선박 작업장의 용도로 사용하고 있으므로 조선소 의장안벽(계선주 및 방충재 등이 설치되어 있음) 전면수역의 예 등에 따라 공유수면관리법에 의하여 연장 허가함이 타당하다고 되어 있다. (아) 구 부산지방해양수산청○○출장소장의 2000. 4. 17.자 항만시설사용허가서에 의하면, 소재지는 "○○항 서방파제"로, 종목은 "제방(방파제)"으로, 사용목적은 "수리선박 접안 및 작업장"으로, 면적은 "4,418.24㎡"로, 사용료는 "29,823,120원"으로 되어 있고, 비관리청 항만공사 시행허가 조건 및 공유수면 점ㆍ사용허가조건을 철저히 준수하여야 한다고 되어 있으며, 청구인은 동 항만시설의 전용사용 연장허가를 받아 2006. 6. 30.까지 사용하도록 되어 있다. (자) 청구인이 2004. 6. 23. 피청구인에게 공유수면 점ㆍ사용 변경허가신청서를 제출하자 피청구인은 청구인이 신청한 공유수면은 항만시설인 계류시설로 활용되고 있다는 이유로 2004. 7. 16. 이 건 처분을 하였다. (차) 피청구인이 2004. 6. 29. 항만시설을 관리하고 있는 ○○공사사장에게 공유수면점ㆍ사용 연장허가신청에 대한 협의를 하자 ○○공사사장은 2004. 7. 5. ○○항 서방파제 접안시설은 항만법상의 계류시설인 항만시설로서 현재 수리선박 전용부두로 활용되고 있으며, 공유수면점사용허가 유무와 관계없이 동 시설의 기능을 발휘하는 데는 특별한 문제점이 없으므로 동 시설의 전면 해상에 대한 공유수면점사용허가 여부는 관련 법규에서 정하는 바에 따라 결정하는 것이 합리적일 것으로 판단된다고 회신하였다. (2) 살피건대, 공유수면관리법 제3조제3호의 규정에 의하면, 항만법 제2조제6호의 규정에 의한 항만시설에 해당하는 공유수면은 공유수면관리법을 적용하지 아니한다고 되어 있고, 공유수면관리법 제5조제1항제9호의 규정에 의하면 공유수면을 점ㆍ사용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 해양수산부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 "관리청"이라 한다)으로부터 점ㆍ사용의 허가를 받아야 한다고 되어 있으며, 동법 제5조제3항의 규정에 의하면 관리청은 제1항 본문의 규정에 의한 허가를 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다고 되어 있고, 항만법 제2조제6호의 규정에 의하면, 항만시설은 항로ㆍ정박지ㆍ선류장ㆍ선회장 등 수역시설과 안벽ㆍ물양장ㆍ잔교ㆍ돌핀ㆍ선착장ㆍ램프 등 계류시설 등으로 열거하고 있는 바, 공유수면점ㆍ사용허가는 특정인에게 특별사용하는 권리를 설정하여 주는 행위로서 그 성질상 재량행위에 해당된다고 할 것이고, 이 때 공유수면점ㆍ사용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는 공유수면관리법의 입법목적, 당해 공유수면점ㆍ사용의 구체적인 내용과 이로 인한 공유수면관리상의 영향 및 공유수면점ㆍ사용허가가 불허되었을 경우 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회ㆍ경제적 손실 등을 함께 고려하여 재량권을 행사하여야 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 2004. 6. 23. 청구인이 피청구인에게 공유수면점ㆍ사용허가기간을 연장하기 위하여 공유수면점ㆍ사용변경허가신청을 하자 피청구인은 위 공유수면은 항만법의 적용을 받는 항만시설인 계류시설로 활용되고 있으므로 공유수면관리법의 적용이 배제된다는 이유로 이 건 처분을 하였으나, 항만시설의 개발 및 관리ㆍ운영에 관한 업무를 담당하고 있는 ○○공사의 회신문에 ○○항 서방파제 접안시설은 현재 수리선박 전용부두로 활용되고 있는 항만시설이고, 동 시설의 전면 해상에 대한 공유수면 점ㆍ사용허가는 관련 법규에 따라 결정하는 것이 합리적이라고 되어 있는 점, 해양수산부장관의 질의회신에 비관리청 항만공사로 설치한 시설물의 전면 해상구역이 항만시설인 수역시설이 아니면 공유수면관리법의 적용이 가능하다고 되어 있는 점, 위 회신에 따라 작성한 피청구인(구 부산지방해양수산청○○출장소)의 검토보고서에 위 공유수면은 수역시설로의 사용이 불가능하고 수역시설로 이용된 적도 없으며 단지 수리선박 작업장의 용도로 사용하고 있으므로 공유수면관리법에 의하여 연장허가 함이 타당하다고 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때 위 공유수면을 항만법의 규정에 의한 계류시설로 인정하기는 어렵다 할 것이다. 또한, 청구인은 피청구인에게 수리선박 접안시 사용하는 공유수면은 매년 피청구인에게 임차하여 사용한다는 사업계획으로 비관리청 항만공사 시행허가신청을 하였고, 이에 따라 피청구인은 시설물의 유지보수 및 관리는 청구인의 책임과 부담으로 하여야 한다는 허가조건을 붙여 허가하였으며, 청구인이 공사를 시행하고 허가조건에 따라 시설물을 국가에 귀속시킨 후 2000. 4. 3.부터 위 공유수면점ㆍ사용허가를 받아 사용하여 왔고, ○○항 서방파제에 대하여도 2000. 4. 17.부터 항만시설사용허가를 받아 사용하여 왔으며, 항만시설사용허가 당시 허가조건에 비관리청 항만공사 시행허가조건 및 공유수면점ㆍ사용허가조건을 준수하라는 사항이 포함되어 있는 점 등에 비추어 볼 때 위 항만시설을 수리선박 접안시설로 사용하는 때에는 이 건 공유수면을 필수적으로 점ㆍ사용하여야 하고 피청구인도 이를 인정한 것으로 보이며, 청구인의 귀책사유로 위 허가조건들을 위반하였다거나 현 시점에서 위 공유수면이 공공목적에 필요하게 되었다고 인정할 만한 자료가 없는 점, 청구인이 비관리청 항만공사의 허가조건을 신뢰하여 사업비 전액을 투자하고 시설물을 설치하여 국가에 귀속시킨 후 2000. 4. 3.부터 공유수면 및 항만시설 사용허가를 받아 사용료를 납부하면서 사용하여 왔고, 더구나 ○○항 서방파제는 항만시설사용허가에 따라 2006. 6. 30.까지 전용 사용할 수 있도록 되어 있는 점, 피청구인의 이 건 처분으로 인하여 당초 청구인이 사업비를 투자하여 시설물을 설치하게 된 근본취지에 반하게 되는 점, 설사 피청구인의 주장대로 위 공유수면이 항만법에 의한 항만시설이라고 하더라도 피청구인은 청구인에게 2000년 4월부터 계속하여 점ㆍ사용허가를 하여 왔으므로 이 건 처분을 하기 전에 앞으로는 위 공유수면에 대하여 항만시설사용허가를 받으라는 등의 안내를 하여야 함에도 불구하고 이를 행하지 아니한 점 등을 종합하여 보면 청구인이 계속 점ㆍ사용허가를 받아 사용하고 있던 공유수면의 연장허가신청에 대하여 위 공유수면이 항만시설인 계류시설로 활용되고 있다는 이유만으로 한 이 건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.