공유수면점ㆍ사용불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 전라남도 ○○시 ○○동 1181번지 지선에 소형유람선(수상레저) 접안시설 설치를 위하여 2003. 3. 13. 피청구인에게 공유수면점ㆍ사용허가를 신청하자, 피청구인은 현지확인 및 관계기관과 협의한 결과 쾌속보트는 주변 주거지역의 생활소음에 문제가 있고, 무분별한 개발억제를 위하여 인접지역에 유람선 계류장시설을 공동으로 사용하도록 조건을 붙여 (주)○○에게 기허가한 바 있으므로 (주)○○와 협의하여 사용하도록 하라는 이유를 들어 공유수면점ㆍ사용불허가처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2001. 3. 16.에도 공원지역이 아닌 전라남도 ○○시 ○○동 1181번지 지선에 소형유람선(수상레저) 시설설치를 위한 공유수면점ㆍ사용허가를 신청하였으나 피청구인은 신청지에 시설물이 설치될 경우 ○○시민과 외지인의 잦은 왕래로 교통혼잡 및 교통흐름이 방해될 것으로 예상되며, 도로부지 및 시설물에 대한 무단사용 및 훼손우려 등이 있다고 법에도 없는 단서를 붙여 불허한 바 있다. 나. 이 사업을 허가받기 위해 2000. 1.부터 2003. 6.까지 총 4년6개월의 준비기간이 소요되었으며 많은 금액이 투자되어 이 건 사업을 허가받지 못할 경우 파산할 것이다. 다. 해양도시인 ○○시에 수상레저 시설이 턱없이 부족한 현실에서 수상레저시설의 설치를 위하여 청구인이 신청한 지역에 공유수면점ㆍ사용을 불허한 까닭을 모르겠고, 이것은 낙후된 ○○시를 건설적으로 발전시키겠다는 청구인의 계획을 의도적으로 묵살한 것이며, 피청구인의 처분이 자의적이고 재량권을 넘어서는 것으로 판단되며 공무원의 직무유기에 해당되고 공유수면관리법 제1조의 규정에도 위배된다. 라. 그런데 이번에는 규모나 시설면에서 청구인보다 몇 배나 크고 민원을 많이 야기 시키고 있는 (주)○○에게 허가(2003. 1. 9.)를 내준 것이다. 이는 2001년도에는 한 개의 시설도 허가를 내줄 수 없다고 하던 피청구인이 입장을 180도로 바꾸어 일부 특정업체에 대한 특혜를 준 것이며, 또한 위 ○○와 협의하여 시설물을 공동으로 사용하라고 한다. 마. 가사, 피청구인의 법령적용이 제대로 되었다 하더라도 이 건 행정처분은 그 재량권을 일탈한 것이다. 첫째 불허하는 이유 중 하나로 생활소음규제 초과를 원인으로 들고있으나 ○○시의 용역에 의하여 사용된 모터보트는 아주 노후된 것이므로 그 결과에 신뢰가 가지 않고, 용역시 현대식 선체와 성능이 우수한 청구인의 선박으로 용역을 맡길 것을 제의하였으나 이를 거부한 것에 많은 의문이 있고, 둘째 위 ○○와 협의해서 유람선 계류장 시설을 사용하라고 했는데 이는 개발억제를 위해 불허한 의도라기보다 특정업체에 특혜를 준 것으로 밖에 보여지지 않는다. 바. 따라서 이 건 허가로 인한 주민생활환경 상의 문제도 크다고 볼 수 없고, 청구인이 사전에 ○○시청 용역시 청구인도 같이 응하겠다고 협의를 했는데도 청구인을 불참시킨 상태의 날조된 용역결과를 믿을 수 없으며, 지금이라도 청구인의 최신식 선체와 엔진이 장착된 선박으로 소음을 재측정해서 그 결과에 의거하여 허가를 함이 타당하고, 청구인의 신청은 공공사업을 위해 필요한 것으로 결국 공익을 위한 것임을 종합하여 보면 이 건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 사. 한편, 청구인은 (주)○○가 기허가받은 ○○시 ○○동 1151번지를 공동명의로 한다는 공증협약(2003. 6. 5.)을 하고 이 건 행정심판청구를 취하(2003. 6. 12.)를 한 후 공동명의로 명의변경신청서를 제출하였으나 피청구인으로부터 신청서류를 반려받았으며, 그 후 (주)○○의 대표와 연락이 두절되어 (주)○○에 공증각서를 이행하라는 내용증명을 발송하였고, 현재 (주)○○는 막대한 부채로 인해 사실상 영업이 불가능한 상태에 있다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 공유수면점ㆍ사용허가 신청에 대하여 공유수면관리법 제5조제3항 및 동법시행령 제6조의 규정에 의한 적법한 절차에 의거하여 관계기관의 장과의 협의결과 및 현장확인, 검토사항을 토대로 불허가 하였고, 청구인이 신청한 사업(수상레저스포츠)은 개인의 영리를 위한 사업으로서 공유수면관리법 제1조에 의한 공공복리의 증진에 이바지한다고 볼 수 없다. 나. 청구인이 신청한 지역은 ○○시 도시계획에 의거 갓바위근린공원 내의 유람선 접안시설을 목적으로 공원조성계획에 반영된 지역이었으나 ○○시에서 시행한 타당성 검토용역 결과 쾌속보트는 주변주거지의 생활소음규제기준 초과로 부적합하다고 판정되어 계획이 취소 되었고, 현재 ○○시 상동 1151번지 지선에 유람선 접안시설 설치목적의 공유수면점ㆍ사용허가를 받은 (주)○○의 허가에 관해서도 인근지역주민의 많은 민원이 제기되고 있으며, 위 ○○도 유람선 접안시설을 설치하기 위해서는 허가 지역인 갓바위 일대가 도시공원지역으로 도시공원법 제8조의 규정에 의한 ○○시의 공원점용허가를 득하여야 하나, 현재 ○○문화연대의 민원으로 인해 공원점용허가신청서를 제출한 뒤 철회한 상태로 유람선 접안시설을 설치하지 못하고 있는 상태이다. 다. (주)○○ 대표 송○○이 2002. 11. 19. 먼저 허가 신청(청구인이 2001. 3. 16. 불허가 처분을 받은 지역과 동일장소가 아님)을 하였으며, 이에 따라 관계기관과의 협의(○○시의 도시계획과 관련하여 "피허가자 이외의 다른 유람선 사업자가 계류장 시설을 사용하고자 할 때에는 계류장 시설 수용능력 범위 내에서 공동으로 사용할 수 있도록 함"과 ○○시 도시계획 상 공원구역내 부잔교 설치 1식의 규정)를 통하여 위와 같은 조건을 부과하여 허가처분을 한 사항으로서 특정업체에 특혜를 준 것으로 볼 수 없다. 라. 따라서 법령의 규정에 의하여 관계기관과의 협의 등 적법한 절차와 법령을 토대로 나온 결론에 따라 청구인에게 불허가처분을 한 것은 법령적용에 오류가 없었고, 수상레저스포츠 사업은 청구인의 개인 영리사업이지 공공사업을 통한 공익의 목적으로 볼 수 없는 사업으로서 청구인에 대한 이 건 처분은 적법하다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 공유수면관리법 제5조, 제7조 및 제20조 공유수면관리법시행령 제2조 및 제24조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 공유수면점ㆍ사용허가신청서, 사업계획서, 관계기관 협의문서, 불허가처분 통보서 등 각 사본의 내용를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인이 2003. 3. 13. 제출한 공유수면점ㆍ사용허가신청서에 의하면, 신청장소는 "전라남도 ○○시 ○○동 1181번지 지선"으로, 면적은 "직접점용 : 256.1㎡, 간접점용 : 420.4㎡"로, 목적은 "소형유람선 접안시설 설치"로, 설치하는 공작물은 "바지선 : 길이 17m, 폭 12m, 부선 : 길이 18m, 폭 1.5m"로, 기간은 "2003년 4월 ～ 2005년 3월"로, 사업규모는 "초기 단계에 소형 유람선 4척과 구조선 1척으로 사업을 시작하며 추후에 증선할 계획"이라고 각각 기재되어 있다. (나) 피청구인이 2003. 3. 15. 공유수면관리법 제5조제3항 등의 규정에 따라 관계행정기관의 장과 협의한 결과, 다음과 같이 각각 회신하였다. 1) ○○시장은 신청지는 ○○근린공원 내의 유람선 접안시설을 설치할 목적으로 공원조성계획에 반영된 지역으로서 타당성 검토 용역결과 쾌속보트는 주변 주거지역의 생활소음규제기준 초과로 부적합하다고 판정되어 계획이 취소되었고, 유람선 선착장 시설은 연차별집행계획상 제1단계(3년이내) 집행계획에 포함되지 않고 그 계획과 관리에 지장이 없을 경우 공원점용이 가능하나, 평화광장일대의 무질서한 개발억제를 위하여 동일장소에 추가로 접안시설을 설치하는 것은 곤란하며, 참고로 이 지역에 유람선 계류장시설 설치와 관련하여 민원이 발생하고 있다. 2) ○○해양경찰서장은 위 장소의 공유수면 수심, 지형지물, 기상여건을 감안할 때 수상레저기구 접안에는 별다른 지장이 없을 것으로 사료되나, 인근 주변해상은 대형 화물선 등 각종 선박이 상시 출입 또는 장기 정박하는 해역이므로 수상레저사업 영업구역으로 이용될시 수상레저사업의 특성상 모터보트는 주로 20-30노트의 고속운항과 수상스키, 워트슐레드 등을 끌 수 있도록 규정되어 있어 레저활동 중 안전사고의 발생우려 등 개항장내 해상교통 질서유지에 취약하므로 이에 대한 대책이 우선 고려되어야 할 것이다. 3) 해양수산부장관은 위 장소에 소형유람선 접안을 위한 부잔교 및 도교설치에 대하여 "가) 해양오염방지대책을 수립ㆍ시행하여야 하고, 나) 허가기간이 만료되거나 폐지될 경우 원상회복을 하여야 하며, 다) 허가에 대한 권리를 타인에게 임대하여서는 아니 되며 이를 위반할 경우 허가를 취소하여야 하고, 라) 인근 지선 어업권자 등에게 피해 또는 민원발생시 신청인이 보상 또는 민원을 전담 해결하여야 함"이라는 조건으로 동의한다. (다) 피청구인이 2003. 4. 4.자 청구인에게 신청지역은 ○○시에서 ○○근린공원 내의 유람선 접안시설을 설치할 목적으로 공원 조성계획에 반영된 지역으로서 타당성 검토 용역결과 쾌속보트는 주변 주거지역의 생활소음규제기준 초과로 부적합하다고 판정되어 계획이 취소되었던 지역이고, 신청지 인접지역(전라남도 ○○시 ○○동 1151번지)에 (주)○○(대표 송주용)에게 유람선 계류장 시설 설치 목적의 공유수면점ㆍ사용허가(2003. 1. 9.)를 하면서 평화시장일대의 무분별한 개발 억제를 위하여 허가조건에 "다른 유람선 사업자(모터보트 포함)가 계류장 시설을 사용코자 할 때에는 계류장 시설의 수용능력 범위 내에서 공동으로 사용하도록"조건을 붙여 허가하였으므로 (주)○○와 협의하여 사용하기 바란다고 하며 이 건 처분을 하였다. (라) 한편, 청구인과 (주)○○간에 2003. 6. 5. 작성한 인증서에 의하면, 공유수면 점사용 허가 및 공원 점사용 허가는 공동명의로 하고, 완전한 허가 및 영업조건이 성사된 후에는 유람선에 관계된 영업은 ○○가 하고 청구인은 수상레저에 관계된 영업만을 하기로 하며, 그 동안의 민원, 행정상 및 법률적인 소송건은 철회한다고 되어 있고, 이로 인해 청구인이 이 건과 같은 내용으로 2003. 4. 30. 제기한 행정심판을 2003. 6. 12. 취하한 바 있다. (2) 살피건대, 공유수면관리법 제5조제1항제1호의 규정에 의면 공유수면에 부두ㆍ방파제ㆍ교량ㆍ수문ㆍ건축물 기타 공작물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 이를 제거하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 해양수산부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 "관리청"이라 한다)으로부터 점용 또는 사용의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법 제5조제3항의 규정에 의하면 관리청은 제1항 본문의 규정에 의한 허가를 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제20조의 규정에 의하면 이 법에 의한 해양수산부장관의 권한은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 일부를 해양수산청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있고, 동법시행령 제24조제1항제1호의 규정에 의하면 항만법 제3조제1항제1호의 규정에 의한 무역항의 항만구역안의 공유수면에 대하여 법 제5조의 규정에 의한 점ㆍ사용허가의 권한을 지방해양수산청장에게 위임한다고 되어 있으며, 항만법시행령 별표 1에 의하면 ○○항은 무역항으로 지정되어 있는 바, 공유수면점ㆍ사용허가는 특정인에게 특별사용하는 권리를 설정하여 주는 행위로서 그 성질상 재량행위에 해당된다고 할 것이고, 이 때 공유수면점ㆍ사용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는 공유수면관리법의 입법목적, 당해 공유수면점ㆍ사용의 구체적인 내용과 이로 인한 공유수면관리상의 영향 및 공유수면점ㆍ사용허가가 불허되었을 경우 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회ㆍ경제적 손실 등을 함께 고려하여 재량권을 행사하여야 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 청구인에 대하여 공유수면점ㆍ사용불허가처분을 함에 있어, 위 신청지는 무역항인 ○○항의 항만구역안에 있고 ○○ 근린공원 내로서 평화광장의 서쪽에 위치하고 있으며, ○○시에서 유람선 접안시설을 설치할 목적으로 공원조성계획에 반영하였다가 타당성 검토결과 쾌속보트는 주변 주거지역의 생활소음규제기준 초과로 부적합하다고 판단되어 계획을 취소한 점, 청구외 ○○에게 위 신청지의 인접지역에 공유수면점ㆍ사용허가를 하면서 평화광장 일대의 무분별한 개발을 억제하기 위하여 계류장 시설을 다른 사업자가 사용하고자 할 때에는 계류장 시설의 수용능력 범위 내에서 공동으로 사용하도록 조건을 붙여 허가한 점, ○○해양경찰서장이 인근 주변해상은 대형 화물선 등 각종 선박이 상시 출입 또는 장기 정박하는 해역으로 수상레저사업의 특성상 모터보트는 주로 20-30노트의 고속운항과 수상스키, 워트슐레드 등을 끌 수 있도록 규정되어 있어 레저활동 중 안전사고의 발생우려 등 개항장내 해상교통 질서유지에 취약하므로 이에 대한 대책이 우선 고려되어야 한다고 회신한 점 등을 고려하여 주변 주거지역에 대한 생활소음 및 무분별한 개발억제 등을 이유로 이 건 처분을 한 점에 비추어 볼 때, 피청구인이 청구인에게 공유수면점ㆍ사용허가권을 행사함에 있어서 재량권을 일탈 또는 남용하였다고 보기는 어렵다 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.