공유수면 점·사용변경허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2009. 1. 20. 피청구인에게 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-2(80㎡), ○○○-16(6㎡), ○○○-15(150㎡), ○○○-14(105㎡), ○○○-13(128㎡) (이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 공작물을 설치하여 진출입로 사용할 목적으로 2009. 1. 20. ~ 2011. 12. 31.까지 공유수면 점·사용허가를 받고 사용하고 있던 중 사용기간이 만료되어 2013. 7. 31. 공유수면 사용변경(기간연장)허가를 신청하였고, 피청구인은 2013. 8. 16. 청구인에게 공유수면 점·사용 허가기간이 2011. 12. 31. 종료되어 기간연장허가 신청대상이 아니라는 이유로 공유수면 점·사용변경허가신청서를 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 부지는 청구인의 사업부지 조성 시 진출입로로 이용될 승역지와 요역지로, 청구인은 이 사건 부지에 대하여「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면관리법’이라 한다) 제5조제1항에 따라 공유수면 점·사용허가를 득하고 점유·사용기간을 3년으로 정하였으나 국토해양부 질의회신처럼 특별한 사유가 없는 한 청구인의 사업부지에 대한 공사 등의 계획과 연장선으로 보아 재신청 시 타당성을 검토 기간연장을 허가하여야 함에도 단순히 기간이 만료되었다는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 청구인이 입게 되는 엄청난 손실을 고려할 때, 재량권 남용 및 행정편의주의에 입각한 행위에 해당하므로 취소되어야 한다. 2) 또한, 피청구인은 공유수면 허가기간 만료에 따른 연장신청 안내를 통보하였다고 주장하나, 청구인은 서면 또는 구두로 통보받은 사실이 없을 뿐만 아니라 피청구인이 통보하였다면 이를 입증해야함에도 입증하지 못하고 있고, 당초 공유수면 점·사용 허가서 상의 허가조건을 보면, 점용허가를 받은 토지를 계속 점용하고자 할 때에는 허가기간 종료일 15일 전에 변경허가를 받아야 한다고 기재되어 있고, 허가기간 만료 후 연장허가를 받지 않고 계속 사용하는 경우에는 공유수면관리법 제10조에 따라 공유수면 점·사용료 금액의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수한다고 기재되어 있는바, 청구인이 연장신청을 하지 않을 경우 피청구인이 즉시 취소처분 사유를 통보하여 청구인이 입게 될 막대한 피해를 사전에 예방할 수 있도록 고지하여야 함에도 이를 하지 않은 것은 의무위반이며, 청구인이 허가기간 연장신청을 하지 못한 경우에는 공유수면관리법 제10조에 따라 변상금을 부과하고 당초 허가대로 피청구인의 취소처분 송달 시까지는 공유수면 점·사용허가는 유효하다고 봄이 타당하다. 3) 청구인은 당초 공유수면 점·사용허가 신청 시 인접권리자의 동의서를 모두 제출하였으며, 당초 계획대로 공사가 진행될 경우 새로운 피해가 발생할 여지가 없으므로 기간연장 허가신청은 당연히 수리되어야 하고 인접권리자의 동의서를 또다시 제출할 필요가 없음에도 피청구인이 이를 요구하는 것은 간소한 서류요구에 역행하는 부당한 행정행위이며, 피해가 야기되는 민원이 제기되었다면 피청구인은 사실관계를 규명하여 구체적으로 피해사실을 조사하고 피해 발생 시 피해의 정도, 주위환경적 요소 등을 청구인에게 통보하여야 함에도 이를 생략하는 것은 또한 부당하다. 4) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 공유수면관리법의 적용 오류와 지나친 행정편의주의에 기인한 결과이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 부지에 대한 공유수면 점·사용허가 시 허가조건 제17호에 따라 점용허가를 받은 토지를 계속 점용하고자 할 때에는 허가기간 종료일 15일 전에 신청서를 제출하여 변경허가를 받아야 한다고 청구인에게 고지하였고, 2011. 12. 12. 점용허가기간 만료에 따른 연장신청 안내를 하였음에도 청구인이 변경허가신청을 하지 않고 허가기간 만료일로부터 19개월이 지난 2013. 7. 31. 공유수면 점·사용변경허가를 신청하여 당초 허가기간 만료를 이유로 이 사건 처분을 하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 또한, 청구인은 공유수면 점·사용변경허가 신청 시 인접한 권리자의 동의서가 필요하지 않음에도 피청구인이 인접한 권리자의 동의서를 미첨부하였다는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하나, 이 사건 처분서에 기재되어 있듯이 인접한 권리자의 동의서 미 첨부가 아닌 허가기간 만료를 이유로 이 사건 처분을 하였으므로 이 부분에 대한 청구인의 주장도 이유 없다. 3) 따라서 피청구인이 당초 공유수면 점·사용허가 시 허가조건 제17호에 따라 허가기간 만료를 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 청구의 적법여부 가. 관계법령 【공유수면관리 및 매립에 관한 법률】 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용·사용"이라 한다)의 허가(이하 "점용·사용허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용·사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23> 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 2. 공유수면에 접한 토지를 공유수면 이하로 굴착(掘鑿)하는 행위 3. 공유수면의 바닥을 준설(浚渫)하거나 굴착하는 행위 4. 대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위 5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 해양수산부령으로 정하는 행위는 제외한다. 6. 공유수면에서 흙이나 모래 또는 돌을 채취하는 행위 7. 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위 8. 공유수면에 흙 또는 돌을 버리는 등 공유수면의 수심(水深)에 영향을 미치는 행위 9. 점용·사용허가를 받아 설치된 시설물로서 국가나 지방자치단체가 소유하는 시설물을 점용·사용하는 행위 10. 공유수면에서 「광업법」 제3조제1호에 따른 광물을 채취하는 행위 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용·사용하는 행위 ② 공유수면관리청은 제1항제1호에 따른 건축물의 신축·개축 및 증축을 위한 허가를 할 때에는 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여만 허가하여야 한다. ③ 공유수면관리청은 점용·사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ④ 점용·사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용·사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다. ⑤ 제4항에 따른 변경허가에 관하여는 제3항을 준용한다. ⑥ 공유수면관리청은 점용·사용허가 또는 제4항에 따른 변경허가를 하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. ⑦ 공유수면관리청은 점용·사용허가를 하는 경우 해양환경·생태계·수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리·운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 점용·사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다. ⑧ 점용·사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용·사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 "공유수면 점용·사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용·사용하려는 경우 【공유수면관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제8조(점용ㆍ사용허가 사항의 변경허가) 법 제8조제4항에서 "점용ㆍ사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 1. 점용ㆍ사용허가 기간의 연장 2. 점용ㆍ사용의 목적 또는 면적의 변경 3. 점용ㆍ사용허가를 받아 설치한 시설물의 용도 또는 규모의 변경 제12조(권리자 등) ① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 권리를 가진 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 법 제8조에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자 2. 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자 3. 「수산업법」 제2조제11호에 따른 입어자(入漁者) 4. 「수산업법」 제8조에 따른 어업면허를 받은 자 5. 「수산업법」 제41조제3항에 따른 구획어업, 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자 6. 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자 7. 조선소의 소유자 또는 점유자[조선소에서 선박을 상가(上架)하는 데에 필요한 공유수면으로서 수중 선가대(船架臺)의 끝으로부터 상가할 수 있는 최대선박 길이의 3배 이내의 공유수면에 대한 허가ㆍ협의 또는 승인의 경우만 해당한다] ② 생략 ③ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용의 허가ㆍ협의 또는 승인을 할 때 점용ㆍ사용을 하려는 자와 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 사이에 법 제12조 본문에 따른 피해가 예상되는 권리에 관하여 분쟁이 있는 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 관련 기관의 의견을 참고할 수 있다. <개정 2012.7.20, 2013.3.23> 1. 법 제2조제1호가목 및 나목에 해당하는 구역에서의 분쟁: 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 기관 가. 「수산업법 시행령」 별표 4 제4호 나목1)에 따라 해양수산부장관이 지정한 수산에 관한 전문조사ㆍ연구기관 또는 교육기관 나. 「해양환경관리법」 제86조에 따라 등록한 평가대행자 2. 법 제2조제1호다목에 해당하는 구역에서의 분쟁: 「환경영향평가법」 제53조에 따라 등록한 환경영향평가업자 ④ 공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다. 1. 해당 점용ㆍ사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부 2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부 【공유수면관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙】 제7조(점용·사용허가 사항의 변경신청 등) ① 법 제8조제4항에 따라 점용·사용 변경허가를 받으려는 자는 별지 제6호서식에 따른 공유수면 점용·사용 변경허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 공유수면관리청에 제출하여야 한다. 다만, 점용·사용허가 기간만을 변경하는 경우에는 제1호부터 제3호까지의 서류를 첨부하지 아니한다. 1. 점용·사용허가 구역과 변경허가 신청구역을 표시한 축척 2만5천분의 1의 지형도 또는 연안정보도(배타적 경제수역의 경우에는 신청구역을 표시한 해도를 말한다) 2. 변경된 계획평면도 및 구적도 3. 변경된 설계도서(법 제8조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 점용·사용허가 사항을 변경하는 경우만 해당한다) 4. 공유수면 점용·사용 관련 권리자의 동의서(영 제12조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 권리자가 있는 경우만 해당한다) ② 공유수면관리청은 법 제8조제4항에 따라 공유수면 점용·사용허가의 변경허가를 하였을 때에는 변경허가 신청자에게 별지 제7호서식에 따른 공유수면 점용·사용변경허가증을 발급하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공유수면 점·사용허가서, 공유수면 점·사용변경신청서, 연장신청 안내문, 처분서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2009. 1. 20. 피청구인에게 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-2(80㎡), ○○○-16(6㎡), ○○○-15(150㎡), ○○○-14(105㎡), ○○○-13(128㎡)에 공작물을 설치하여 진출입로 사용할 목적으로 2009. 1. 20. ~ 2011. 12. 31.까지 공유수면 점·사용허가를 받고 사용하고 있던 중 사용기간이 만료되어 2013. 7. 31. 공유수면 사용변경(기간연장)허가를 신청하였고, 나) 피청구인은 2013. 8. 16. 청구인에게 공유수면 점·사용 허가기간이 2011. 12. 31. 종료되어 기간연장허가 신청대상이 아니라는 이유로 공유수면 점·사용변경허가신청을 반려처분 하였다. 2) 공유수면관리법 제8조, 제12조, 같은 법 시행령 제8조, 제12조에 따르면, 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위 등을 하려는 자는 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용·사용허가를 받아야 하고, 점용·사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용·사용 기간 및 목적 등의 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받도록 규정하고 있으며, 이때, 피해가 예상되는 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 되고, 다만, 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우에는 예외로 하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 부지에 대한 점유·사용기간을 3년으로 정하였다 할지라도 특별한 사유가 없는 한 청구인의 사업부지에 대한 공사 등의 계획과 연장선으로 보아 재신청 시 타당성을 검토하여 기간연장을 허가하여야 함에도 단순히 기간이 만료되었다는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 청구인의 재산적 피해를 감안할 때 부당하다고 주장한다. 4) 본안 심판 전 이 사건 심판청구가 적법하게 제기되었는지에 대하여 살펴보면, 「행정심판법」제27조제1항에 따르면 ‘행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날 부터 90일 이내에 청구하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제27조 제3항에서는 ‘행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다.’고 규정하고 있는바, 피청구인이 2013. 8. 16. 이 사건 처분을 하여 2013. 8. 28. 청구인에게 통지된 사실이 인정되고, 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구가 2013. 11. 27. 제기되어 역수 상 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 또는 처분이 있었던 날부터 180일이 경과되어 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.