공유수면 점·사용허가 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2008. 8. 5.부터 OO시 OO읍 OO리 xx번지 공유수면 중 348㎡(이하 ‘이 사건 공유수면 부분’이라 한다)에 대하여 같은 리 yy번지 단독주택의 진출입을 위한 공유수면 점용·사용허가를 받은 자이다. 피청구인은 2021. 6. 8. 청구외 OOO에 대하여 이 사건 공유수면 부분 중 10㎡ 에 대하여 진출입로 및 배수관로 매설을 위한 공유수면점용·사용허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였고, 이에 청구인은 2022. 2. 국민신문고를 통하여 이 사건 처분의 취소(1차 민원) 및 보완(2차 민원)을 요청하자 피청구인은 이 사건 처분 신청시 청구인의 동의서가 첨부되지 않아 이 사건 처분에 하자가 있다고 하며 법원의 취소 판결이 있는 경우 이 사건 처분을 취소할 수 있다고 답변하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 OO시 OO읍 OO리 yy번지에 단독주택을 건축하면서 진입로를 위해 이 사건 공유수면 부분인 같은 리 xx번지의 348m²에 대한 공유수면 점용·사용허가를 신청하여 2008. 8. 5. ~ 2023. 12. 31.까지 계속 연장하면서 매년 공유수면 점용사용료와 면허세를 납부하며 관리하고 있다. 청구인은 2021. 12. 29. 같은 리 zz번지 소유자가 건축공사를 하면서 이 사건 공유수면 부분을 파손하고 있어 항의하였더니, 공사소장이라는 사람이 위 zz번지 소유자가 피청구인으로부터 공유수면 점·사용허가를 받아서 정화조 및 우수관 공사를 한다는 말을 들었다. 2) 청구인이 피청구인에게 확인한 결과 피청구인이 잘못하여 청구인이 허가를 받은 348㎡ 중 10㎡를 이 사건 처분으로 점용·사용 허가를 하였다고 하여 항의하였더니, 피청구인은 국민신문고에 민원을 접수하라고 하였다. 이에 청구인은 2차에 걸쳐, 청구인이 받은 것 외에 추가로 발급한 공유수면점용·사용 허가를 취소 또는 보완(보정)하여 청구인에게 동의서를 받아서 공사할 수 있도록 요구하였으나 피청구인은 ‘잘못은 행정청에 잘못이 있으며 소급하여 취소 처분할 수 있으나 취소로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 취소로 달성되는 공익과 비교형량 하여야 한다고 규정하여 행정행위에 하자가 있다고 하는지는 별도의 사법적 판단이 필요할 것으로 보입니다’라고 국민신문고 답변을 하였다. 3) 청구인이 점용·사용 허가를 받은 면적 348㎡ 중 10㎡에 대하여 피청구인이 중복으로 공유수면 점용·사용 허가를 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 청구인은 이 사건 공유수면 부분에 대한 세금을 성실히 납부하면서 10년 이상 유지·보수를 해오고 있다. 그런데 담당 공무원의 잘못으로 공유수면 면적의 일부를 다른 사람에게 허가를 내주었는데, 이는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제12조를 위반하여 제3자에게 허가한 것이므로 무효확인을 청구하는 것이다. 청구인은 시정요구를 하였으나 피청구인은 전임 담당 공무원의 잘못을 인정하면서도 추가로 허가받은 건축주에게 피해가 있다며 시정 요구를 받아 줄 수 없다고 하여 다시 건축주에게 청구인의 동의서를 받도록 보완을 요구하였으나 이 또한 수용되지 않았다. 이후 피청구인은 행정심판 기간에 임의로 공사를 하면 준공허가를 하지 않겠다고 하여 안심하고 있었는데, 건축주가 임의로 공사를 하고 있어 알리니 피청구인 담당 공무원은 공유수면 부분은 공사를 하지 말라고 말하였으며 그 사이 진행한 부분은 원상복구할 것이라고 말하였으나, 건축주는 원상복구를 하지 않고 공사를 진행하였다. 그러나 피청구인은 공문을 발송한다고 하였다가 취소하고 또한 행정심판에서 이 사건 처분이 취소되면 원상복구된다고 하는 등, 청구인은 준공허가에 관한 말 또한 믿을 수 없게 되었다. 청구인은 이 사건 심판 청구 후 위와 같은 공사 강행과 관련하여 시비·경찰신고까지 당하였으며, 청구인은 피청구인의 말을 믿고 따랐지만, 위 건축주는 이 모든 것을 무시하고 공사를 강행하였다. 이에 법에 따른 판단을 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 동의 없이 점용허가를 내어준 이 사건 처분에 중대한 하자가 있다고 볼 수 없다. 가) 이 사건 공유수면 부분인 OO읍 OO리 xx번지 중 일부인 10㎡에 공유수면 점용·사용 허가를 내어줄 때 당시 기존 공유수면 점용·사용허가가 이루어졌다는 사실을 알지 못하여, 청구인으로부터 동의 및 승인을 받지 못하였다. 나) 피청구인은 2018. 10. 26. 청구인에게 점용·사용 변경허가를 할 때, 허가조건에 공유수면 점용허가지는 불특정 다수인들이 사용·수익하는 공공용이라는 점을 명시하여, 공유수면은 공용 또는 공공용으로 사용되는 공익시설(자연공물)이므로 특정인의 독점적·배타적 점용·사용이 제한됨을 명시적으로 고지하였다. 다) 공유수면법 제12조는 공유수면 점용·사용 허가 시 기존 공유수면 점용·사용허가 관련 권리자의 동의가 필요한 조건으로 ‘공유수면 점용·사용 허가로 인하여 피해가 예상되는 권리’임을 조건으로 규정하고 있다. 2) 청구인은 주택 진입 목적으로 공유수면 점용허가를 받았으나, 이 사건 처분은 기본권인 상하수도를 설치하기 위한 것으로, 그러한 목적을 위하여 허가를 하였다는 것만으로 위법이 있다고 볼 수 없다. 가) 피청구인이 상하수도를 매설하도록 공유수면 점용·사용허가를 하였다는 것만으로 청구인이 이 사건 공유수면 사용에 아무런 장애가 없다는 점이 간과되어서는 안 된다. 나) 이 사건 공유수면 지하에 배수관로가 매설되더라도 공유수면(지상)을 이용하는 것에 장애가 없을 뿐만 아니라, 우회도로가 존재하므로 청구인이 이 사건 공유수면을 진출입로로 사용하는 것에 그 어떠한 방해가 발생되지 않아 주택 진입에 하자가 없으므로, 청구인의 동의가 반드시 필요한 요건이라고 볼 수 없다. 다) 대법원 2010. 11. 25. 선고 2010도12529판결에 따르면 “공유수면의 특별사용은 반드시 독점적·배타적인 것이 아니라 그 사용 목적에 따라서는 다른 공유수면의 점용 또는 공유수면의 일반 사용과 병존이 가능한 경우도 있다”라고 하는바, 이에 비춰 볼 때 공유수면의 점용허가를 받았다는 이유만으로 독점적이고 배타적으로 사용할 수 없다는 대법원 판례이다. 따라서 공유수면 점용허가를 받은 자나, 불특정 다수인 또는 상하수도를 매설하는 사람이 불편함이 없어야 한다. 따라서 피청구인이 청구인으로부터 사전 동의 가 없었다는 것을 하자로 볼 수는 없다. 3) 이 사건 처분을 취소하는 경우 청구인이 얻게 되는 이익보다, 공공시설물을 사용·수익하는 불특정 다수인들이 받게 될 불이익 등이 막대하다. 가) 이 사건 처분은 청구외 OOO이 OO시 OO읍 OO리 zz번지에 제조업소를 건립할 목적으로 개발행위허가를 받아, 위 개발행위허가지에 상하수관로를 설치하기 위한 것이므로 위법이 없다. 나) 위 개발행위허가지 제조업소의 건축물 준공 상태는 80% 이상으로 이 사건 처분이 취소되는 경우 입게 될 피해액은 수십억 원에 이르는 정황 등에 비추어보면 청구인이 10㎡의 확보 또는 독점적 배타적으로 사용함으로써 입게 될 이익보다 개발행위 및 건축허가가 준공될 수 없는 등 경제적인 손실과 공익시설로 달성하고자 하는 공공이익이 더 크다 할 것이다. 4) 위에서 살펴본 바와 같이, 청구인은 불특정 다수인들을 위한 공공시설인 하천에 대한 공유수면점용허가를 받았으나, 그러나 피청구인은 위 점용허가가 있다는 사실을 알지 못하고, 10㎡에 대한 점용허가 한 것은 착오에 의한 것이다. 그러나 위와 같은 착오로 인해 청구인이 받게 될 불이익이 미미하고(즉, 청구인은 10㎡의 점용허가로 인해 공유수면 사용하는 것에 그 어떠한 장애가 없다), 나아가 청구인이 점용허가를 받은 시설은 불특정 다수인들이 사용·수익하는 공익시설이라는 점 등에 비추어보면, 그 어떠한 하자가 있다고 볼 수 없다. 따라서 공익시설은 점용허가를 받거나 받지 않은 불특정 다수인들이 아무런 장애 없이 이용하거나 사용되어야 한다는 점 등을 종합적으로 고려하더라도, 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】(시행 2021. 4. 1. 법률 제17171호) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014. 6. 3., 2017. 3. 21., 2020. 2. 18.> 1. “공유수면”이란 다음 각 목의 것을 말한다. 다. 하천ㆍ호소(湖沼)ㆍ구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 12. 27., 2017. 3. 21.> 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우 구【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】(시행 2021. 1. 5. 대통령령 제31380호) 제12조(권리자 등) ① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. <개정 2016. 6. 21., 2020. 8. 26., 2021. 1. 5.> 1. 법 제8조에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자 6. 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자 ④ 공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다. 1. 해당 점용ㆍ사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부 2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부 구【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙】(시행 2020. 12. 4. 해양수산부령 제449호) 제4조(공유수면 점용ㆍ사용허가 신청 등) ② 제1항에 따른 허가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. <개정 2012. 6. 14., 2013. 3. 24., 2017. 1. 5., 2017. 9. 22.> 5. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자의 동의서(영 제12조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 권리자가 있는 경우만 해당한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 청구인에 대한 공유수면 점용 변경(기간연장)허가 통지서면, 청구인의 국민신문고 민원 및 그에 대한 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 공유수면은 하천인 국유지로 공유수면법에 따른 공유수면에 해당한다. 나) 청구인은 2018. 10. 26. 이 사건 공유수면 부분에 대하여 허가기간을 2018. 10. 26. ~ 2023. 12. 31.로 변경(기간연장)하는 공유수면 점용허가를 받았다. 다) 피청구인은 2021. 6. 3. 청구외 OOO에게 이 사건 공유수면 부분 중 10㎡에 관하여 ‘근린생활시설 진출입로 및 배수관로 매설’을 목적으로 하는 공유수면 점용·사용 허가를 하는 이 사건 처분을 하였다. 라) 청구인이 2021. 12. 31. 이 사건 공유수면 부분의 원상회복 등을 요청하는 민원을 신청하자, 피청구인은 청구인의 동의서가 누락되었으나 이 사건 처분의 취소를 위하여는 사법적 판단이 필요하다는 취지로 회신하였다. 이에 청구인이 2022. 2. 8. 청구인의 동의를 받도록 이 사건 처분을 보완하라는 민원을 신청하자, 피청구인은 같은 취지로 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829539"></img> <2022. 2. 8. 민원 회신 발췌> 2) 청구인은 2022. 3. 28.자 청구변경신청서를 통해 이 사건 처분의 무효확인을 청구하고 있다. 행정처분의 무효확인을 구하는 청구에는 청구인이 그 처분의 취소를 구하지 아니한다고 밝히지 아니한 이상 그 처분이 당연무효가 아니라면 그 취소를 구하는 취지도 포함되어 있는 것으로 보아야 하고, 그와 같은 경우에 취소청구를 인용하려면 먼저 취소를 구하는 심판청구의 요건을 구비하여야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2015두38856 판결 참조). 그러므로 청구인의 심판청구가 「행정심판법」제27조에서 규정하는 심판청구의 기간을 준수하였는지 여부를 살필 필요가 있다고 할 것인데, 이 사건 처분은 2021. 6. 8. 이루어졌고, 이 사건 심판청구는 이로부터 180일이 경과한 2022. 3. 14. 제기되었다. 그러나 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 「행정심판법」제27조제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 것으로 보아 심판청구가 가능하나, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 「행정심판법」제27조제1항 소정의 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 사정이 있는 경우에는 그때로부터 90일 이내에 행정심판을 청구하여야 한다(대법원 1996. 9. 6. 선고 95누16233 판결 참조). 살피건대, 이 사건 기록에 현출된 증거들에 의하면 청구인은 2021. 12. 29. 이 사건 처분 대상 수면에 관하여 공사가 진행중인 사실을 확인하기 이전까지는 이 사건 처분이 발령된 사실을 알았다고 보기 어렵고, 위 공사일로부터 90일 이내에 이 사건 심판청구가 제기되었으므로, 앞서 살펴본 법리에 의하면 이 사건 심판청구는 취소청구와 관련하여서도 심판청구기간을 준수한 것으로 보인다. 그러므로 청구인의 이 사건 심판청구와 관련하여서는 이 사건 처분의 무효확인 뿐만 아니라 취소를 구하는 취지까지 포함되어 있다고 할 것이고, 취소청구와 관련하여 심판청구의 요건을 구비하고 있다고 할 것이므로, 따라서 이 사건 처분에 관하여 취소사유가 존재하는지 여부에 대해서까지 살펴볼 필요가 있다고 할 것이다. 3) 청구인은 이 사건 공유수면에 관하여 자신이 이미 공유수면 점용허가를 받았음에도 불구하고, 자신의 동의를 받지 않은 채 이 사건 대상 수면에 대해 중복하여 점용허가를 한 것은 위법하다는 취지로 주장한다. 그러나 청구인이 받은 선행 점용허가의 허가조건을 보면 “해당 점용지는 불특정 다수인이 사용할 수 있는 공공용으로 사용되어야 하며, 이와 관련 어떠한 이의도 제기할 수 없습니다”라고 기재되어 있는바, 선행 점용허가는 위와 같은 허가조건에 따른 제한이 있다고 할 것이다. 그리고 공유수면법 제12조, 같은 법 시행령 제12조제1항제1호에 의하면 ‘공유수면 점용·사용 관련 권리자’가 존재하는 경우에는 위 권리자의 동의를 얻어야 비로소 공유수면 점용허가가 가능하고, 다만 기존의 공유수면 점용허가를 받은 자라고 하더라도 추가적으로 발령될 점용허가로 인해 피해가 예상된다고 인정되는 경우에야 비로소 위와 같은 공유수면 점용·사용 관련 권리자’에 해당된다고 해석된다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두2164 판결 참조). 그러므로 청구인의 주장처럼 청구인의 동의가 없기 때문에 이 사건 처분이 위법하다고 인정되기 위해서는, 이 사건 처분으로 인해 청구인에게 피해가 발생할 것으로 예상되어 청구인이 위 공유수면법 제12조에서 규정하는 ‘공유수면 점용·사용 관련 권리자’로 인정될 것이 요구된다고 할 것이다. 그런데 청구인의 주장과 제출한 증거들에 의하면 이 사건 처분으로 인하여 청구인에게 발생할 피해의 내용이 구체적으로 확인되지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 처분은 근린생활시설 진출입로 및 배수관로 매설을 위한 목적으로 발령된 것인데, 위와 같은 진출입로 허용이 선행 점용허가의 목적인 진출입로 사용에 지장을 준다고 보기 어렵고, 아울러 배수관로 매설은 공유수면 지하에 이루어지는 것으로서 이 또한 선행 점용허가의 목적인 진출입로 사용에 지장을 주기는 어려울 것으로 보인다. 또한, 이 사건 대상 수면의 면적은 10㎡로서 크지 않은 반면, 이 사건 처분이 취소되는 경우에는 OO리 zz번지 소재 제조업소 건립 목적으로 이루어진 개발행위 허가와 관련하여 개발행위 관련 건축이 준공될 수 없는 피해가 발생하게 될 것으로 보인다. 위와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 처분으로 인해 청구인에게 피해가 발생하여 청구인이 ‘공유수면 점용·사용 관련 권리자’에 해당한다고 보기 어려우므로, 청구인의 동의를 얻지 못한 채 이 사건 처분이 이루어졌다는 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 보기는 어렵다고 판단되고, 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.