공유수면 점사용허가 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○-○번지 일원(이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 임야를 근린생활시설 부지로 개발하기 위하여 피청구인에게 같은 동 ○○○○-○○번지 구거부지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 일부에 대하여 2015. 4. 2. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제8조에 따라 공유수면점용·사용허가 및 변경허가 신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였고, 이에 피청구인은 이 사건 신청지에 인공구조물 설치 후 불특정 다수가 이용하는 진출입 도로개설은 특정인이 독점적·배타적으로 점용·사용할 수 있는 허가대상이 아니라는 등의 사유로 2015. 4. 9. 이 사건 허가신청에 관하여 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2015. 4. 2. 피청구인에게 이 사건 부지 일원에 근린생활시설 부지조성을 위해 진입로 개설(상수도 및 도시가스 인입 포함) 목적으로 이 사건 신청지에 대하여 공유수면점사용 변경허가신청(2곳) 및 신규 신청(2곳)을 하였으나, 피청구인은 2015. 4. 9. 이 사건 처분하였다. 이 사건 부지 일원의 유일한 통로를 맹지화하여 총 50여 필지 토지소유자 20여명에 대한 정당한 이익과 재산권을 침해함으로서 주민의 공공복리를 훼손한 중대한 사항이다. ○○시 규제개선 정책을 직접원인으로 허가받은 2건에 대한 경미한 변경사안을 당초 허가가 위법한 선행행정이라는 이유로 이 사건 처분한 것은 행정의 신뢰보호원칙은 물론 자기행정의 공신력을 정면으로 부정하는 것이다. 2) 이 사건 부지의 마을입구 초입에 거주하는 시 고위공무원들은 국유인 구거와 도로부지를 무단으로 점용하고 있으면서도 주민 공동의 마을길 정비를 공공연히 반대하고 있는 등 위법·부당행위가 만연되어 있는 실정이다. 정부는 공유수면은 국민 누구나 자유롭게 활용할 수 있고 지속적인 이용과 개발이 가능하도록 효율적인 관리와 보전을 해야 하는 소중한 공공자산이라면서, 불법·무단 이용에 대한 관리를 강화하고, 내륙 공유수면에 대한 국민 인식을 높여 이용의 양성화에 노력하겠다고 밝힌바 있으며, 감사원 심사청구 결정례, 행정심판 재결례 및 대법원판례에서도 일관되게 정립된 사안에 비추어 명백한 위법·부당행위이다. 3) 2013. 11.경 당시 청구외 ○○○, ○○○ 및 ○○○은 이 사건 부지 인근에 공장신축을 위한 진입도로 개설 목적으로 피청구인으로부터 공유수면허가를 받아 2013. 12. 27. 건축신고를 하였다. 그러나 당시 공유수면점사용허가에 의하면 도로확보 계획(폭6m)은 사업대상지에 필요한 최소한의 구간에 한정될 뿐 간선도로로부터 총 750m 진출입 구간 중 협소구간(폭3m, 연장209m)은 마을안길 현황도로 그대로 이용하는 계획이어서 통행량 증가를 고려하지 않은 불합리한 계획이었다. 당시 ○○시 도시계획심의위원회에서는 적정 도로확보 여부에 대하여 40여 분간에 걸친 논의가 있었는데, 협소구간은 국유지 2필지로서 도로확포장이 가능함이 고려되어 허가를 받을 수 있었다. 4) 청구인은 위와 같은 사실을 잘 알고 있었고, 공유수면점사용허가 가능여부는 앞서 2014. 10.경 미리 피청구인(구거담당부서)으로부터 허가 가능한 사안임을 확인받아 2015. 3. 20. 이 사건 신청지 주변의 ○○동 ○○○○-○번지 외 1필지 토지를 매입하고 근린생활신축 인·허가를 진행한 사실이 있고, 주변인들 또한 청구인보다 앞서 토지를 매입하고 인·허가를 진행하였거나 진행중인 사실이 있다. 5) 청구인과 이해관계인들은 기 공유수면허가를 받은 자 들로부터 2015. 3.경 권리의무승계를 완료한데 이어, 2015. 3. 25. 피청구인에게 경미한 변경허가 2건과 신규도로개설 2건 등 총 4건에 대해 이 사건 허가신청을 하였는데, 기 허가받은 부분은 공사차량 진출입을 위하여 경계측량 실시 후 잡석을 포설한 상태이고, 신규로 신청한 부분 중 인근 주민이 무단 경작중이어서 양해를 구하고 비닐하우스를 철거한 상태이나, 2013. 6.경 인접 토지주가 경작목적 공유수면허가 진행중 실경작자의 동의를 득하지 못하여 취하한 사실이 있다. 청구인은 ○○로 협소구간을 제외한 나머지 부분에 대하여 도로 개설함에 있어 주변 전체 유수구역 10.8㏊에 대한 배수처리계획을 반영함으로써 구거기능을 도모할 수 있도록 하였다. ○○로 협소구간에 대한 신규 신청부분은 기 아스콘포장이 된 마을도로 우측 나대지 미포장된 부분(기존 도로부지 포함)을 확·포장하는 내용으로 신청하였다. 도로 우측 나대지화 된 비포장 구간은 좌측 기존 구거의 유수흐름에 전혀 지장을 초래하지 않는다. 다만, 동 구간 중 인접대지가 무단점용하고 있는 상태로 무단점용자는 ○○동 ○○○○-○번지 및 ○○○○-○○번지 대지 소유자가 ○○시 고위공무원이면서 마을도로 확·포장사업에 반대의사를 명확히 표하고 있는 상태이다. 이상과 같이 이 사건 신청지는 공통적으로 과거부터 현재까지 나대지 상태로 유수흐름이나 소통이 없어 유수소통에 전혀 지장을 초래하지 않음이 객관적으로 증명된다. 6) ○○로를 유일한 통행로로 이용하는 이 지역 특성에 비추어 공유수면점사용 허가가 이루어 질 경우 주변 다수의 공동의 이익을 도모할 수 있다. 따라서 청구인은 이 사건 신청지 도로개설과 함께 주민들로부터 상수도와 도시가스 인입의견을 반영하고 인접 토지주들로 부터 건축법상 도로개설 협조를 받아 주민 공동의 이익을 도모할 수 있도록 계획을 수립하였다. 청구인은 이 사건 허가신청을 하면서 다음과 같이 현황과 사업목적을 명확히 제시한 사실이 있다. 가) 신청지는 ○○로 ○○○번길로서 오랜 기간에 걸쳐 불특정 다수의 마을도로로 기능을 해오고 있으나, 유효도로의 폭이 3m에 불과하여 협소한 상태이고, 동 도로와 연접한 ○○동 ○○○○번지는 도로임에도 도로로서 기능을 발휘되지 않고 있는 상태로 앞서 공장 등 허가로 인하여 장차 늘어나는 차량통행으로 교통소통에 불편이 우려된다. 나) 따라서 기존 도로와 미개설 도로를 활용하고 일부 편입되는 사유지에 대하여는 건축법상 도로(도로대장 공고 후 개설)로 계획하여 도로 확·포장(폭 3m → 폭 6m) 공사를 시행함으로 원활한 교통소통을 도모하고자 하고, 아울러 서울도시가스와 상하수도사업소와 협의하여 기반시설을 인입하여 주민 공동의 이익을 도모하고자 한다. 다) 북측 나대지 부분에 대하여는 주변 우수유역 전체에 대한 배수처리 계획을 반영하여 종전과 같이 우수가 경작지대로 유입하는 피해가 없도록 하고 구거 본래의 기능을 도모할 수 있도록 하겠다. 라) 사업을 시행함에 있어 발생되는 책임은 모두 청구인에게 있으며, 민원발생이 없도록 조치하고 그럼에도 발생되는 민원에 대하여는 청구인 책임으로 적의 조치할 것이다. 7) 공유수면법 제2조에 의하면 공유수면은 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것을 공유수면이라 정의하고 있고, 이 사건 신청지는 장기간 사실상 나대지인 상태로 허가여부에 있어서 이의 특수성을 감안할 필요가 있다. 따라서 사실상 나대지인 이 사건 신청지에 대하여 점용허가를 할 경우 실질인 공유수면에 대한 허가기준과 차등(원화)할 것인지 또한 같은 법 적용대상이 아니라면 「국유재산법」에 의거 사용허가로 처리할 것인지를 판단해야 할 것이다. 과거 정부의 해석은 공유수면이라 함은 바다·바닷가 및 하천·호소·구거 기타 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것으로 공유수면법 제2조제1호에서 규정하고 있으므로 지적공부상 국유의 구거로 되어 있지 않은 구거는 공유수면법이 적용되지 아니하고, 국유지 또는 공유지를 진입도로로 활용하기 위한 인·허가 절차는 「국유재산법」　또는 「지방재정법」이 정하는 절차에 따라야 하고, 최근 국토교통부 답변도 지목은 구거이나 실제 이용 상황이 구거가 아닌 경우, 이용현황에 따라 해당 관련 법령을 적용하나 별도의 법령이 없는 경우에는 기본법인 국유재산법에 따라 사용허가를 받아야 한다고 하고 있다. 8) 피청구인이 이 사건 처분한 사유를 살펴보면, 도로설치 후 불특정다수가 이용되는 구거부지 종 방향에 대한 진출입 도로개설은 특정인이 독점적·배타적으로 점용·사용할 수 있는 허가 대상이 아니며, 인공구조물은 원상회복이 불가능한 사항으로 원상회복을 전제로 하여 설치되는 인공구조물에 해당되지 않는 등 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하여 공공의 이익증진에 이바지함을 목적으로 하는 공유수면 관리에도 위배된다고 하나, 가) 현시점 특정인의 신청이고 도로 개설이후는 불특정다수가 이용하게 됨은 단정할 수 없지만 장래 불특정 다수에 이르렀을 때는 공공복리를 위하여 당연히 허가취소 되므로 이는 당연한 것을 불가이유로 삼았으니 불가이유가 될 수 없다. 또한 구거부지 종 방향이 어떻다는 것인지 알 수 없으나 횡 방향이었다면 허용될 수 있다는 것인지 알 수가 없다. 나) 피청구인이 이 사건 처분하면서 특정인이 독점적·배타적으로 점용·사용할 수 있는 허가 대상이 아니라는 사유를 들은 것은 기존 마을안길이 불특정 다수가 이용하는 공로인 점에 착안한 듯하나, 신청부분은 기존 공로가 아닌 비포장 구간을 포장하고자 함을 명확히 제시하였음에도 마치 기존 공로를 독점적으로 사용하고자 한 것으로 왜곡하였으니 위법하다. 이점은 앞서 2014. 10.경 피청구인 소속(구거부서 당시 주무관 ○○○)으로부터 ① 기존 공로부분은 허가불가 ② 기존 구거의 유수소통에 지장 없을 것 ③ 비포장구간에 한정하여 인공구조물 모두 기부채납 할 것 ④ 허가기간 중 사용료 납부하되 준공시 허가 취소하여 공로로 운영할 것이라는 의견을 받은 사실이 있다. 다) 이 사건 신청지는 유수소통이 없는 나대지로서, 일부구간은 기 상수도관이 매설되어 있고, 최근 서울도시가스 도시가스관 연장 매설키로 협의된 곳으로 일반적인 구거이용 행위에 불과함에도 원상회복이 불가능하다는 이유로 이 사건 처분하는 것은 위법하다. 라) 또한 공유수면법 제1조에 따르면 이 법은 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하고, 친환경적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다고 규정함으로써 이용을 위해 보전·관리 → 효율적 이용 → 공공이익 증진 → 국민생활향상임을 명확히 규정하고 있음에도 마치 보전·관리가 궁극의 목적인 것으로 호도하고 있고 유수소통 저해와 같은 구체적 이유제시 없이 공공이익을 저해한다고 하니 위법하다. 더욱이 장기간 무단경작지 등으로 구거기능을 최소 20년 이상 상실하였음이 객관적 자료로 증명되므로 보전·관리 위배는 피청구인에게 있고, 청구인의 사업을 통하여 공공이익 증진 도모기회 마저 가로막고 있어 위법의 정도가 심각하다. 그런가 하면 2015. 6. 19. ○○시 ○○구청장은 이 사안과 동일·유사사안에 대하여 신규 허가한 사실에서와 같이 이 점만 보더라도 더 나아가 살펴볼 필요 없이 피청구인의 위법함이 증명된다고 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 공유수면법 제4조에 따르면 공유수면을 관리하는 국가나 지방자치단체는 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 한다고 규정되어 있고, 공유수면은 자연 상태 그대로 공공용에 제공될 수 있는 실체를 갖는 이른바 자연공물로서, 나대지 등 공유수면으로서의 성질을 상실하였더라도 「국유재산법」에 따라 용도폐지하지 않는 이상 공유수면으로 관리하여야 하며, 공유수면법을 적용하여야 한다는 일관된 대법원 판례로 청구인이 공유수면 점용·사용 허가 신청한 구거부지는 당연 이에 해당된다(대법원 1993. 4. 13. 선고 92누18528판결, 대법원 1995. 11. 14. 선고 94다42877 판결). 2) 공유수면 관리 규정에 의한 허가는 일반적으로 특정 공유수면에 대하여 독점적·배타적으로 점용·사용할 수 있도록 허용하는 것이며, 또한 인공구조물(도로포장 등)설치행위는 공유수면법 제8조제1항제1호 기타 인공구조물에 해당되어 공유수면 점용·사용 허가 대상이나 「공유수면 관리 및 매립에 관한 업무처리 규정」(이하 ‘공유수면업무처리규정’이라 한다) 제2조제1호에 따르면 ‘인공구조물’이란 객관적으로 원상회복이 예정된 물건임을 규정하였으며, 또한 관련 연구보고서(내륙 공유수면 관리체제 기반 연구 보고서, 2013. 12. 해양수산부) 및 질의회신에 의하면 인공구조물 설치 시 기본적으로 원상회복을 전제로 하여야 함을 명시하고 있다. 3) 그러나 청구인은 구거부지를 이용하여 건축 인허가 충족을 위하여 도로 확포장 및 도로개설을 목적으로 이 사건 허가신청 당시 단순히 건축물의 진출입로가 아닌 불특정 다수가 이용하는 마을안길(비법정도로)을 도로구역, 도시계획(도로) 시설결정 등 도로개설을 위한 법적(도로법 등) 절차 없이 공유수면 점용·사용 허가만으로 공유수면과 사유지를 포함하여 폭 6m 도로를 개설한 후 공유수면 관리하는 부서에 기부채납 하겠다는 내용으로 신청하였다. 이는 구거부지(사유지 포함)를 도로로 개설하겠다는 것으로 결국 공유수면으로서의 용도가 폐지되는 결과이며, 공유수면법 제1조 및 같은 법 제4조에 명시된 바와 같이 공유수면은 공유수면으로서 지속적으로 이용할 수 있도록 공유수면을 보전, 관리하여야 한다는 법 제정 취지에도 명백히 위배된다. 4) 또한 이 사건 허가신청은 특정인에게 독점적·배타적으로 점용·사용할 수 있도록 허용하는 점용·사용 허가의 법률적 권리에 위배되며, 또한 도로공사 후 불특정다수가 이용되는 마을안길을 조성하는 행위, 도로공사 후 기부채납 하겠다는 것은 관련 규정 및 업무처리지침에 명시된 원상회복이 예정된 물건, 원상회복이 전제되어야 한다는 규정에도 위배된다. 만약 공유수면법상 점용·사용 허가만으로 불특정 다수가 이용하는 마을 도로 개설이 허용된다면 공유수면과 접한 토지(맹지), 도로부지와 접한 토지간의 형평성 등 특혜 의혹이 발생되며, 이는 공유수면법 취지와도 맞지 않으며, 또한 청구인이 도로개설 후 공유수면 담당부서에 기부채납 하는 것은 공유수면 관리청이 도로를 관리하여야 하는 것으로서 공유수면법에서 명시된 공유수면 관리 취지와도 위배되는 등 많은 문제점이 있다. 5) 이 사건 부지의 현장 여건 또한 임야로 둘러싸여 있어 배수기능이 매우 중요한 지역으로서 현재 사유지가 배수기능을 하고 있어 공유수면으로서 향후 구거정비공사가 필요한 지역이고, 피청구인 이 사건 처분함에 있어 법률 자문, 관련 규정 검토, 현지 주변여건 등을 종합적으로 검토하여 이 사건 처분한 것으로 적법·타당하다고 할 것이다. 6) 청구인은 이 사건 신청지는 장기간 사실상 구거기능을 상실하여 나대지인 구거에 대하여 점용 허가할 경우 실질인 공유수면에 대한 허가기준과 차등(완화)할 것인지 또한 공유수면법 적용이 아니라면 「국유재산법」에 따라 사용허가로 처리할 것인지를 판단해야 한다고 주장하나, 공유수면법 제2조에 의하면 ‘공유수면’이란 바다, 바닷가, 하천, 호소, 구거, 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것으로 구거는 공유수면으로서 자연의 상태 그대로 공공용에 제공될 수 있는 실체를 갖는 이른바 자연공물로서, 간척에 의하여 사실상 공유수면으로서의 성질을 상실하였더라도 「국유재산법」에 따라 용도폐지를 하지 않는 이상 당연히 잡종재산으로 되는 것이 아니라는 것이 일관된 대법원 판례에서 보듯이 청구인은 질의 회신을 자의적으로 판단하고 있는바, 청구인의 주장은 이유가 없다. 7) 청구인은 도로 설치 후 불특정다수가 이용되는 구거부지 종 방향에 대한 진출입 도로 개설은 특정인이 독점적·배타적으로 점용·사용할 수 있는 허가 대상이 아니며, 인공구조물은 원상회복이 불가능한 사항으로 원상회복을 전제로 하여 설치되는 인공구조물에도 해당되지 않는 등 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하여 공공의 이익증진에 이바지함을 목적으로 하는 공유수면 관리에도 위배된다는 피청구인의 주장은 위법하다고 주장하나, 이 사건 허가신청 당시 제출한 사업계획서에 따르면 도로개설구간은 개략 폭 6m, 연장 400m에 달하는 것으로 이는 기존 마을안길을 조성하고자 하는 행위로 허가신청 위치를 살펴보면 명백히 알 수 있다. 이는 객관적으로 보아도 맹지인 개발계획 토지에 건축인허가 등을 충족시키기 위해 불특정 다수가 이용하는 마을안길을 조성하는 행위로 특정인이 독점적, 배타적으로 점용·사용할 수 있는 허가 대상이 아님을 알 수 있다. 또한 점용·사용 허가의 기본 전제인 원상회복을 전제로 한 인공구조물에도 해당되지 않는 것으로 도로개설은 도로구역, 도시계획시설 결정 등 도로공사를 위한 도로법 등을 적용하여야 할 것이며, 공유수면 점용·사용 허가를 득하여 마을안길을 조성하는 것은 공유수면법에 명시된 공유수면 관리 규정에도 위배되는 것으로 이 사건 처분은 적법하다. 8) 공유수면법 제1조 및 제4조에 따르면 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하여야 하며, 공유수면업무처리규정 제2조제1호에 의한 인공구조물이란 객관적으로 원상회복이 예정된 물건으로 규정하고 있고, 또한 이 사건 신청지의 인접부지는 임야로 둘러싸여 있어 배수기능이 매우 중요한 지역으로서 현재 사유지가 배수기능을 하고 있어 향후 구거정비공사가 필요한 지역이다. 대법원은 “공유수면법에 따른 공유수면의 점용·사용 허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로써 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령 적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결 참조)”고 판시하고 있으며, 관련 규정, 현장 여건 등 이 사건 허가신청에 대하여 종합적으로 검토하여 이 사건 처분한 것으로 청구인의 주장은 이유 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 공유수면(公有水面)을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유수면"이란 다음 각 목의 것을 말한다. 다. 하천·호소(湖沼)·구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것 제4조(공유수면의 관리) ① 공유수면을 관리하는 국가나 지방자치단체는 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 한다. 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용·사용"이라 한다)의 허가(이하 "점용·사용허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용·사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 ④ 점용·사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용·사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다. ⑧ 점용·사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용·사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 "공유수면 점용·사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용·사용하려는 경우 제19조(점용ㆍ사용허가 등의 취소 등) ① 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 받은 자나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가나 협의 또는 승인을 취소하거나 점용·사용의 정지, 인공구조물, 시설물, 흙·돌 또는 그 밖의 물건의 개축·이전 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 7. 점용·사용허가나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인과 관계있는 사업의 전부 또는 일부가 폐지된 경우 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제8조(점용ㆍ사용허가 사항의 변경허가) 법 제8조제4항에서 "점용·사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 1. 점용·사용허가 기간의 연장 2. 점용·사용의 목적 또는 면적의 변경 3. 점용·사용허가를 받아 설치한 시설물의 용도 또는 규모의 변경 【공유수면 관리 및 매립에 관한 업무 처리 규정】 제2조(정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "인공구조물"이란 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물 등과 같이 인공적인 작업에 의하여 제작된 물건으로 설계서에 원상회복에 소요되는 비용이 반영되는 등 객관적으로 원상회복이 예정된 물건을 말한다. 제3조(다른 법령 등과의 관계) 공유수면 관리 및 매립에 관한 업무 처리는 공유수면 관리 및 매립에 관한 법령 및 매립기본계획에서 정한 것을 제외하고는 이 규정을 적용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공유수면 점용·사용허가 신청서 및 사용허가증, 건축·대수선·용도변경 신고필증, 건축신고 취소원 수리통보 공문, 이 사건 허가신청서 및 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 부지와 인접한 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○, ○○○○번지에 ○○○와 ○○○은 2013. 12. 27. 다음과 같이 건축신고를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270457"></img> 나) ○○○은 피청구인으로부터 2013. 11. 6. ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○번지 선의 ○○동 ○○○○-○○번지 구거부지 259㎡에 대하여 진·출입로(인공구조물) 목적으로 2023. 5. 31.까지 공유수면 점용·사용허가를 받았다. 다) ○○○·○○○은 피청구인으로부터 2013. 11. 18. ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○번지 선의 ○○동 ○○○○-○○번지 구거부지 254㎡에 대하여 진·출입로(인공구조물) 목적으로 227㎡는 계속점용을 위해 2023. 5. 31.까지, 나머지 27㎡는 일시점용을 위해 2014. 5. 31.까지 공유수면 점용·사용허가를 받았다. 라) 위 ○○○ 명의로 건축신고 수리된 ○○동 ○○○○번지 제2종근린생활시설(5동)에 대하여 건축신고 취소원이 접수되어 2015. 1. 30. 건축신고가 취소되었다. 마) 청구인은 ○○○, ○○○·○○○이 허가 받은 ○○동 ○○○○-○○번지 공유수면 점용·사용허가에 대한 권리의무승계를 완료하고, 2015. 4. 2. 이들로부터 승계 받은 공유수면 점용·사용허가에 대한 허가사항 변경과 ○○동 ○○○○-○번지 외 1필지 선의 ○○동 ○○○○-○○번지 구거부지에 대한 근린생활시설 신축부지 진출입로(351㎡) 개설 및 ○○로 마을도로 협소구간 확·포장(266㎡)을 목적으로 이 사건 허가신청을 하였다. 바)이 사건 허가신청에 대하여 피청구인은 인공구조물(아스콘포장 등) 설치 후 불특정다수가 이용되는 구거부지에 대한 진출입 도로개설은 특정인이 독점적·배타적으로 점용·사용할 수 있는 허가 대상이 아니며, 진출입로 조성을 위한 인공구조물 설치는 원상회복이 불가능한 사항으로 공유수면 점용·사용허가 대상인 원상회복을 전제로 하여 설치되는 인공구조물에 해당되지 않는다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 사) 한편, 청구인은 이 사건 허가신청 당시 첨부자료로 제출한 사업계획서에는 원상복구계획서가 첨부되지 않았고, ○○로 ○○○번길 일부구간에 대한 공유수면 점·사용허가를 받아 도로 확·포장 공사 후 다음 시설을 ○○시에 기부채납 한다는 기부채납 (이행)확인서가 첨부되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270455"></img> 2)공유수면법 제8조에 의하면 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물, 그 밖의 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위를 하려는 자는 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용·사용의 허가를 받아야 하고, 점용·사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용·사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 하며, 점용·사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용·사용하게 하여서는 아니 된다. 공유수면업무처리규정 제2조에 의하면 “인공구조물"이란 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물 등과 같이 인공적인 작업에 의하여 제작된 물건으로 설계서에 원상회복에 소요되는 비용이 반영되는 등 객관적으로 원상회복이 예정된 물건을 말한다고 규정되어 있다. 3)청구인은 이 사건 신청지는 장기간 구거기능을 상실한 나대지로 유수흐름이나 유수소통에 전혀 지장을 초래하지 않으므로 특수성을 감안하여야 하고, 점용·사용 허가할 경우 공유수면 허가기준을 완화하거나, 공유수면법이 아닌 「국유재산법」에 따라 사용허가로 처리하여야 하며, ○○로 구간은 기존 공로가 아닌 비포장 구간을 포장할 계획이라고 명확히 제시하였음에도 마치 기존 공로를 독점적으로 이용하고자 하는 것처럼 판단하였고, 이 사건 신청지 일부구간은 이미 상수도관이 매설되어 있음에도 원상회복이 불가능하다는 등의 이유로 이 사건 처분하는 것은 위법하다고 주장하므로 살피건대, 가) 공유수면법 제8조제1항제1호에 의하면 공유수면에 부두·방파제·교량·수문·건축물, 그 밖의 공작물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위를 하려는 자는 관리청으로부터 점·사용 허가를 받아야 하고, 공유수면업무처리규정 제2조제1호에 의하면 "인공구조물"이란 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물 등과 같이 인공적인 작업에 의하여 제작된 물건으로 설계서에 원상회복에 소요되는 비용이 반영되는 등 객관적으로 원상회복이 예정된 물건을 말한다. 이 사건 허가신청서에 첨부된 사업계획서에는 근린생활시설 및 공동주택 건설에 따른 건축법상 도로확보 및 ○○로 ○○○번 마을도로 일부구간 확·포장사업으로 계획되어 있지만 별도의 원상회복 계획이 첨부되어 있지 아니하고, 이 사건 신청지 중 ○○로 ○○○번길 구간에 관하여 공유수면 점·사용허가를 받아 도로확·포장 공사 후 ○○시에 기부채납 한다는 기부채납 (이행)확인서가 첨부되어 있는 것으로 볼 때, 이 사건 신청지의 공유수면 점용·사용으로 인한 아스콘포장은 공유수면법상 객관적으로 원상회복이 예정된 인공구조물이라고 보기 어렵다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 나) 또한, 공유수면은 소위 자연공물로서 그 자체가 직접 공공의 사용에 제공되는 것이므로 공유수면의 일부가 사실상 매립되어 대지화 되었다 하더라도 국가가 공유수면으로서의 공용폐지를 하지 아니하는 이상 법률상으로는 여전히 공유수면으로서의 성질을 보유하고 있다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2012두2764 판결, 대법원 1995. 12. 5. 선고 95누10327판결 등 참조)고 할 것이고, 구 공유수면관리법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것)에 따른 공유수면의 점·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것인데, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결). 이 사건 신청지가 비록 장기간 구거기능을 상실하고 대지화 되어 있는 것은 사실이지만 피청구인이 이 사건 신청지에 대하여 용도폐지를 하지 않은 이상 공유수면법의 적용을 받아야 하는 것이고, 공유수면 점용·사용허가를 받아 아스콘을 포장하여 도로로 만드는 행위는 공유수면법상 인공구조물에 해당한다고 봄이 상당하므로 피청구인이 이 사건 처분함에 있어 사실 및 관계 법령의 오인이 없고, 재량권을 일탈하거나 남용한 사실이 없는 적법·타당한 처분이라 할 것이다. 나아가, 「건축법」 제2조제1항제2호에 따르면 건축물을 건축하려면 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로를 확보하여야 하는데 국토교통부의 「개발행위허가운영지침」에 따르면 진입도로는 개발규모가 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 폭 6미터 이상의 진입도로를 확보하도록 규정하고 있는바, 피청구인이 이 사건 신청지에 건축법상의 도로 확보를 위하여 인공구조물을 설치할 경우 구거로 원상회복이 어렵다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.