공유수면 점용ㆍ사용허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 12. 18. ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 산○○(등록전환 후 현재 ○○, 이하 ‘청구인의 토지’라 한다) 상에 사무소(126㎡)를 건축하기 위하여 같은 리 ○○○○ 하천(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상의 현황도로에 대한 공유수면 점용·사용허가를 득하는 조건으로 피청구인으로부터 건축신고 수리통지를 받았다. 청구인은 2018. 2. 5. 위 조건을 이행하기 위하여 공유수면 점용·사용허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 피청구인은 2018. 2. 23. 청구인에게 보완서류(가. 신청지 하천부지에 인접한 토지 소유자 또는 점유자의 동의서, 나. 수리계산서)를 2018. 3. 23.까지 제출하라고 한 후 2018. 6. 20. 보완사항이 제출되지 않았다는 이유로 공유수면 점용·사용허가 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건경위 청구인은 2017. 12. 18. 청구인의 토지 상에 공동소유자의 동의서를 받아 지상 1층 사무소(126㎡)를 건축하기 위하여 이 사건 토지 상의 현황도로를 이용하여 현황도로로부터 청구인의 토지까지 일부 하천 부지를 도로로 개설하는 공유수면 점용·사용허가를 득하는 조건으로 피청구인으로부터 건축신고를 득하였다. 청구인은 위 조건을 이행하기 위하여 건축 착공 전 근린생활시설 진출입로 활용목적으로 이 사건 토지의 일부(191㎡)를 점용하고 인공구조물(교량)을 설치하기 위하여 공유수면 점용·사용허가를 신청하였는데, 피청구인은 2018. 2. 23. 청구인에게 이 사건 토지에 인접한 토지 소유자 또는 점유자의 동의서를 2018. 3. 23.까지 제출하라고 보완을 요청하였다. 이에 청구인은 이 사건 토지의 일부를 점용·사용하고 있는 권리자에게 기존의 사용계획에 지장이 없다는 설명 등을 하며 여러차례 동의를 구하였으나, 터무니 없는 금전보상 등의 이유로 거부당하였다. 청구인은 보완기간을 연장받아 다시 동의서를 받고자 노력하였으나, 점유자인 ○○○○○은 이사회에서 부결되었다는 이유로 거부하였다. 청구인은 피청구인에게 보완서류인 점유자 동의서 및 수리계산서에 대하여 재검토해줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 보완사항이 제출되지 않았다는 이유로 2018. 6. 20. 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 토지의 현황 이 사건 토지는 청구인이 아버지로부터 상속 받은 토지 임야와 지적경계선을 두고 접하고 있는 토지로 일부 현황도로와 우기 시에만 물이 흐르는 작은 구거 형태로 되어 있다. 청구인의 토지로 진출입하기 위해서는 기득권자가 이용 중인 이 사건 토지 상 현황도로를 이용하는 방법이 최선이며, 지적도 상으로는 도로로 표시되어 있지 않으나 현장에 가보면 사실상 도로로 사용하고 있는 현황도로로부터 청구인의 토지(임야)로 진출입하기 위해서는 공유수면 점용·사용허가를 얻어 인공 구조물(교량)을 설치하여야 한다. 3) 인접한 토지의 소유자·점유자의 피해가 예상되는지 여부 공유수면의 점용 또는 사용을 위하여는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제8조에 따라 허가를 받아야 하고, 같은 법 제12조에 따라 승인으로 피해가 예상되는 권리자가 있을 경우 승인을 하여서는 아니 되며, 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 같은 법 시행령 제12조 제4항에 의거 피청구인은 “권리자가 그 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부” 등을 검토하도록 되어 있다. 청구인이 기득권자가 공유수면 점용·사용허가를 받은 이 사건 토지 상의 현황도로를 이용한다고 해서 기득의 권리자가 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 된다고 볼 수 없으므로, 이 사건 신청이 「공유수면법」 제12조의 점용·사용허가 기준에 저촉된다고 볼 수 없다. 피청구인 및 기득의 권리자가 피해방지를 위한 시설의 설치를 요구한다면, 청구인은 그러한 시설을 설치할 것이다. 4) 기득권자의 권리남용 기득의 허가를 받은 권리자라고 하여 무조건적인 동의서를 요구해서는 안되고, 권리자가 동의를 조건으로 과다한 금전을 요구하는 것은 기득의 권리자에게 부당한 권리를 부여한 것이다. 현재 기득의 권리자는 현황도로의 일부에 토사를 매립하여 차량통행을 못하게 하고 있다. 청구인은 이 사건 토지의 일부를 점용·사용하고 있는 권리자에게 기존의 사용계획에 지장이 없다는 설명 등을 하며 여러차례 방문하였고 문자 등을 통하여 보상 조건 등을 제시하였으나, 권리자는 터무니 없는 조건을 제시하고 환경 저해가 예상된다는 이유로 거부하였다. 그런데 현재 권리자는 같은 리 731-1번지, 731-2번지에서 ‘○○○○’이라는 학교를 개설하여 에코비젼캠프 및 숲해설가 교육 등 교육비를 받고 있으며 국유림을 훼손한 상태이다. 이는 권리자가 말하는 환경 저해라는 이유와 부합하지 않는 것이다. 이와 같이 권리자의 행위는 외관상으로는 권리행사로 보이지만 실질적으로는 공공의 복리에 반하여 정당한 권리행사라고 볼 수 없으므로, 민법 제2조 제2항(신의성실)에 따라 금지되어야 할 것이다. 5) 청구인이 권리자로부터 동의서를 받기 위해 기울인 노력 청구인은 점유자의 동의를 받기 위하여 여러 차례 만남 및 문자, 통화 등을 하였으며, 점유자의 동의해 줄 것 같은 언행으로 인하여 이 사건 토지와 상관도 없는 점유자 소유 토지인 같은 리 49번지 및 733번지에 대하여 한국국토정보공사에 경계측량을 요구하고 약 100만원의 측량비용을 지불하고 측량한 사실도 있다. 기득의 점유자가 터무니 없는 요구를 해왔지만 청구인은 절충할 수 있는 방법이 있을 것이라는 생각으로 수 차례 여러 조건을 제시하였으나, 점유자는 본인 또한 산림청 임야를 점용 받아 개발사업을 하면서도 이 사건 신청으로 인하여 환경이 저해된다는 이유로 거부하였다. 점유자의 터무니없는 요구 조건은 “1. 본 토지 ○○면 ○○리 산○○번지 상 약 2,001㎡ 요구, 2. 기존 점유자의 토지(동소 산○○○○번지)의 경계 확인을 위하여 약 100만원 상당의 경계복원측량비 지출”이다. 6) 건축신고에 따른 신고조건 이행이 필요한 실정 청구인은 공유수면의 점용·사용허가를 받는 조건으로 건축신고가 수리되었는데, 권리자의 동의서를 받지 못하여 건축물의 착공신고로 못하고 있는 실정이다. 피청구인이 권리자의 동의서를 요구하는 것은 재량행위일 수 있으나 자유재량행위는 아닐 것인바, 청구인의 이 사건 신청으로 인하여 권리자가 기득의 이용을 못하거나 피해가 발생한다고 볼 수 없으므로, 피청구인의 부당한 보완요구로 인하여 청구인이 건축신고에 따른 조건을 이행하지 못하는 상황에 처한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「공유수면법」 제12조에 따라 점용·사용 허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에 그로 인하여 피해가 예상되는 권리자가 있으면 그 허가 등을 하여서는 안된다. 2018. 2. 5. 청구인으로부터 공유수면 점용·사용허가 신청이 접수된 후 현장확인 및 서류검토 결과, 청구인이 제출한 신청지 이외 현황실측도상 현황도로로 표시된 구간 일부는 공유수면 부지로서 일부 포장이 되어 있었으나 농경지로 허가를 득하여 이용중인 기 점용자가 있고, 청구인이 신청한 공작물(교량) 공사시 대형 차량의 통행으로 인접지 소유자 및 점유자의 피해가 예상되어 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지와 인접한 토지의 소유자 및 점유자의 동의서를 제출하도록 보완통지한 것이다. 따라서 이 사건 보완통지는 적법하다. 2) 이후 청구인이 2차례 보완기간 연장을 청구하였고, 1회 보완서류를 제출하였으나 동의서가 첨부되지 않아 보완촉구하였으며, 기한까지 보완되지 아니하였기에, 피청구인은 「민원처리에 관한 법률」 제22조 및 같은 법 시행령 제25조 규정에 의거하여 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 적법한 처분이므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 "공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용ㆍ사용하려는 경우 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제12조(권리자 등) ① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 권리를 가진 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. <개정 2016. 6. 21.> 6. 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자 ④ 공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다. 1. 해당 점용ㆍ사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부 2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고서, 이 사건 신청서, 보완통지서, 보완 연기원 수리 회신, ○○○○○ 홈페이지 발췌 자료, 건축물대장, 등기부등본, 하천점용허가 관리카드, 현황실측도, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 12. 18. ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 산○○(등록전환 후 현재 ○○, 청구인의 토지) 상에 사무소(126㎡)를 건축하기 위하여 같은 리 ○○○○ 하천(이 사건 토지) 상의 현황도로에 대한 공유수면 점용·사용허가를 득하는 조건으로 피청구인으로부터 건축신고를 득하였고, 위 조건을 이행하기 위하여 2018. 2. 5. ‘목적’을 ‘제2종 근린생활시설(사무소)에 의한 진출입로’로, ‘설치하는 인공구조물’을 ‘교량’으로 각 표시하여 이 사건 토지의 전체면적 16,929㎡ 중 191㎡에 대하여 공유수면 점용·사용허가를 신청(이 사건 신청)하였다. 나) 피청구인은 2018. 2. 23. 청구인에게 보완서류(가. 신청지 하천부지에 인접한 토지 소유자 또는 점유자의 동의서, 나. 수리계산서)를 2018. 3. 23.까지 제출하라고 하였고, 청구인의 두 차례의 보완기간 연장요청을 수리하여 2018. 5. 31.까지 보완기간을 주었으나 청구인이 보완하지 아니하자 2018. 6. 20. 공유수면 점용·사용허가신청을 반려(이 사건 처분)하였다. 다) 청구외인은 이 사건 토지에 대하여 전체면적 16,929㎡ 중 2,140㎡ 부분에 대하여 2005. 2. 14.부터 3회의 기간연장을 거쳐 2020. 12. 31.까지 농경지로 하천점용허가를 득한 자이고, ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○토지(전 4,694㎡), ○○○○토지(전 286㎡)의 소유자로서, 위 ○○리 ○○○○에서 ‘○○○○’이라는 상호로 숲해설가 전문과정, 숲유치원, 생태탐방 등을 운영하고 있다. 라) 청구인의 이 사건 신청 부분과 청구외인의 하천점용허가 부분은 지번이 ○○○○번지 하천으로 동일할 뿐 해당면적이 서로 겹치지 아니하나, 청구인이 제출한 토지이용계획도 등에 따르면 청구인은 이 사건 신청 부분에 교량을 설치한 후 청구외인의 하천점용허가 부분을 통행에 이용할 예정이다. 2) 「공유수면법」 제12조 제1항은 공유수면관리청은 공유수면의 점용·사용허가 신청에 대하여 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 되고, 다만 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우 또는 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 한편 같은 법 시행령 제12조 제1항 제6호는 ‘대통령령이 정하는 권리를 가진 자’의 하나로 공유수면의 점용·사용허가 등으로 피해가 예상되는 권리로서 인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자를 규정하고 있다. 3) 청구인의 주장요지는, 청구인이 이 사건 토지 상의 현황도로를 이용한다고 해서 청구외인에게 피해가 예상되지 아니하고, 또한, 청구인이 청구외인에게 충분한 설명과 보상 조건을 제시했음에도 청구외인이 이에 응하지 아니한 것은 권리남용에 해당하므로 피청구인이 청구인에게 청구외인의 동의서를 제출하도록 보완통지하고, 청구인이 이를 보완하지 아니하자 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 제출한 토지이용계획도 등에 따르면, 청구인은 이 사건 신청 부분에 교량을 설치한 후 청구외인의 하천점용허가 부분을 통행할 예정이고, 이에 따라 청구외인의 피해가 예상되며, 청구외인이 동의서를 작성해 주지 아니한 행위가 정당한 이익 없이 오직 상대방에게 고통이나 손해를 입힐 것을 목적으로 하는 것이거나 권리의 사회적, 경제적 목적에 위반한 것일 때에 해당한다고 단정할 수 없으므로 피청구인이 청구인에게 청구외인의 동의서를 제출하도록 보완통지하고, 청구인이 이에 응하지 않아 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당한 잘못이 있다고 보기 어렵다. 따라서 청구인의 청구를 기각함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.