공유수면점용료추가징수처분등취소청구

1. 사건개요 피청구인이 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 186-5번지 앞 공유수면에 대하여 1979년부터 청구인에게 점용허가를 하여 청구인이 동 점용수면에 계선부표 및 송유관시설을 설치하고 점용하여 왔는데, 그 과정에서 공유수면이 접하는 토지가격을 기준으로 점용료를 산정ㆍ부과하여야 하는데도 피청구인이 그간 인근의 복수의 토지가격을 산술평균하여 점용료를 부과징수하였다는 이유로 피청구인이 2000. 6. 24. 청구인의 1995. 6. 24. - 2000. 6. 23.기간동안의 점용에 대하여 공유수면이 접하는 토지가격을 기준으로 한 점용료를 다시 산출하여 기납부액과의 차액인 9억 3,991만 510원을 추가로 납부할 것과 2000. 6. 24. - 2001. 6. 23.기간의 항만시설사용허가를 하면서 마찬가지 기준에 의하여 산출한 항만시설사용료 4억 454만 1,460원을 납부할 것을 고지하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 공유수면점용시설은 계선부표(원유하역용Buoy) 18만 7,686㎡ 및 그 부대시설인 송유관시설 1만 4,181㎡로서 피청구인은 공유수면관리법등 관계법령의 규정에 따라 울산광역시 ○○군 ○○읍 ◎◎리 68번지ㆍ86번지 및 ◇◇리 1206번지 등을 기준토지로 하여 점용료를 산출ㆍ부과하였으며, 청구인은 성실히 납부하여 왔다. 나. 그런데, 피청구인은 기준토지 선정의 잘못으로 그동안 점용료가 잘못 부과되었다면서 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 186-5번지를 기준토지로 하여 점용료를 다시 산출한 후 그 차액을 부과하였으나, 이는 점용현황을 전혀 고려하지 않았을 뿐 아니라 관계법령을 잘못 해석ㆍ적용한 것으로 위법ㆍ부당하다. 다. 청구인의 점용시설 중 많은 면적을 차지하는 것은 원유하역용부이이며, 부대시설인 송유관은 전체 점용면적의 극히 일부분만을 차지하고 있으므로 점용료 산정의 대상은 당연히 계선부표를 기준으로 하여야 함에도 불구하고, 부대시설에 불과한 송유관시설이 접하고 있는 토지를 기준으로 하여 점용료를 산정하는 것은 위법한 것이다. 라. 더구나, 피청구인이 점용료의 산정기준으로 제시하는 “공유수면에 접하는 토지”는 1997. 12. 20.의 공유수면관리법시행규칙 개정으로 비로소 점용료 산정의 기준이 되었으며, 그 이전에는 “인근토지”를 대상으로 점용료를 산정하도록 되어 있었음에도 불구하고, 1998. 6. 24. 이전의 점용에 대하여 “공유수면에 접하는 토지”를 대상으로 점용료를 산정하여 그 차액을 부과한 것은 위법한 것이며, 1998. 6. 24. 이후의 점용료에 대하여도 공유수면관리법시행규칙 제4조의 규정에 의한 조정산식에 따라 1997년도의 정당한 점용료에 근거하여 부과하여야 함에도 마찬가지로 위의 “공유수면에 접하는 토지”를 기준으로 하여 다시 산정한 점용료에 따라 추가징수를 명한 것 또한 잘못된 것이다. 마. 설사 1995. 7. 29. 개정된 공유수면관리법시행규칙 별표2의 비고2에 “점용 및 사용허가를 받은 공유수면에 접한 토지가 여러 필지일 경우에는 공유수면에 접한 토지의 가격을 산술평균한 금액으로 한다”는 규정을 “공유수면에 접한 토지”를 기준으로 점용료를 산정하도록 규정한 것이라고 가정한다 하더라도 동 개정규칙 적용이전에 청구인이 기납부하였던 1995년도 점용료(1995. 6. 24. - 1996. 6.23.)는 1995. 7. 29. 개정 이전의 시행규칙이 적용되는 것이 마땅하므로 청구인이 납부하였던 1995년도 점용료는 정당하고, 그 이후의 점용료는 청구인이 1995년도 점용료를 기준으로 하여 조정계수를 적용ㆍ산정하여야 하는 것이므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 하지 않을 수 없다. 바. 한편, 외국인투자촉진법령에 의하면, 일정한 외국인투자기업이 국가나 지방자치단체가 소유하는 국ㆍ공유재산을 사용ㆍ수익하거나 대부받음에 있어서 그 사용료나 대부료의 산정에 특례를 두고 있으며, 나아가 사용료 등의 감면규정을 두고 있는 바, 청구인은 의결권 있는 주식총수의 10%이상을 외국인이 소유하고 있는 기업으로서 위 법령에 따라 사용료 등의 감면대상임에도 불구하고, 사용료 감면은 고사하고 법규정을 부당하게 확대해석하고 실제적인 점용상황을 전혀 고려하지 아니한 채 한 이 건 처분은 어느 모로 보나 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 감사원은 피청구인에 대한 정기감사에서 구 공유수면관리법시행규칙(1995. 7. 29. 건설교통부령 제26호로 개정되기 전의 것) 제3조제1항, 구 공유수면관리법에의한사무처리규정(1995. 10. 30. 해운항만청훈령 제460호로 개정되기 전의 것. 이하 “사무처리규정”이라 한다) 및 공유수면관리법시행규칙 제3조제1항과 별표2에 의하면, 잔교등 기타 공작물의 설치를 위한 점ㆍ사용료는 점용면적에 접하는 토지가격을 기준으로 산정하도록 되어 있는데도 위 규정과 다르게 인근의 지가가 높은 토지와 공유수면에 접한 토지를 합하여 평균하거나 처음부터 인근의 더 비싼 토지의 가격을 적용하여 부과한 것은 부당하다고 지적하면서 과다 징수한 점ㆍ사용료를 환급조치할 것을 요구함에 따라 피청구인은 환급을 하면서, 부족하게 납부한 청구인에 대하여는 부족징수액을 추징하고 새로운 기준에 의하여 2000년도 점용료를 부과한 것이다. 나. 이에 대하여 청구인은 주된 시설인 계선부표를 기준으로 하여 점용료를 부과하여야 한다고 주장하나, 공유수면은 특성상 육지면의 토지와 같이 수역별 면적당으로 가격을 고시하지 않으며, 주된 시설과 부대시설의 구분은 청구인이 동 시설을 운영하는데 따른 구별에 불과하고, 공유수면관리법상 점ㆍ사용료의 산정기준에 주된 시설과 부대시설을 구분하여 산정ㆍ부과하도록 하는 어떤 근거도 없는 점을 고려할 때, 청구인의 주장은 옳지 않다. 다. 또한, 청구인은 1997. 12. 20.의 공유수면관리법시행령 개정 이전에는 인근토지를 기준으로 점ㆍ사용료를 산정하도록 되어 있고 인근토지에 대하여는 아무런 정의규정이 없다고 주장하나, 사무처리규정 10조의 규정에 의하면 점용면적에 인접한 토지를 대상으로 점ㆍ사용료를 산정하도록 정의되어 있는 점에 비추어 볼 때, 청구인의 주장은 이유 없는 것이며, 더구나 청구인은 피청구인이 감사원 지적사항에 따라 점ㆍ사용료 산정기준토지를 공유수면에 인접한 토지로 적용하겠다고 통보하였음에도 아무런 이의제기가 없었던 점에 비추어 볼 때 더욱 그러하다. 라. 청구인은 구 공유수면관리법시행규칙 제4조(1995. 7. 29.개정되어 1995. 10. 30.부터 시행된 것)에 의한 공유수면점용료 산정은 1996년 이후부터 1995년도 점용료에 조정계수를 적용하여 산정하여야 한다고 주장하나, 1995년도 점용료가 청구인이 주장하는 바와 달리 “공유수면이 접하는 토지”를 대상으로 한 것이어서 그 이후의 계산이 달라진 것이므로 이에 대한 청구인의 주장 또한 이유없다. 마. 더구나, 청구인은 외국인투자촉진법에 의한 국ㆍ공유지 사용료감면대상에 해당한다고 주장하나, 외국인이 투자하는 모든 사업에 대하여 국ㆍ공유토지의 사용료를 감면하는 것은 아니며, 청구인의 경우는 위 법령에 의한 감면대상에 해당하지도 않고, 청구인은 예산회계법상 시효기간인 5년 이전부터 저렴하게 공유수면을 점용하는 혜택을 누려왔을 뿐 아니라 추징료에 대하여 이자 없이 무상으로 사용한 이익도 누린 것이므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 구 공유수면관리법(1999. 2. 8. 법률 제5914호로 개정되기 전의 것) 제7조 공유수면관리법(1999. 2. 8. 법률 제5914호로 개정된 것) 제3조, 제9조 구 공유수면관리법시행령(1999. 8. 6. 대통령령 제16514호로 개정되기 전의 것) 제12조 공유수면관리법시행령(1999. 8. 6. 대통령령 제16514호로 개정된 것) 제13조, 제15조 구 공유수면관리법시행규칙(1995. 7. 29. 건설교통부령 제26호로 개정되기 전의 것) 제3조 및 별표 구 공유수면관리법시행규칙(1997. 12. 20. 해양수산부령 제40호로 개정되기 전의 것) 제4조 및 별표2, 별표3 구 공유수면관리법시행규칙(1997. 12. 20. 해양수산부령 제40호로 개정된 것) 별표2 항만법 제2조, 제27조 및 동법시행령 제20조의2 무역항의항만시설및사용료에관한규정(해양수산부고시 제1999-47호) 제7조, 제16조, 제17조 및 별표1 외국인투자촉진법 제13조 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인이 제출한 점용허가서, 점용료산정조서, 항만시설사용기간연장허가 및 공유수면점ㆍ사용료 정산문서, 납입고지서 겸 영수증서, 공유수면점용현황도, 상업등기부등본(청구인), 감사원시정요구서, 감사원감사지적사항 조치내용통보문, 공작물의 기준토지 및 점용료산정토지변경문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인[구 ○○정유(주)]은 1979년부터 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 186-5번지 전면의 공유수면에 대하여 피청구인으로부터 매년 6. 24.부터 익년 6. 23.의 1년 단위로 점용허가를 얻어 동 점용면적에 계선부표와 해저송유관을 설치하여 사용하여 왔으며, 매년도의 허가사항에는 일정 금액의 점용료가 표시되어 있다. (나) 청구인의 계선부표는 위 공유수면에 설치되어 있고, 동 부표로부터 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 186-5번지를 거쳐 육지의 유류탱크까지 송유관이 설치되어 있어 유조선이 위 부표에 원유를 하역하면, 원유는 송유관을 통하여 육지의 유류탱크로 이동저장되며, 피청구인이 관할하는 공유수면에 점용허가를 얻어 계선부표와 송유관을 설치ㆍ사용하는 업체는 청구인을 비롯하여 ◎◎(주), 한국석유공사의 3개사이다. (다) 피청구인은 위 점용료를 산정하면서 청구인의 해저송유관이 접하는 토지인 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 186-5번지의 토지 주변의 토지인 울산광역시 ○○군 ○○읍 ◎◎리 68번지ㆍ86번지와 ◇◇리 1206번지의 토지의 가액을 산술평균하여 적용하였다. (라) 감사원의 1999. 11. 15.자 피청구인에 대한 시정요구서를 보건대, 구 공유수면관리법령에 의하면, 잔교등 기타 공작물의 설치를 위한 점용 또는 사용료는 점용 또는 사용허가받은 공유수면에 접하는 토지가격을 기준으로 산정하도록 하고 있으므로 원유하역시설(부이)의 점용료는 부이의 송유관이 지나가는 공유수면에 접하는 토지의 가격을 적용하여 산정하여야 하는데, 피청구인은 점용허가받은 공유수면에 접한 토지의 가격을 적용하지 않고 점용료의 형평성과 세입증대를 꾀한다는 사유로 규정과 다르게 인근의 지가가 높은 토지와 공유수면에 접한 토지를 합하여 평균하거나 처음부터 인근의 더 비싼 토지의 가격을 적용하여 점용료를 산정ㆍ부과하였기 때문에 1995. 1. 1. - 1999. 9. 5. 사이에 정당사용료보다 7억 5,883만 1,910원을 과다산정ㆍ부과하였다는 이유로 ◎◎(주)외 1개회사에게 동 금액을 환급하라고 되어 있다. (마) 피청구인이 2000. 12. 14. 청구인이 공유수면점용허가를 받아 설치ㆍ사용하고 있는 공작물이 육지와 연결된 지점의 주변토지가 매립, 합필등으로 지번이 변경되어 공유수면점용료 산정에 어려움이 있다는 이유로 기존적용토지인 “◎◎리 68번지ㆍ86번지, ◇◇리 120번지”를 “○○리 186-5번지”로 변경적용하고자 한다면서 이의가 있을 시는 의견을 제시하라는 내용으로 청구인에게 통지하였다. (바) 피청구인이 2000. 6. 23. 청구인에 대하여 청구인의 계선부표 및 해저송유관에 대한 점용료는 허가받은 공유수면에 접하는 토지가격을 기준으로 산정하도록 되어 있음에도 인근토지가를 적용하여 정당한 사용료를 징수하지 않았다는 이유로 송유관이 접하는 토지인 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 186-5번지를 기준토지로 하여 산정한 1995. 6. 24. - 1999. 6. 23.까지의 정당사용료보다 부족한 9억 3,991만 510원을 부과하면서, 청구인의 항만시설사용허가기간연장신청에 대하여 항만법령을 적용하여 위의 기준에 의하여 2000. 6. 24. - 2001. 6. 23.기간동안 사용을 허가하면서 4억 454만 1,460원의 사용료를 부과하였다. <점용료재산정내역(1995년-1999년)> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=39237280"></img> ※ 점용료증가액이 10%이상일 때에는 전년도 점용료에 일정한 조정계수를 곱하여 점용료를 산출 (사) 1999. 2. 8. 전문개정되어 1999. 8. 9. 시행된 공유수면관리법 제3조제3호에 의하면, 항만법 제2조제6호 소정의 항만시설에 해당하는 공유수면에 대하여는 공유수면관리법을 적용하지 아니한다고 되어 있어 1999. 8. 9. 이후부터는 청구인이 점용하는 공유수면에 대하여는 항만법의 적용을 받게 되었으며, 무역항의항만시설사용및사용료에관한규정 제8조의 규정에 따라 항만시설사용료는 공유수면점용료의 산정방식과 동일한 방법으로 정하도록 되어 있다. (2) 먼저 청구취지1에 대하여 살피건대, 구 공유수면관리법(1999. 2. 8. 법률 제5914호로 개정되기 전의 것) 제4조 및 제7조의 규정에 의하면, 해양수산부장관으로부터 허가를 받아 공유수면을 점용 또는 사용하고자 하는 자로부터 점용료 또는 사용료를 징수할 수 있다고 되어 있고, 그 점용료등에 대하여는 동법시행규칙이 그 산출방식을 정하고 있으며,이에 보충하여 구 공유수면관리에관한사무처리규정(1995. 10. 30. 해운항만청훈령 제460호로 개정되기 전의 것)이 있는데, 위 법령에 의하면, 공유수면 점용료의 산정은 점용수면에 접하는 토지가격을 기준으로 산정하도록 되어 있는데도 불구하고, 피청구인이 청구인에게 공유수면점용허가를 하면서 위 규정과 어긋나게 청구인이 점유한 공유수면 인근의 3개 지번의 토지가격을 평균하여 부과하여 관련규정에 따라 청구인의 점유수면이 접하는 토지를 기준으로 점용료를 재산정한 결과 기존에 부과하였던 점용료보다 증액되자 그 차액에 대하여 추가로 부과한 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 당초 감사원은 피청구인이 청구외 ◎◎(주)외 1개사에 대하여 위 법령에 위반하여 점용료를 과다징수하였다는 이유로 그 과다징수분을 환급하라는 것이었음에 비추어 볼 때, 피청구인이 그러한 취지를 확대해석하여 청구인에 대하여는 과소징수되었다는 이유로 추가로 그 차액을 부과하라고 하는 것은 가혹하다고 할 것이며, 더구나 공유수면점용허가는 행정처분이기는 하나 그 점용료의 정함과 같은 것은 사법상 계약과 같은 성질도 내포하고 있다고 볼 수 있는데, 과거에 피청구인이 청구인에게 공유수면점용허가를 하면서 점용료를 일정한 금액으로 정함이 없이 구 공유수면관리법시행규칙 등 관계 법령에 정한 바에 따른다는 형식으로 정한 경우라면 점용료를 잘못 산정함으로 인하여 공유수면관리법령에 의한 점용료에 미달되게 징수한 경우에는 사후에 그 차액을 추가로 부과하는 것이 당초의 허가내용에 반한다거나 신의성실의 원칙 등에 위배된다고 할 수는 없다 할 것이지만, 공유수면을 점용허가하면서 그 점용료를 공유수면관리법령이 정하는 바에 따라 산정한다는 형식을 취하지 아니하고 일정한 금액으로 정하였고 그리하여 청구인이 점용허가서에 정한 점용료를 납부하고 점용을 하여 그 점용기간이 경과함으로써 청구인이 점용허가의 내용대로 이행을 마친 이 건과 같은 경우에는 당해 점용료가 착오로 공유수면관리법령에 의한 금액보다 저렴하게 정하여졌다 하더라도 착오로 인한 점용료 산정이었다는 이유로 그 차액을 추가로 부과하는 것은 허용될 수 없다 할 것이므로 이 건 처분은 부당하다고 할 것이다. 다음으로 청구취지2.에 대하여 살피건대, 청구인이 점유하는 이 건 공유수면은 1999. 2. 8. 법률 제5914호로 전문개정된 공유수면관리법에 의하여 공유수면관리법이 아닌 항만법의 규율대상이 되었고, 항만법 제2조제6호, 제27조제1항, 동법시행령 제20조의2 및 무역항의항만시설및사용료에관한규정 제17조와 별표1의 규정에 의하면, 항만시설중 수역시설에 대한 수역점용료는 공유수면관리법 제7조의 규정에 의한 점용료와 동일하게 부과하도록 되어 있는 바, 피청구인의 공유수면점용료 부족징수액 추가징수처분이 위법ㆍ부당하다고 하더라도 이는 점용수면적에 접한 토지를 기준으로 하여 점용료를 부과하는 것이 위법하다는 것은 아니며, 공유수면관리법시행령(1999. 8. 6. 대통령령 제16514호로 개정되어 1999. 8. 9.부터 시행된 것) 제13조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 점용료는 공유수면에 접한 토지가 있는 경우에는 그 토지의 가격을 기준으로 하도록 되어 있으므로 피청구인이 과거의 잘못 산정ㆍ부과된 점용료를 기준으로 하지 아니하고, 항만법령 및 공유수면관리법령이 정하는 바에 따라 청구인의 점용수면적에 접한 토지를 기준으로 하여 사용료를 산출ㆍ부과한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 “청구취지 1”은 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하고, 나머지 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.