공유수면점용허가 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○○ ○○○ ○○○ 000번지 전 393㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 청구인은 2021. 3. 16. ○○○○에게 이 사건 토지에 관하여 제1종근린생활시설(체육도장)부지조성 목적으로 토지형질변경의 개발행위허가를 신청하고, 같은 날 피청구인에게 교량설치 등을 통한 진출입로 확보 목적으로 경기도 ○○○ ○○○ ○○○ 000-0번지 구거(이하 ‘이 사건 공유수면’이라 한다)에 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 ‘공유수면법’이라 한다)」 제8조에 따라 공유수면점용허가 신청을 하였다. 피청구인은 청구인에게 2021. 4. 2., 같은 해 5. 14. 보완 통지를 거쳐 2021. 6. 4.「민원 처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 시행령」제25조에 의해 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) ○○○○은 개발행위 신청에 대해 청구인에게 제출된 진출입 계획은 ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 시행령」 [별표 1의2], ②「개발행위허가운영지침」 3-3-2-1 도로, ③「○○○ 도시계획 조례」제24조 규정에 따른 도로확보 기준에 부적합함에 따라 차량 통행이 가능한 진·출입 계획을 재수립하여 제출할 것을 요구하였다. 2) 그러나 이 사건 토지 인근의 현황도로는 비도시 면단위 지역으로, 「건축법」제3조에 따라 같은 법 제44조의 접도의무가 없고, 제45조에 의해 허가권자가 도로로 지정할 의무도 없다. 피청구인은 「건축법」에 따른 해당 여부와는 별개의 사항으로 국토계획법 시행령 [별표 1의2]에 의해 신청부지는 상하수도가 설치되지 않는 지역으로 건축행위를 허가하지 아니한다고 답변하였으나 2021년 상하수관로 설치 사업이 완료되었고, 청구인은 개인 하수처리시설을 설치할 계획이다. 3) 또한 이 사건 토지는 현황도로에 접해 있으며, 체육시설 및 사방댐 관리를 위해 상시 통행하는 오래된 통로로서 20년 이상 도로로 사용되고 있고, 청구인의 이 사건 신청을 허가한다고 해서 개인에게 전속되는 것이 아니다. 그렇다면 「○○○ 도시계획 조례」제24조, 국토계획법 시행령 [별표 1의2], 「개발행위허가운영지침」 3-3-2-1, 「건축법」 제44조 내지 제45조의 규정에 의해 현황도로가 있으므로 개발행위허가처리가 되어야 하고, 진출입로 확보 목적의 공유수면점용허가도 처리가 되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 공유수면법에 따른 공유수면의 점용·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속하고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결, 대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두2164 판결 참조). 2) 청구인은 이 사건 도로를 현황도로라고 주장하고 있으나, 주목적인 제1종근린생활시설(체육도장) 신축에 대한 개발행위허가를 검토하는 ○○○ 도시개발과에서 ‘이 사건 도로는 도로 기준에 따른 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에서 접속되는 경우로 보기 어려워 해당 도로를 현황도로로 인정하기 어렵고, 이에 따라 개발행위허가 처리가 사실상 어렵다’는 회신을 받은 바 있으며, 피청구인의 현장확인 결과 이 사건 도로를 현황도로로 인정하기 어렵다고 업무협의 회신한 바 있다. 3) 공유수면을 진출입로 목적으로 사용하고자 할 경우 기존 도로에서 이 사건 공유수면까지 연결된 도로가 필수적으로 요구되나, 청구인이 주장하는 이 사건 토지에 인접한 도로는 주민들이 이용하는 체육시설의 진출입로 부분과 인근 사방댐 관리를 위한 일시적 작업로일 뿐이며 일반적으로 이용하거나 통행하는 ‘현황도로’라고 볼 수 없다. 또한, 현황도로로 인정하지 아니함에 따라 이 사건 공유수면(교량설치 부분) 신청지까지 도로확보 계획을 재수립하여야 할 사안으로 판단하여 피청구인은 보완을 요구한 것이다. 현황도로가 없는 지역에 교량 등의 인공구조물을 독립적으로 설치할 경우 주변지역의 자연적·사회적 환경이 훼손되어 공유수면의 효율적 이용·관리에 방해가 되며, 이는 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하는 데 악영향을 미칠 수 있다. 4) 마지막으로 주목적인 사업인 제1종근린생활시설(체육도장) 개발행위허가 신청서가 반려되어 진출입로 목적의 공유수면 점용허가 신청 목적성이 상실되었고, 이에 따라 공유수면 점용허가 신청서를 반려한 이 사건 처분은 타당하며 재량권 행사에 위법·부당함은 없으므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 공유수면(公有水面)을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 2. 공유수면에 접한 토지를 공유수면 이하로 굴착(掘鑿)하는 행위 3. 공유수면의 바닥을 준설(浚渫)하거나 굴착하는 행위 4. 대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위 5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 해양수산부령으로 정하는 행위는 제외한다. 6. 공유수면에서 흙이나 모래 또는 돌을 채취하는 행위 7. 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위 8. 공유수면에 흙 또는 돌을 버리는 등 공유수면의 수심(水深)에 영향을 미치는 행위 9. 점용ㆍ사용허가를 받아 설치된 시설물로서 국가나 지방자치단체가 소유하는 시설물을 점용ㆍ사용하는 행위 10. 공유수면에서 「광업법」 제3조제1호에 따른 광물을 채취하는 행위 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위 ② 공유수면관리청은 제1항제1호에 따른 건축물의 신축ㆍ개축 및 증축을 위한 허가를 할 때에는 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여만 허가하여야 한다. ③ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ④ 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용ㆍ사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다. ⑤ 제4항에 따른 변경허가에 관하여는 제3항을 준용한다. ⑥ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가 또는 제4항에 따른 변경허가를 하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. ⑦ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하는 경우 해양환경ㆍ생태계ㆍ수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리ㆍ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 점용ㆍ사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다. ⑧ 점용ㆍ사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용ㆍ사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. ⑨ 공유수면관리청이 아닌 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 점용ㆍ사용허가 또는 제4항에 따른 변경허가를 받은 것으로 보는 행정처분을 하였을 때에는 즉시 그 사실을 공유수면관리청에 통보하여야 한다. 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용ㆍ사용하려는 경우 【건축법】 제3조(적용 제외) ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(이하 “지구단위계획구역”이라 한다) 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다. 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 제45조(도로의 지정ㆍ폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 ② 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다. ③ 허가권자는 제1항과 제2항에 따라 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가, 같은 법 제17조에 따른 점용ㆍ사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인 3. 「광업법」 제42조에 따른 채굴계획의 인가 4. 「농어촌정비법」 제23조에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 5. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 6. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가 및 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가 7. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 무연분묘(無緣墳墓)의 개장(改葬) 허가 8. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설(開設)의 허가 9. 「사방사업법」 제14조에 따른 토지의 형질 변경 등의 허가 및 같은 법 제20조에 따른 사방지 지정의 해제 9의2. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립등의 승인 10. 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고, 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가, 같은 법 제25조제2항에 따른 토사채취신고 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항에 따른 입목벌채(立木伐採) 등의 허가ㆍ신고 11. 「소하천정비법」 제10조에 따른 소하천공사 시행의 허가 및 같은 법 제14조에 따른 소하천의 점용 허가 12. 「수도법」 제52조에 따른 전용상수도 설치 및 같은 법 제54조에 따른 전용공업용수도설치의 인가 13. 「연안관리법」 제25조에 따른 연안정비사업실시계획의 승인 14. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제12조에 따른 사업계획의 승인 15. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가, 신고 또는 협의 16. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제15조제3항에 따른 지도등의 간행 심사 17. 「하수도법」 제16조에 따른 공공하수도에 관한 공사시행의 허가 및 같은 법 제24조에 따른 공공하수도의 점용허가 18. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가 및 같은 법 제33조에 따른 하천 점용의 허가 19. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 및 같은 법 제38조에 따른 녹지의 점용허가 ② 제1항에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 자는 개발행위허가 또는 변경허가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ④ 제3항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. ⑤ 국토교통부장관은 제1항에 따라 의제되는 인ㆍ허가등의 처리기준을 관계 중앙행정기관으로부터 제출받아 통합하여 고시하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025851"></img> 【개발행위허가운영지침】 제3장 개발행위허가기준 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1 도로 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시군계획도로 또는 시군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다. (3) 진입도로의 길이를 산정할 경우 단지(주택단지, 공장단지 등) 내 도로는 제외하며, 변속차로 및 기존 도로의 확장된 부분은 포함한다. (4) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. ① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업어업임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외하되, 「농업농촌 및 식품산업 기본법」제3조에 의한 농업인 및 농업 경영체, 「수산업·어촌 발전 기본법」에 따른 어업인, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 의한 임업인, 기타 관련 법령에 따른 농업인임업인어업인이 설치하는 부지면적 2천㎡ 이하의 농수산물 가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 포함), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(건축법 시행령 별표1 제1호 가목에 의한 단독주택)의 건축인 경우 ② 건축물 증축 등을 위해 기존 대지 면적을 10%이하로 확장하는 경우 ③ 부지확장 없이 기존 대지에서 건축물 증축개축재축(신축 제외)하는 경우 ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우 (5) (1)~(2)까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. (6) (2)와 (4)를 적용함에 있어 산지에 대해서는 산지관리법령의 규정에도 적합하여야 한다. 다만, 보전산지에서는 산지관리법령에서 정한 기준을 따른다. 【○○○ 도시계획 조례】 제24조(도로 등이 미 설치된 지역에서의 건축물의 건축) ① 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1의2 제2호에 따라 도로ㆍ상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 이 경우 도로는 건축법 제2조제1항제11호에 따른 도로를 말한다. 1. 신청지역에 인접의 기존시설과 연계되는 도로ㆍ상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우에는 다음의 요건을 모두 갖추어야 한다. 가. 도로는 「건축법」 제44조에 적합하여야 하며, 도시지역 및 도시지역 외 지구단위계획 구역 외의 지역에 도로를 설치한 경우에는 「건축법」 제45조에 따라 그 위치를 지정ㆍ공고할 수 있다. 다만, 생산녹지지역·자연녹지지역·계획관리지역(지구단위계획구역은 제외한다)·생산관리지역 및 보전관리지역에서「건축법 시행령」 별표 제1호의 단독주택(다가구주택에 한정한다) 및 제2호 공동주택(연립주택 및 다세대주택에 한정한다)을 건축하고자 할 때에는 제23조제3항에 따른다. 나. 상수도는 「수도법」에 따른 수도사업자가 공급하는 지방상수도(마을 상수도는 제외한다)이어야 한다(지방상수도가 보급되지 않는 지역일 경우 수허가자의 요청에 따라 원인자 부담으로 시행하는 수도사업을 포함한다). 다만, 생산녹지지역·자연녹지지역·계획관리지역(지구단위계획구역은 제외한다)·생산관리지역 및 보전관리지역 내 「건축법 시행령」 별표 제1호의 단독주택(다가구주택에 한정한다) 및 제2호 공동주택(연립주택 및 다세대주택에 한정한다) 외의 건축물에 대해서는 상수도에 갈음하여「먹는 물 관리법」에 따라 먹는 물 수질기준에 적합한 지하수의 개발·이용시설로 대체할 수 있다. 다. 하수도는 「하수도법」에 따른 공공하수도이어야 한다(「하수도법」 제28조에 따른 공공하수도 유입제외 허가를 득한 건축물을 포함한다). 다만, 생산녹지지역·자연녹지지역·계획관리지역(지구단위계획구역은 제외한다)·생산관리지역 및 보전관리지역 내 「건축법 시행령」 별표 제1호의 단독주택(다가구주택에 한정한다) 및 제2호 공동주택(연립주택 및 다세대주택에 한정한다) 외의 건축물에 대해서는 하수도에 갈음하여「하수도법」에 따른 개인하수처리시설로 대체할 수 있다. 2. 창고 등 상수도ㆍ하수도의 설치를 필요로 하지 아니하는 건축물을 건축하고자 하는 경우로서 도로가 설치되어 있거나 도로의 설치를 조건으로 하는 경우 3. 생산녹지지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산관리지역ㆍ계획관리지역 또는 농림지역안에서 농업ㆍ임업ㆍ어업 또는 광업에 종사하는 자가 해당 지역 안에서 거주하는 기존의 주거용 건축물 및 그 부대시설의 건축(신축을 제외한다)을 목적으로 1천제곱미터 미만의 토지의 형질을 변경하고자 하는 경우 【○○○ 사무 위임 조례】 제2조(위임사항) 시 사무 중 읍ㆍ면ㆍ동장에게 위임하는 사항은 별표 1과 같다. 단, ○○○○에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. [별표 2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025849"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 및 보완요구 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 2021. 3. 16. ○○○○에게 이 사건 토지에 관하여 제1종근린생활시설(체육도장)부지조성 목적으로 개발행위허가 신청을, 같은 날 피청구인에게 교량설치 등을 통한 진출입로 확보 목적으로 이 사건 공유수면에 대해 공유수면법 제8조에 따라 공유수면점용허가 신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025853"></img> 나) 피청구인은 2021. 4. 2. 청구인에게 다음과 같이 보완을 요구하였다. 다) 피청구인은 2021. 5. 14. 청구인에게 ‘도시개발과 관련법령 협의 결과 개발행위허가신청 계획상 도로는 차량 진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속되는 경우로 보기에 어려운 것으로 판단되므로 공유수면점사용허가 신청부지(교량설치)까지의 진출입계획 보완 등 사업계획 재수립 제출’이라는 내용으로 재보완 요구를 하였다. 라) 피청구인은 위 나), 다)의 보완 통지 후 2021. 6. 4. 청구인의 공유수면점용허가 신청을 민원처리법 시행령 제25조에 의해 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 마) 청구인의 이 사건 토지 인근 주민 18인은 ○○○○에 피청구인의 이 사건 토지에 대한 개발행위허가를 반려할 것을 요구하는 연명 민원을 제출한 바 있고, ○○○○은 개발행위허가를 반려하였다. 2) 청구인은 이 사건 토지에 접해 있는 국유지가 현황도로이고 하수관로가 설치되어 있으므로 개발행위허가 및 공유수면점용허가가 되어야 하고, 이를 반려한 이 사건 처분이 위법하다고 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 피청구인의 처분사유에 하수처리계획 보완이 포함되지 않으므로 청구인의 이 부분 주장에 대해서는 판단하지 않고, 현황도로에 대한 주장에 관하여만 판단한다. 공유수면점용허가는 판례에 의하면 재량행위인바(대법원 1990. 9. 25. 선고 89누5355 판결 등 참조), 허가에 있어서 넓은 재량이 인정될 것이어서 건축물을 건축하기 위한 개발행위허가가 반려된 경우 진출입로 확보 목적의 이 사건 하천점용허가 역시 반려할 수 있다고 할 것이다. 출장 결과 보고서에 첨부된 사진 등을 검토해보건대 청구인이 현황도로라고 주장하는 이 사건 토지에 접도한 토지는 국유지로서 포장도로로부터 주민체육시설(게이트볼장)까지는 비포장 보도라 할 만한 길이 있으나 거기서부터 교량 설치 예정지까지는 차량통행은 물론이거니와 보행로로서의 실체도 불분명한 상태로, 이를 일러 현황 도로로 보기는 어렵고, 청구외 ○○○○은 역시 개발행위허가를 반려하였다. 그렇다면 현황도로의 존재 및 개발행위허가를 전제로 한 공유수면점용허가도 그 근거가 없는 것으로 이를 반려한 피청구인의 이 사건 처분에 어떤 위법·부당한 점이 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.