공유수면 점용허가 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○○ 구거 약 350㎡(이하 ‘이 사건 공유수면’이라고 한다), 같은 리 ○○○ 하천 453㎡, 같은 리 ○○○ 하천 1,570㎡ 지상에서 허가를 받지 않고 견사(이하 ‘이 사건 가축분뇨 배출시설’이라고 한다)를 운영하고 있는 사람이다. 청구인은 2016년경 ○○군수에게 무허가 축사 양성화 기간에 가축분뇨 배출시설 설치신고를 하였으나, ○○군수는 청구인에게 2018. 3. 26. 구비서류 미비를 이유로 1차 보완요구를 하였고, 같은 해 2018. 6. 1. 무허가 건축물 인허가 완료 등의 사항에 대한 2차 보완요구를 하였으며, 2018. 7. 27. ‘보완기한 2018. 9. 24., 보완사항-무허가 건축물 적법화 및 타법 위반사항 해소’를 내용으로 하여 3차 보완요구를 하였으나 청구인이 기한 내에 보완하지 않아, 같은 해 10. 11. 가축분뇨 배출시설 설치신고 반려하였다. 청구인은 피청구인에게 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다)에 따른 공유수면 점용허가 신청을 한 사실이 없다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2003년부터 다른 사람이 운영하던 농장을 매수하여 현재까지 운용하고 있는 사람으로 청구인의 전 재산을 투자해서 운영하는 것이다. 청구인은 그동안 피청구인으로부터 허가를 득하려고 노력하였으나 청구인 소유 토지가 아닌 임차한 토지인 관계로 허가를 받는데 어려움이 있어 무허가로 운영하던 중 2016년 정부에서 양성화를 해준다는 소식을 듣고 토지주의 동의를 받아 양성화를 진행하였다. 설계사무실에서 현황 측량까지 진행하였는데 ○○읍사무소 담당주무관이 1996년도 ○○지역 대홍수 때 하천이 현재 ○○리 ○○○번지 토지로 넘어와 26년 동안이나 하천으로 사용하면서 26년 전에 폐구거가 된 구거 ○○○번지 일부를 점용허가를 받아야 하는데 담당주무관은 대체구거를 확보해야 점용허가를 해준다고 하였다. 5필지가 접해있는데 청구인으로서는 5필지를 모두 매입하여 대체구거를 확보할 수 없어서 결국 기간 내에 가설건축물 신고를 하지 못하여 양성화 기간 내에 허가를 받지 못하였다. 청구인은 2018. 3. 26. 서류접수를 하고 점용허가를 받지 못해 가설건축물 신고를 하지 못하여 2018. 10. 11. 반려통보를 받았다. 청구인은 점용허가를 받고자 2019. 3.경 읍사무소를 찾아가 담당주무관을 만났는데 군청 담당자에게 가라고 했다가 왜 허가가 나지 않았는지 물어 대체구거 미확보 때문이라고 하니 대체구거가 확보되지 않았으면 어렵겠다고 하였다. 그 후에도 청구인은 여러 차례 문의를 하였으나 같은 이유로 점용허가를 득하지 못하여서 억울한 마음에 행정심판을 제기한 것이다. 청구인은 앞으로 노후대책으로 한우라도 몇 마리 키워야 해서 아무런 상관도 없는 하천을 동의받느라 전 주인에게 임료를 주기도 하고 지금은 대체구거가 필요하다고 해서 청구인과 아무런 상관도 없는 하천을 빚을 내서 매입까지 하였다. 청구인이 2020. 6.경 대체구거를 확보하고 점용허가를 받으려고 하니 피청구인은 이제는 기간이 지났다며 안 된다고 하였다. 청구인으로서는 할 수 있는 것을 모두 다 하였음에도 점용허가를 받을 수 없게 되었다. 청구인이 동의를 받느라 하천에 대한 임료를 낸 증거와 폐구거 사진과 현재 26년동안 물이 흐르고 있는 하천 사진에 대한 증거를 보고 잘 판단하여 주기 바란다. 2) 3대 축종을 기르는 사람에게는 각종 행정사항에 대한 안내·고지를 하지만 개를 키우는 사람에게는 그런 안내·고지가 없어 적법화에 대한 내용을 늦게 알았다. 청구인은 늦게 알았지만 축사 적법화 진행을 위해 ○○읍에 점용허가 신청을 하려고 하였는데 ○○읍에서는 대체구거를 확보해야 점용허가신청을 받아준다고 하며 점용허가를 내주지 않아 가설건축물 신고도 못하고 당시 환경보호과의 가축분뇨 배출시설 설치신고까지 반려됐다. ○○읍에서 점용허가를 받았더라면 축사 적법화까지 진행될 수 있었을 것이라고 생각한다. 3) 이상과 같이 청구인은 축사 적법화를 위해 점용허가를 받고자 노력하였으나, 점용허가 부작위로 인해 축사 적법화를 진행할 수 없었다. 청구인은 앞으로 생계가 불안한 처지에 놓였다. 부디 도와주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지에서 불법으로 견사를 운영하던 중 불법축사 양성화 기간에 ○○읍 ○○리 ○○○, ○○○번지에 가축분뇨배출시설 설치 신청을 하고 행정청으로부터 3번의 보완요구를 통보받았으나 해당 기일 내 보완사항을 이행하지 않았다. 청구인은 피청구인의 공유수면 점용허가 부작위로 인해 축사 적법화를 진행할 수 없었다는 사유로 이 사건 행정심판 청구를 하였다. 2) 청구인의 부작위 성립요건에 대하여 「행정심판법」 제2조 제2호에 따르면 “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 않은 것을 말한다. 공유수면법 제8조 제2항에 따르면, 공유수면관리청은 제1항 제1호에 따른 건축물의 신축ㆍ개축 및 증축을 위한 허가를 할 때에는 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여만 허가하여야 한다. 같은 법 시행령 제6조 제1항에서는 ‘대통령령으로 정하는 건축물이란 공유수면 또는 공유수면 밑의 지하에 설치되거나 공유수면에 떠 있는 건축물 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 1. 항만 및 어항의 운영에 필요한 건축물 2. 「관광진흥법」 제3조제1항제2호에 따른 관광숙박업에 필요한 건축물 3. 「해양공간계획 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 해양공간계획 또는 「연안관리법」 제21조에 따른 연안정비기본계획에 적합하고 공유수면관리청이 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정하는 건축물 4. 삭제<2019. 6. 18.> 5. 「전기사업법」 제2조제16호에 따른 전기설비 중 송전선로 및 그 부대설비’라고 규정한다. 그런데 청구인은 공유수면 점용·사용 허가를 위하여 피청구인에게 어떠한 민원을 제기한 사실이 없다. 결국, 이 사건 심판청구는 부작위 성립의 선결조건인 ‘당사자의 신청’을 결한 것으로서 처분성이 없어 부적법하다. 3) 따라서 이 사건 청구는 부적법하므로 청구인의 청구는 각하되어야 한다. 3. 이 사건 심판 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 12. 27., 2017. 3. 21.> 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 2. 공유수면에 접한 토지를 공유수면 이하로 굴착(掘鑿)하는 행위 3. 공유수면의 바닥을 준설(浚渫)하거나 굴착하는 행위 4. 대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위 5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 해양수산부령으로 정하는 행위는 제외한다. 6. 공유수면에서 흙이나 모래 또는 돌을 채취하는 행위 7. 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위 8. 공유수면에 흙 또는 돌을 버리는 등 공유수면의 수심(水深)에 영향을 미치는 행위 9. 점용ㆍ사용허가를 받아 설치된 시설물로서 국가나 지방자치단체가 소유하는 시설물을 점용ㆍ사용하는 행위 10. 공유수면에서 「광업법」 제3조제1호에 따른 광물을 채취하는 행위 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위 ② 공유수면관리청은 제1항제1호에 따른 건축물의 신축ㆍ개축 및 증축을 위한 허가를 할 때에는 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여만 허가하여야 한다. ③ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ④ 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용ㆍ사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다. ⑤ 제4항에 따른 변경허가에 관하여는 제3항을 준용한다. ⑥ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가 또는 제4항에 따른 변경허가를 하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. ⑦ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하는 경우 해양환경ㆍ생태계ㆍ수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리ㆍ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 점용ㆍ사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다. ⑧ 점용ㆍ사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용ㆍ사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. ⑨ 공유수면관리청이 아닌 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 점용ㆍ사용허가 또는 제4항에 따른 변경허가를 받은 것으로 보는 행정처분을 하였을 때에는 즉시 그 사실을 공유수면관리청에 통보하여야 한다. <신설 2017. 3. 21.> 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서, 답변서, 등기부등본, 가설건축물축조신고 반려처분서 등의 기재 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 공유수면 및 경기도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○ 하천 ○○○㎡, 같은 리 ○○○ 하천 1,570㎡ 지상에서 허가를 받지 않고 견사를 운영하고 있다. 나) 청구인은 피청구인에게 가축분뇨 배출시설 설치신고를 하였으나, 피청구인은 청구인에게 2018. 3. 26. 구비서류 미비를 이유로 1차 보완요구를 하였고, 같은 해 2018. 6. 1. 무허가 건축물 인허가 완료 등의 사항에 대한 2차 보완요구를 하였으며, 2018. 7. 27. ‘보완기한 2018. 9. 24., 보완사항-무허가 건축물 적법화 및 타법 위반사항 해소’를 내용으로 하여 3차 보완요구를 하였으나 청구인이 기한 내에 보완하지 않아, 같은 해 10. 11. 가축분뇨 배출시설 설치신고를 반려하였다. 다) 청구인은 피청구인에게 공유수면법에 따른 공유수면 점용허가 신청을 한 사실이 없다. 라) 청구인은 2022. 4. 25. ‘피청구인이 2017. 9. 청구인에 대하여 이행하지 않은 점용허가를 이행하라.’는 취지의 이 사건 심판청구를 하였다. 2) 청구인은 피청구인에게 가축분뇨 배출시설 설치신고를 하였는데, 보완기한 내에 행정청이 요구한 대체구거를 확보하지 못해서 공유수면 점용허가신청을 못했고 그로 인해 가설건축물 신고도 마치지 못하였는바, 청구인이 이 사건 무허가 견사에 대하여 가축분뇨 배출시설 설치신고를 마치지 못한 것은 피청구인이 공유수면허가를 하지 않았기 때문인바, 피청구인에게는 이 사건 공유수면에 대하여 청구인에게 점용허가를 할 의무가 있다고 주장한다. 본안판단을 하기에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」 제5조 제3호에서는 ‘3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판’이라고 규정하고 있고 같은 법 제13조 제3항에서는 ‘의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ’고 규정하고 있다. 즉, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않은 것인바, 거부처분이나 부작위가 성립하기 위하여는 신청으로 구하는 행위가 공권력의 행위이어야 하고, 그것이 신청인의 법률관계에 영향을 미치는 행위이어야 하며, 신청인에게 그러한 신청을 할 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 한다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결 참고). 이 사건에 관하여 살펴보건대, 청구인은 공유수면법에 따라 공유수면 점용허가를 신청한 사실이 없으므로 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위도 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 심판청구는 그 대상이 없다고 할 것이어서 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.