공유재산 대부료 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 공유재산인 00시 00번지 토지(지목 잡종지, 146㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 인근 식당의 주차장으로 사용하고 있고, 피청구인은 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제32조, 제33조 및 같은 법 시행령 제31조, 제34조에 따라 청구인에게 2023년도 공유재산 대부료 9,772,100원 납부고지(이하 ‘이 사건 대부료 납부고지’라 한다)를 하였다. 청구인은 법제처 해석 등을 근거로 이 사건 대부료는 전년도의 감경된 대부료를 기준으로 산정하여야 하나 감경 전 대부료를 기준으로 과다 산정되었다며 이 사건 심판청구를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 법제처 법령해석(법제처-21-0598., 2022. 2. 8.) 등에 따라 차기 년도 공유재산 사용료 산출 시 전년도의 감액조정된 사용료 산출금에 당해연도 대부 사용료 변동 비율을 배수하여 산출하여야 하나 피청구인은 감액조정 되기 전 사용료를 기준으로 사용료를 산정하여 전년 대비 사용료가 33% 폭등하게 되었다. 이는 법령 해석상 중대한 오류이다. - 올바른 사용료: 7,688,511원(2022년 조정 사용료 6,656,720원×1.05=6,989,556원 + 부가세 698,955원) - 이 사건 사용료: 9,772,100원(2022년 조정 전 사용료 8,460,700원×1.05=8,883,730원 + 부가세 888,370원) 2) 피청구인처럼 해석한다면 임대차법도 5% 이내로 차임 인상률을 정했는데 공유재산법이 이런 취지를 위반하게 되는 것이 된다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 대부료는 공유재산법 제32조, 제34조 및 시행령 제31조, 제34조에 따라 산정한 것이며 한국지방재정공제회 질의 결과, 같은 법 시행령 제34조에서 전년도 연간 대부료의 의미는 조정 이전의 대부료(공시자가 기준으로 계산한 대부료)라는 회신을 받았다. 2) 청구인이 언급한 법제처 법령해석은 공유재산법 시행령 개정, 시행(2021. 6. 23.) 전에 적용되는 것으로 이 사건에는 적용할 수 없으며 피청구인은 행정안전부 공유재산 업무편람에 따라 적법하게 대부료를 산정하였다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2021. 4. 20.> 1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 7. “사용허가”란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다. <개정 2021. 4. 20.> 1. 공용재산 해당 지방자치단체가 사무용, 사업용 및 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 해당 지방자치단체가 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 해당 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙이나 그 밖에 필요에 따라 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 계산방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제23조(사용료의 조정) ① 지방자치단체의 장은 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 행정재산을 1년을 초과하여 계속 사용ㆍ수익하는 경우 제22조제1항에 따라 계산된 해당 연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료의 증가분을 감액(減額) 조정할 수 있다. <개정 2014. 1. 7., 2021. 4. 20.> 제28조(관리ㆍ처분) ① 일반재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁하거나 다음 각 호에 따라 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제31조(대부기간) ① 일반재산의 대부는 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 초과할 수 없다. 다만, 지역경제의 활성화를 위하여 대통령령으로 정하는 경우에는 예외로 한다. <개정 2021. 4. 20.> 1. 토지와 그 정착물: 5년 2. 제1호 외의 재산: 1년 ② 지방자치단체의 장은 제29조제1항 단서에 따라 수의계약의 방법으로 대부한 경우에는 대부기간이 끝나기 전에 제1항에 따른 대부기간의 범위에서 대부계약을 갱신할 수 있다. 제32조(대부료) ① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 계산방법에 따라 매년 대부료를 징수한다. 다만, 연간 대부료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 대부기간의 대부료를 일시에 통합 징수할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> ② 제1항의 대부료는 그 전액을 대통령령으로 정하는 기간에 한꺼번에 내야 한다. 다만, 대부료 전액을 한꺼번에 내는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 붙여 분할납부하게 할 수 있다. ③ 제2항 단서에 따라 분할납부하게 하는 경우 대통령령으로 정하는 금액 이하의 보증금을 예치하게 하거나 지방자치단체를 피보험자로 하는 이행보증보험에 가입하게 하여야 한다. <개정 2021. 4. 20.> 제33조(대부료의 조정) ① 지방자치단체의 장은 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 일반재산을 1년을 초과하여 계속 대부하는 경우 제32조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 대부료가 전년도의 연간 대부료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 대부료의 증가분을 감액 조정할 수 있다. <개정 2014. 1. 7., 2021. 4. 20.> 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제14조(사용료) ① 법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따르며, 사용허가를 받은 자가 재난(「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난을 말한다. 이하 제31조제1항 단서에서 같다)에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. <개정 2020. 3. 31., 2022. 4. 20.> ③ 제1항 및 제2항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가, 전세금의 계산, 일시 사용 등에 관하여는 제31조제2항부터 제8항까지의 규정을 준용한다. <개정 2013. 6. 21., 2022. 4. 20.> 제16조(사용료의 조정) 지방자치단체의 장은 법 제23조에 따라 해당 연도의 연간 사용료가 전년도 사용료(법 또는 다른 법률에 따라 사용료를 감경받거나 제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 그 일부 또는 전부를 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다.<개정 2014. 7. 7., 2020. 3. 31., 2020. 12. 22.> 제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다. 다만, 대부를 받은 자가 재난에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. <개정 2020. 3. 31.> ② 제1항에 따라 대부료를 계산할 때 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호 본문, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가격은 대부기간 동안 연도마다 결정하고, 제1호 단서 및 제3호 단서에 따른 재산가격은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있으며, 첫째 연도에는 측량 또는 감정평가 등에 든 비용을 포함할 수 있다. <개정 2013. 6. 21., 2015. 2. 16., 2016. 7. 12., 2016. 8. 31., 2018. 12. 4., 2022. 1. 21.> 1. 토지: 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가를 말하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다. 다만, 하나의 필지로서 그 필지의 주된 용도와 다른 용도로 이용되는 일부분의 토지이거나 위치에 따라 지가(地價)를 달리 적용하여야 할 필요가 있는 토지 등 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 감정평가법인등에게 의뢰하여 평가한 감정평가액 이상의 금액으로 한다. 제34조(대부료의 조정) 법 제33조에 따라 해당 연도의 연간 대부료가 전년도의 연간 대부료(법 또는 다른 법률에 따라 대부료를 감경받거나 제31조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 대부료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 그 일부 또는 전부를 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다.<개정 2014. 7. 7., 2020. 3. 31., 2020. 12. 22.> 구.【공유재산 및 물품 관리법 시행령】[시행 2020. 12. 22.] [대통령령 제31276호, 2020. 12. 22., 일부개정] 제16조(사용료의 조정) 지방자치단체의 장은 법 제23조에 따라 해당 연도의 연간 사용료가 전년도 사용료(법 또는 다른 법률에 따라 사용료를 감경받거나 제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 그 일부 또는 전부를 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다. <개정 2014. 7. 7., 2020. 3. 31., 2020. 12. 22.> 부 칙 <대통령령 제31276호, 2020. 12. 22.> 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제16조, 제17조제6항ㆍ제7항, 제29조제1항제28호, 제34조, 제35조 및 제57조제3항의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 구.【공유재산 및 물품 관리법 시행령】[시행 2020. 12. 10.] [대통령령 제31220호, 2020. 12. 8., 타법개정] 제16조(사용료의 조정) 지방자치단체의 장은 법 제23조에 따라 해당 사용ㆍ수익허가기간 중 전년도 사용료(제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 100분의 70 이내의 범위에서 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다. <개정 2014. 7. 7., 2020. 3. 31.> 【00시 공유재산 관리 조례】 제28조(대부료의 요율) ① 영 제31조에 따라 대부료의 요율은 이 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고 해당 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 하며, 공유림 등을 광업ㆍ채석을 목적으로 하는 대부의 경우에는 채광물 가격과 지형변경으로 장래 산림으로 이용하지 못하는 구역의 입목, 임산물 가격을 대부료에 추가하여 징수한다. 제33조(대부료등에 관한 특례) 영 제16조 및 영 제34조에 따라 사용허가 및 대부기간 중 해당연도의 대부료 또는 사용료가 전년도 보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 그 증가분의 전부를 감액한다.〈개정 2015. 10. 1, 2021. 9. 24, 2022. 9. 15〉 구.【00시 공유재산 관리 조례】[시행 2021. 9. 24.] [경기도오산시조례 제1936호, 2021. 9. 24., 일부개정] 제33조(대부료등에 관한 특례) 영 제16조 및 영 제34조에 따라 사용ㆍ수익허가 및 대부기간 중 해당연도의 대부료 또는 사용료가 전년도 보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 그 증가분의 전부를 감액한다.〈개정 2015. 10. 1, 2021. 9. 24〉 부 칙 〈2021. 9. 24 조례 제1936호〉 이 조례는 공포한 날부터 시행한다. 구.【00시 공유재산 관리 조례】[시행 2020. 12. 11.] [경기도오산시조례 제1866호, 2020. 12. 11., 일부개정] 제33조(대부료등에 관한 특례) 영 제16조 및 영 제34조에 따라 사용ㆍ수익허가 및 대부기간 중 해당연도의 대부료 또는 사용료가 전년도 보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 감액 조정하는 감액율은 100분의 70으로 한다.〈개정 2015. 10. 1〉 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 대부료 납부고지 공문, 청구서, 답변서 등 각 증빙자료 등을 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 토지는 지목이 잡종지인 피청구인의 공유재산 중 일반재산이다. 나) 000 대표인 청구인은 이 사건 토지를 음식점 주차장으로 사용하고자 피청구인에게 공유재산(일반재산) 대부계약 신청을 하여 2016. 4. 25. 피청구인과 대부계약을 체결하였고 2020. 12. 3. 2025년 말까지 대부계약 기간을 연장하였다. 다) 피청구인은 2022. 12. 5. 2023년 대부료 납부고지를 하였는데, 세부 산출 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828249"></img> 2) 관련 법령의 규정 공유재산법에 따르면 “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각 호의 재산을 말하고(법 제2조 제1호, 제7호 및 제8호) 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하되 행정재산은 다시 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분되고 행정재산 외의 모든 공유재산은 일반재산이다(법 제5조). 일반재산은 대부할 수 있고(법 제28조 제1항) 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 계산방법에 따라 매년 대부료를 징수하되(법 제32조 제1항) 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 일반재산을 1년을 초과하여 계속 대부하는 경우 제32조 제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 대부료가 전년도의 연간 대부료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 대부료의 증가분을 감액 조정할 수 있다. 같은 법 시행령에 따르면 법 제32조 제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다. 다만, 대부를 받은 자가 재난에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있고(제31조 제1항) 법 제33조에 따라 해당 연도의 연간 대부료가 전년도의 연간 대부료(법 또는 다른 법률에 따라 대부료를 감경받거나 제31조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 대부료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 그 일부 또는 전부를 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다(제34조). 한편, 「행정심판법」에 따르면 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고(제2조 제1호) 행정청의 처분에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다(제3조). 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판 청구가 적법한지 살펴본다. 행정처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 의미하는데, 국유 잡종재산의 관리ㆍ처분 권한을 위임받은 기관이 국유 잡종재산을 대부하는 행위는 국가가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법(私法) 상의 계약일 뿐이고, 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없다(대법원 1993. 12. 2.. 선고93누13735 판결, 대법원 2.00. 2. 11. 선고 99다61675 판결, 서울행정법원 2013. 5. 1. 선고 2012구단16971 판결 등 참조). 살피건대, 이 사건 토지는 지목이 잡종지인 공유재산 중 일반재산임이 분명하고 일반재산인 이 사건 토지에 대한 대부계약 자체가 행정처분이 아닌 이상 대부계약에 터잡은 대부료 납부고지 역시 사법상의 이행청구에 해당하여 이를 행정처분이라고 할 수 없는바, 결국 이 사건 심판청구는 처분이 아닌 것으로 대상으로 제기된 것으로 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.