공유재산(도로) 무단점용에 따른 변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 재단법인 기독교○○○○○○재단으로 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 도로 1,897.1㎡ 중 290㎡(이하‘이 사건 도로1’이라 한다), 동소 ○○○ 도로 1,364.8㎡ 중 182㎡(이하 ‘이 사건 도로2’라 한다)를 대부 또는 사용허가를 받지 않고 공유재산을 점유·사용하고 있는 사실이 적발되어, 이에 피청구인은 2014. 10. 28. 「공유재산 및 물품관리법」제81조 및「○○시 공유재산 관리 조례」제62조에 따라 이 사건 도로1, 도로2에 대하여 최근 5년분 변상금 35,003,500원과 21,967,700원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1979. 1. 13. 이 사건 도로2 위에 건축허가를 받아 교회 본당 건물을 신축함으로 점유를 개시하였고, 이 사건 도로1 위에 1958년 건축한 교육관 건물이 있었다. 피청구인은 1987. 2. 4. 청구인이 소유하고 있던 ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○과 동소 ○○○-○을 분할한 뒤(산 ○○-○ 1587㎡ → 산 ○○-○ 375㎡로 분할, ○○○-○ 661㎡ → ○○○-○ 66㎡로 분할), 1988. 5. 16. 환지 확정 처분(○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 토지 환지 및 청산금 지급통지)을 하였고, 청구인이 이를 받아들이지 않자 1990. 3. 27. 다시 환지 및 체비지 청산금 지급 통보를 하였다. 당시 피청구인은 청구인이 청산금을 수령하지 않자, 2003. 1. 9. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 토지에 대하여 직권으로 환지에 따른 소유권이전등기를 경료하였는바, 이 사건과 같이 환지처분 당시 건물이 존재했던 경우에는 건물에 대한 보상을 하고 환지절차를 진행하던지 아니면, 환지대상에서 제외시켜야 했음에도 아무런 대책 없이 일방적으로 환지처분을 단행한 이 환지 처분은 위법하다고 할 것이다. 2) 대법원은‘국유재산법상의 행정재산이란 국가가 소유하는 재산으로서 직접 공용, 공공용 또는 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말하는 것이고(국유재산법 제4조제2항 참조), 그 중 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우, 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 비로소 행정재산이 되는 것인데, 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때, 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것이므로 토지의 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로 바로 그 토지가 도로로서 행정재산에 해당한다고 할 수는 없다.’라고 판시하고 있다(대법원 1995. 9. 5. 선고 93다44395 판결, 1996. 1. 26. 선고 95다24654 판결, 1997. 8. 22. 선고 96다10737 판결 등 참조). 위와 같은 판례의 태도에 비추어 볼 때, 이 사건 토지들은 도로 및 공원으로서의 형태를 갖추지 못하여 시효취득이 배제되는 행정재산이라고 할 수 없다. 3) 청구인은 1979. 1. 13. 이 사건 도로2 위에 건축허가를 받아 교회 본당 건물을 신축하여 점유를 개시하였고, 현재까지 35년 점유를 하고 있으며, 피청구인이 1988. 11. 2. 이 사건 도로2에 대하여 소유권보존등기 할 때부터 기산을 하더라도 26년간 점유를 하였다. 마찬가지로 이 사건 도로1 및 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 공원용지 위에 1958년 건축한 교육관 건물이 있었는데(1970. 12. 30. 소유권보존등기), 보존등기일로부터 44년, 1988. 11. 2. 소유권보존등기 때부터 기산을 하더라도 26년간 점유를 하였다. 청구인은 1977. 6. 14. 교회 본당 건물 건축허가를 받고, 1979. 1. 13. 교회 본당 건물 준공을 필하여 적법하게 건축을 하였고, 이때부터 소유의 의사로 점유를 개시하였으며, 환지처분 후에도 불복하여 환지된 ○○시 ○○구 ○○동 토지를 사용·수익한 바 없고, 청산금도 수령하지 않았는바, 소유의 의사로 지속적으로 점유하였음을 확인할 수 있다. 위와 같이 청구인은 소유의 의사로 20년간 점유를 하였으므로 일반재산인 이 사건 토지들을 시효취득 하였다고 보아야 할 것이다. 4) 부동산을 시효취득한 자는 이를 원인으로 소유권이전등기절차의 이행을 청구할 수 있고, 소유권이전등기가 마쳐지면 그 소유권취득의 효력은 점유를 개시한 때에 소급하므로 공유재산에 대한 취득시효가 완성된 후라면 그 소유권이전등기절차를 마치기 전이라도 그와 같은 지위에 있는 자는 공유재산에 대한 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자라고 할 것이다. 공유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 공유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원이 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 변상금처분은 위법하다 할 것이다. 5) 청구인은 2005. 5. 27. 피청구인에게 도로의 구획선 변경을 요청하는 진정을 제기하였는데, ○○시 건설교통국 도로과는 기존 구획선을 변경하였고, 피청구인은 2006. 1. 9. 도시계획시설 변경 결정(청구인 건축물 반파에 따른 문제점으로 도로선형의 일부를 변경함)을 한 바 있다. 피청구인이 도시계획시설변경 결정을 한 것은 이 사건 토지들에 대한 청구인의 점유가 정당하다는 것을 확인해 준 행위이며, 기존 도시계획에 따른 환지처분이 잘못된 것을 시인한 것으로 보아야 할 것이다. 실권 또는 실효의 법리는 법의 일반원리인 신의성실원칙에 바탕을 둔 파생원칙인 것이므로, 공법관계 가운데 관리관계는 물론이고 권력관계에도 적용되어야 함을 배제할 수 없다 할 것이나, 그것은 본래 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기간에 걸쳐 권리를 행사하지 않았기 때문에 상대방은 이미 그 권리를 행사하지 아니 할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니 할 것으로 추인케 할 경우에 새삼스럽게 그 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미한다.(대법원 1998. 4. 27. 선고 87누915 판결). 피청구인은 1988. 5. 16. ○○지구 토지구획정리 완료에 따른 환지 확정 처분을 하였고, 1988. 11. 2. 이 사건 도로1,2에 대하여 소유권보존등기를 하였음에도, 26년이 지난 2014. 10. 28.에서야 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 1988. 5. 16. 환지확정처분 이후부터(또는 1988. 11. 2. 이 사건 토지1,2 소유권보존등기 이후부터) 사용료를 징수할 권리가 있었음에도 불구하고 무려 26년 동안 아무런 권리를 행사하지 않았는데, 청구인으로서는 피청구인이 권리를 행사하지 아니 할 것으로 믿을 수밖에 없었고, 향후 그러한 권리를 행사하지 아니 할 것으로 추인케 할 사정도 있었으므로 26년 만에 권리를 행사하는 이 사건 처분은 신의성실의 원칙에 반하여 그 권리행사를 허용하여서는 아니 될 것이다. 이 사건 처분의 기초가 된 환지처분 자체가 정당성이 없는 점, 청구인은 이 사건 토지들을 시효취득하여 공유재산에 대한 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위가 있는 점, 도시계획시설변경 결정을 통해 청구인의 점유가 정당하다는 것과 기존 도시계획에 따른 환지처분이 잘못된 것임을 시인한 점, 26년 만에 권리를 행사하는 이 사건 처분은 신의성실의 원칙에 반하여 그 권리행사를 허용하여서는 안 되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 위법성은 넉넉히 확인된다 할 것이다. 6) 청구인은 1977. 6. 14. 교회 본당 건물 건축허가를 받고, 1979. 1. 13. 준공을 필하여 적법하게 건축을 하였던 점, 도시계획시설변경 결정을 통해 청구인의 점유가 정당하다는 것과 기존 도시계획에 따른 환지처분이 잘못된 것임을 시인한 점, 도시계획시설 변경 당시 이 사건 도로 점유부분을 매수하려고 하였으나, 뉴타운개발에 따른 재정비촉지지구 지정으로 인하여 매수가 불가능하였던 점, ○○교회가 이 사건 도로들을 점유한 것은 일방적으로 강행된 환지처분에 따른 것으로서 불가항력적이었던 점, 피청구인은 1988. 5. 16. 환지확정처분 이후부터 사용료를 징수할 권리가 있었음에도 불구하고 무려 26년 동안 아무런 권리를 행사하지 않았던 점 등에 비추어 보면 이 사건 도로의 점유와 관련하여 청구인에게 고의·과실이나 악의가 있다고 보기 어려운바, 공유재산 무단점유를 이유로 징벌적 성격의 변상금을 부과하는 것은 위법·부당하다고 할 것이다. 또한 청구인이 실제 측량을 해 본 결과 점유하고 있는 부분은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 도로 161.8㎡, ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 244.2㎡로 합계 406㎡로 확인이 되었는바, 이 사건 처분 당시 이 사건 도로1,2의 면적과 비교하여 66㎡가 줄어든 만큼 변상금 금액도 감액되어야 할 것으로, 이 사건 처분들은 위법하다고 할 것인바, 피청구인의 처분은 취소되거나 감액되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 1979. 1. 13. 이 사건 도로2 위에 건축허가를 받아 교회 본당 건물을 신축함으로 점유를 개시하였고, 이 사건 도로1 위에 1958년 건축한 교육관 건물이 있으며, 피청구인은 1987. 2. 4. 청구인이 소유하고 있던 ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○과 동소 ○○○-○을 분할한 뒤, 1988. 5. 16. 환지확정처분(○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 토지환지 및 청산금 지급 통보)을 하였고, 청구인이 이를 받아들이지 않자 1990. 3. 27. 다시 환지 및 체비지 청산금 지급 통보를 하였으며, 피청구인은 청구인이 청산금을 수령하지 않자 2003. 1. 9. ○○동 ○○○-○ 토지에 대하여 직권으로 환지에 따른 소유권이전등기를 경료하였다. 이러한 환지 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, ○○1지구 토지구획정리 사업은 건설부장관의 인가를 받아 1968. 1. 30. 시행하여 1988. 5. 16. 완료하였으며, 이 사건 도로1(면적 : 1897.1㎡, 지목 : 도로)과 이 사건 도로2(면적 : 1364.8㎡, 지목 : 도로)는 (구)토지구획정리사업법 환지계획에 의거 적법하게 환지처리 되었다. 2) 청구인은 소유의사로 26년간 점유하였으므로 일반재산인 이 사건 도로 등을 시효취득하였다고 보아야 하고, 시효취득으로 인한 변상금처분은 위법하다고 주장하나, 소유권의 취득시효를 하기 위해서는 부동산의 경우 20년간 소유의 의사로 평온·공연하게 점유한자가 등기를 해야 하며,「국유재산법」제7조의 규정에서는 누구든지 이법 또는 다른 법률에서 정한 절차와 방법을 따르지 아니하고 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정하고 있으며, 또한 행정재산은「민법」제245조의 규정에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다. 1968년 ○○지구 토지구획정리 시 결정된 도시계획도로를 사업시행 시 소로2류○○호선 및 소로1류○○호선이 청구인의 건축물을 통과하고 있어 건축물 반파에 따른 문제점 등으로 현재까지 도로개설이 되지 못하고 있으며, 청구인은 2005. 5. 27. 피청구인에게 도로의 구획선 변경을 요청하는 진정 민원을 제기하여 피청구인은 2006. 1. 9. 도시계획시설(도로) 변경 결정한 바 있어 이는 소유의 의사로 20년간 평온·공연하게 점유하였다고 볼 수 없을 것이다. 피청구인이 도시계획시설변경 결정한 것은 청구인의 점유가 정당하다는 것을 확인해 준 행위가 아닌 지속적으로 집단 민원이 발생하고 있는 지역으로 도시계획시설(도로) 선형을 일부 조정하여 저촉 건물을 최소화하여 장기 민원사항을 해결하고, 도로 미개설로 인하여 차량이 우회하는 불편을 겪어 왔으며, 소방도로 미확보로 인하여 인명 및 재산피해가 우려되고 있는 실정으로 미개설도로의 조속한 개통을 통한 지역주민 생활불편 및 주민숙원 사항을 해소하고자 도로선형 일부를 변경하는 도시계획시설(도로) 변경 결정이 필요하여 도시계획시설(도로 : 소로2류○○호선, 소로1류○○호선) 변경 결정하였다. 이 사건은 공유재산(도로)을 사용허가 또는 대부 등을 받지 아니하고 무단 점유·사용하여 공유재산 변상금을 부과한 사항으로 이는 적법한 처분으로 청구인의 부당한 행정심판 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【토지구획정리사업법】[시행 1988.2.5.][법률 제6252호, 2000.1.28. 폐지] 제46조 (환지계획) ① 시행자는 시행지구내의 토지에 관한 환지처분을 행하기 위하여 환지계획을 정하여야 한다. ②제1항의 환지계획에는 다음 사항을 정하여야 한다. <개정 1980·1·4, 1997·12·13> 1. 환지설계 2. 필별로 된 환지명세 3. 필별과 권리별로 된 청산대상토지명세 4. 제54조의 규정에 의한 체비지 또는 보류지의 명세 5. 기타 건설교통부령이 정하는 사항 제49조 (동의에 의한 환지의 불지정) 토지소유자의 신청 또는 동의가 있을 때에는 환지계획에서 당해 토지의 전부 또는 일부에 관하여 환지를 정하지 아니할 수 있다. 이 경우에 시행자는 당해 토지에 관하여 임차권·지상권 기타 사용 또는 수익할 권리(이하 "임차권등"이라 한다)를 가진 자(이하 "임차권자등"이라 한다)가 있을 때에는 그 동의를 받아야 한다. 제61조 (공사의 완료공고등과 환지처분) ① 시행자는 환지계획구역의 전부에 대하여 구획정이사업에 관한 공사를 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 공고하고 공사관계서류를 14일간 일반에게 공람시켜야 한다. 다만, 규약·정관 또는 시행규정에서 환지계획구역을 수개의 공구로 분할하여 공사하게 되어 있는 때에는 당해 구획정이사업에 관한 공사가 전부완료되기 전에도 완공된 공구에 대하여 이를 공고하고 공사관계서류를 공람시킬 수 있다. ②시행지구안의 토지소유자 또는 이해관계인은 제1항의 공람기간내에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며 그 의견서의 제출을 받은 시행자는 구획정이사업의 공사결과와 시행인가내용과의 적합여부를 확인하여 필요한 조치를 하여야 한다. ③시행자는 제1항의 공람기간내에 제2항의 규정에 의한 의견서의 제출이 없거나 제출된 의견서에 따라 필요한 조치를 한 때에는 구획정이사업시행의 인가권자에게 공사완료보고서를 제출하여야 한다. ④시행자는 제3항의 규정에 의한 공사완료 보고후 지체없이 환지처분을 하여야 한다. ⑤시행자는 환지처분을 하고자 할 때에는 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 이를 공고하여야 한다. 제62조 (효과) ① 환지처분의 공고가 있은 경우에는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 종전의 토지로 보며, 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지상에 존재하던 권리는 그 환지처분의 공고가 있은 날이 종료한 때에 소멸한다. ②제1항의 규정은 행정상 또는 재판상의 처분으로서 종전의 토지에 전속하는 것에 대하여는 영향을 미치지 아니한다. <개정 1980·1·4> ③시행지구내의 토지에 관한 지역권은 제1항의 규정에 불구하고 종전의 토지에 존속한다. 다만, 구역정이사업의 시행으로 인하여 행사할 이익이 없어진 지역권은 환지처분의 공고가 있은 날이 종료하는 때에 소멸한다. ④제51조의 규정에 의한 환지계획에 의하여 환지처분을 받은 자는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 환지계획의 정하는 바에 의하여 당해 건축물의 일부와 그 건축물이 있는 토지의 공유지분을 취득한다. 이 경우에 종전의 토지에 관한 저당권은 당해 환지처분의 공고가 있은 날의 익일로부터 그 건축물의 일부와 그 건축물이 있는 토지의 공유지분에 존재하는 것으로 본다. ⑤제52조의 규정에 의한 청산금은 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 확정된다. ⑥제54조의 규정에 의한 체비지(제57조제4항의 규정에 의하여 이미 처분된 것을 제외한다)는 시행자가, 보류지는 환지계획에 정한 자가 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 각각 그 소유권을 취득한다. 【공유재산 및 물품 관리법】[시행 2014.7.8.][법률 제12844호로 개정되기 전의 것] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다. <개정 2010.2.4.> 1. 부동산과 그 종물(從物) 2. 선박, 부잔교(浮棧橋), 부선거(浮船渠) 및 항공기와 그 종물 3. 공영사업 또는 공영시설에 사용하는 중요한 기계와 기구 4. 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리 5. 저작권ㆍ특허권ㆍ디자인권ㆍ상표권ㆍ실용신안권과 그 밖에 이에 준하는 권리 6. 주식, 출자로 인한 권리, 사채권ㆍ지방채증권ㆍ국채증권과 그 밖에 이에 준하는 유가증권 7. 부동산신탁의 수익권 8. 제1호 및 제2호의 재산으로 건설 중인 재산 ② 제1항제3호의 기계와 기구의 범위는 대통령령으로 정한다. [전문개정 2008.12.26.] 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산 지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ "일반재산"이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. [전문개정 2008.12.26.] 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. ② 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다. 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2014.1.7.> 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우 ② 지방자치단체의 장은 무단점유를 한 자의 무단점유 경위(經緯) 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. <개정 2014.1.7.> ③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다. [전문개정 2010.2.4.] 【민법】 제245조(점유로 인한 부동산소유권의 취득기간) ① 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다. ② 부동산의 소유자로 등기한 자가 10년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 선의이며 과실 없이 그 부동산을 점유한 때에는 소유권을 취득한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 교회 건축허가서 및 준공검사 필증, 등기사항전부증명서(건물), 환지확정처분통지서, 환지 및 체비지 청산금 지급서, 환지처리 등기사항전부증명서(토지), 도시계획시설 변경결정 및 지형도면 고시, 처분 사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 재단법인 기독교○○○○○○재단으로 이 사건 도로1 290㎡, 이 사건 도로2 182㎡를 대부 또는 사용허가를 받지 않고 공유재산을 점유·사용하고 있는 사실이 적발되어, 이에 피청구인은「공유재산 및 물품관리법」제81조 및「○○시 공유재산 관리 조례」제62조에 따라 이 사건 도로1, 도로2에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구인은 1970. 12. 30. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지의 소유권보존등기를 하고, 1977. 6. 17. 이 사건 도로1,2 위에 ○○교회의 건축허가를 득한 후 1979. 1. 13. 피청구인으로부터 준공검사필증을 받았다. 다) ○○시 ○○지구 토지구획정리사업은 1968. 1. 30. 건설부장관의 인가를 받아 1988. 5. 16.까지 이어진 사업으로, 피청구인은 1988. 5. 16.환지확정처분통지와 1990. 3. 27. 환지 및 체비지 청산금 지급을 통지하였다. 라) 2003. 1. 9. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지에 대해 토지구획정리사업에 의한 환지를 등기원인으로 하여 청구인으로 소유권이전 등기가 되었다. 2) 「구 토지구획정리사업법(시행 1988.2.5. 법률 제6252호, 2000.1.28. 폐지)」(이하‘구 토지구획정리사업법’이라 한다) 제46조제1항에서 시행자는 시행지구내의 토지에 관한 환지처분을 행하기 위하여 환지계획을 정하여야 한다고 규정하고 있다. 「구 공유재산 및 물품관리법(시행 2014.7.8. 법률 제12844호로 개정되기 전의 것)」(이하‘구 공유재산법’이라 한다) 제5조제1항에서 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고, 같은 법 제6조제1항 및 제2항에서 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 행정재산은「민법」제245조에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다고 규정하고 있다. 「구 공유재산법」제81조제1항에서 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있다. 3) 청구인이 동의하지 않은 피청구인의 환지처분은 위법하며 이 사건 도로1,2는 청구인이 소유의 의사로 20년간 점유를 하여 일반재산인 이 사건도로1,2의 시효취득을 한 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 청구인에게 한 환지처분이 위법한지 살펴본다. 위 인정사실에 따르면 ○○시 ○○지구 토지구획정리사업은 1968. 1. 30.부터 1988. 5. 16.까지 이루어지고, 청구인은 이 사건 도로1,2가 포함된 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 위에 ○○교회를 건축하였는바, 토지구획정리사업 시 도시계획도로인 소로2류○○호선과 소로1류○○호선이 청구인의 건물을 통과하는 도로이므로 당시 피청구인은 이 사건 도로1,2에 대해 환지계획에 따라 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지를 환지대상 토지로 하는 환지확정처분을 통지하고, 1990. 3. 27. 청구인에게 토지구획정리사업구역 내 환지 및 체비지 청산금을 지급한다는 문서를 통보한 사실이 인정된다. 이 부분에 대해 청구인은 피청구인의 환지확정처분 등 일련의 행위를 수용하지도 않았으며 환지를 점유·사용하지 않아 피청구인의 환지처분은 위법하다 주장하나, 구 토지구획정리사업법 제61조에 의하면 사업시행자는 환지계획구역의 전부에 대하여 구획정리사업에 관한 공사를 완료한 때에는 지체 없이 공고하고 공사관계서류를 14일간 일반에게 공람시켜야 하며, 시행지구안의 토지소유자 또는 이해관계인은 공람기간 내에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있고, 의견서의 제출이 없거나 제출된 의견서에 따라 필요한 조치를 한 때에는 사업시행인가권자에게 완료보고 후 환지처분을 하고 이를 토지소유자에게 통지 및 공고하도록 규정되어 있다. 따라서 청구인은 공사 완료 후 의견 제출기한인 1988년경에 의견을 제출 할 수 있음에도 1988. 5. 16. 환지처분이 완료 된 지 약 27년이 지난 지금에 와서 당시의 환지처분이 적법하지 않다고 주장하는 것은 받아들일 수 없다. 5) 다음으로 청구인은 1979. 1. 13. ○○교회의 건물이 준공을 필하고 소유의 의사로 20여년간 점유하여 왔으므로 이 사건 도로1,2에 대해 시효취득한 자라고 주장하고 있어 이에 대해 살펴본다. 국유재산에 대한 취득시효가 완성되기 위하여는 그 국유재산이 취득시효기간 동안 계속하여 시효취득의 대상이 될 수 있는 잡종재산이어야 하고, 이러한 점에 대한 증명책임은 시효취득을 주장하는 자에게 있다고 할 것이다(대법원 2003. 10. 9. 선고 2003다29890 판결 등 참조). 또한 공용폐지의 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 상관이 없으나 적법한 의사표시가 있어야 하고, 행정재산이나 보존재산이 사실상 본래의 용도에 사용되고 있지 않다거나 행정주체가 점유를 상실하였다는 정도의 사정이나 무효인 매도행위를 가지고 묵시적 공용폐지가 있었다고 볼 수 없다(대법원 1983. 6. 14. 선고 83다카181 판결, 2003. 10. 9. 선고 2003다29890 판결 등 참조). 이 사건 도로1,2는 1988. 5. 16. 환지확정처분으로 지목이 도로인 행정재산으로 편입이 되었고 현재 공유재산임이 명백한바, 이 사건 도로1,2가 시효취득으로 인해 청구인의 소유가 인정되기 위해서는 이 사건 도로1,2가 잡종재산이여야 할 뿐 아니라 소유권이전 소송 등을 통한 소유권 확보가 선행되어야 하는 것으로 변상금 부과처분 취소를 구하는 행정심판 청구 사건에서 소유권까지 인정하는 판단을 하는 것을 적정하지 않으며, 피청구인이 도시계획시설 중 당초 도로에 대해 도로의 선형을 일부 변형한 것은 장기 민원사항 해결과 지역주민 생활불편 사항을 해소하고자 한 것이지 청구인의 시효취득을 인정한 것이라 볼 수 없는 바. 이 부분에 대한 청구인의 주장도 받아들일 수 없다. 6) 또한 청구인은 1988. 5. 16. 환지확정처분 이후부터 사용료를 징수할 권리가 있었음에도 불구하고 무려 26년 동안 아무런 권리를 행사하지 않은 것은 신의성실의 원칙에 반한다고 주장하나, 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수는 없다(대법원 2008. 5. 15. 선고, 2005두11463. 판결 참조)고 할 것이므로 피청구인이 나중에라도 공유재산을 불법으로 점용한 사실을 확인하고 변상금을 부과 처분한 것은 적법·타당하다고 판단된다. 7) 청구인은 점유 면적이 이 사건 도로1은 161.8㎡이고, 이 사건 도로2는 244.2㎡로 총 면적이 406㎡로 피청구인이 주장하는 점유 면적보다 66㎡가 줄어들어야 하며 변상금 금액도 줄어야 한다고 주장하나, 이 사건 도로1,2의 청구인 점유부분은 공유재산 점유현황도를 확인한 결과 청구인이 주장하는 면적은 피청구인이 이 사건 도로1,2를 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○, ○○○-○번지로 분할한 면적으로, 피청구인이 분할한 면적부분은 2006년 도시계획시설 변경 결정에 따라 우회도로로 지정된 부분을 제외한 면적으로 분할 한 것으로 실제 청구인이 점유하고 있는 면적은 이 사건 도로1은 290㎡, 이 사건 도로2는 182㎡로 보아야 할 것으로 피청구인이 측정한 면적으로 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.