공유재산 등 사용료 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1979. 10. 1. ○○광역시로부터 재단법인으로 설립승인받은 후 2002. 6. 14. 당시 ‘○○광역시 ○○노인전문병원’(이하 “이 사건 병원”이라 한다)을 위탁받아 현재까지 운영하는 법인으로서, 피청구인은 2007. 7. 10. 청구인에게 이 사건 병원 건물 중 2005년 증축한 지상 4～6층(이하 “건물 증축분”이라 한다) 및 의료장비·비품 372종 3,098점(이하 “이 사건 물품”이라 한다)에 대해 총 1억 7,670만 6,070원의 사용료를 부과(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 「노인복지법」 제49조에 의하면, 노인복지시설에서 노인을 위해 사용하는 건물·토지 등에 대해서는 관련 법령이 정하는 바에 의해 조세 기타 공과금을 감면할 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 제54조에 의하면, 「국유재산법」 또는 「지방재정법」의 규정에도 불구하고 노인보건복지 관련 연구시설이나 사업의 육성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 국·공유재산을 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 할 수 있도록 되어 있는데도, 피청구인은 이러한 규정에 대한 검토 없이, 오로지 「공유재산 및 물품관리법」의 규정만 검토한 채 이 사건 처분을 하였다. 더구나, 행정재산 등의 사용·수익을 허가한 때에는 매년 사용료를 징수하도록 정하고 있는 「공유재산 및 물품관리법」 제22조는 행정재산의 사용으로 수익을 취하는 경우를 전제로 하는 것인바, 청구인은 이 사건 병원의 수탁운영과 관련하여 이익을 취득한 적이 없으며, 이 사건 병원을 운영하여 이익금이 발생하는 경우에도 피청구인과 체결한 위·수탁협약서 규정에 따라 이익금을 환수할 수 없으므로 피청구인은 「공유재산 및 물품관리법」 제22조를 적용하여 청구인에게 사용료를 부과하여서는 아니된다. 나. 청구인과 피청구인이 체결한 위·수탁협약서에 의하면, 이 사건 병원은 「○○광역시 치매 및 노인전문병원 설치·운영조례」에 따라 피청구인이 운영주체이고, 청구인은 위·수탁협약에 따라 병원의 운영을 위탁받은 수탁자에 불과하며, 이 사건 병원의 운영과 관련하여 청구인과 피청구인간의 약정은 모두 위·수탁협약서에 따라 결정되어야 할 것인바, 위·수탁협약서의 어디에도 시유재산을 사용하는데 따른 사용료를 납부하여야 한다는 약정이 없음에도 피청구인이 사용료를 부과하는 것은 위법·부당하다. 다. 또한, 청구인과 동일하게 위탁운영하는 타 시·도의 노인전문병원에서도 시유재산을 당연히 무상으로 사용하고 있으며, 피청구인이 위·수탁협약을 체결한 노인복지시설인 노인종합복지관 등 타 시설의 경우에도 수탁법인에게 시유재산 사용료를 부과한 사례가 없음에도 오직 청구인에게 사용료를 부과한 것은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다. 라. 청구인은 이 사건 병원 운영으로 이익금이 발생하더라도 위·수탁협약서 규정에 의하여 그 이익금을 회수할 수 없고 실제로도 환수한 사실이 없다. 또한, 「공유재산 및 물품관리법」 제22조와 같은 법 시행령 제14조에 의하면, 사용료는 선납토록 되어 있는데도, 피청구인은 증축 완료 후 무려 2년 5개월이 경과한 2007년 7월에 부과통보하여 그 동안 청구인은 이 사건 병원의 건물 증축분에 대한 사용료가 당연히 면제된 것으로 알고 있었다. 마. 피청구인은 이 사건 병원이 흑자로 운영되고 있다고 주장하나, 이 사건 병원은 2007년도 상반기 결산 결과 9,500만원의 적자가 발생하였으며, 2002년도는 1억 6백만원 적자, 2003년도～2005년도의 이익금 합계는 9,900만원으로서 2005년도까지 누계 손익은 7백만원 적자였고, 2006년도 손익은 5억 6,800만원 흑자였으나, 이는 이 사건 병원의 2002년도～2005년도의 수선충당금 설정금액을 2006년도에 전기오류수정이익으로 회계처리한 결과 흑자로 표시된 것뿐이다. 종전에는 위·수탁협약서의 수입금처리, 수탁재산관리 규정 및 기업회계기준 의 ‘부채성 충당금’ 규정에 근거하여 수선충당금을 설정하였으며, 수선충당금의 설정목적은 이 사건 병원의 건축물에 대한 수선·유지보수와 근본적인 기능저하 및 용도상 개·증축에 대비하기 위함이었으나 피청구인의 지도점검에 의거 수선충당금을 폐지함으로써 2006년도 손익이 5억 6,800만원 흑자로 표시된 것뿐이다. 3. 피청구인 주장 가. 지방자치단체로부터 행정재산 등을 사용·수익한 자는 「공유재산 및 물품관리법」 제22조, 같은 법 시행령 제14조, 「○○광역시 공유재산관리조례」 제20조 등에 따라 행정재산 등의 사용·수익을 허가한 때에는 사용료를 징수하도록 규정되어 있고, 사용료는 같은 법 제24조, 같은 법 시행령 제17조에 의해 감면 또는 면제받을 수 있으나, 이와 같은 경우는 행정재산 등으로 기부채납한 재산에 대해 기부자와 그 상속인 그 밖의 포괄승계인에게 사용·수익을 허가하는 때로서, 이 사건의 경우, 청구인이 기부채납한 재산은 ○○광역시 ○○구 ○○동 48-1번지의 토지 3,580㎡에 한하며, 전액 시비와 국비로 증축된 3,004.74㎡(4, 5, 6층)는 당연히 시유재산에 해당되어 사용료 납부대상이고 청구인의 상속인이나 그 밖의 포괄승계인까지 포함하여 사용·수익토록 허가한 사실이 없으며, 청구인이 기부채납한 재산에 대해서는 위 법령에 근거하여 무상사용 허가기간을 총 13년 344일간으로 정하여 위탁하였다. 나. 청구인은 「노인복지법」 제49조, 제54조 등에 근거하여 사용료가 당연히 면제되는 것으로 주장하나, 위 규정들은 “감면 또는 면제할 수 있다” 등의 임의규정이므로, 이를 근거로 처분 상대방은 피청구인에 대해 구체적인 청구권을 주장할 수 없는 것이고 행정청이 합목적적·공익적 판단에 의해 감면해 줄 수 있다는 의미에 불과하다. 다. 이 사건 병원의 연도별 손익계산서에 의하면, 2002년 개원 당해연도에만 적자운영이었고 그 후 2006년도까지는 적자에서 흑자로 전환되었으며, 내원 환자로부터 받는 의료수가 역시 일반 병·의원과 동일하게 환자에게 자부담, 보험공단에게는 요양급여를 청구하고 있는 독립채산제 병원으로서 2007년 10월 현재 병원 243병상이 100% 운영되고 있는 점, 의료급여환자의 입원비율이 30% 내외인 점 등을 감안할 경우 개인이 운영하는 병원에 뒤지지 않는 수익을 올리는 등 운영 실적이 매우 양호하다. 라. 따라서 여러 가지 정황을 감안할 때 이 사건 병원은 사용료 납부능력이 충분히 있는 병원으로서, 2002년 134병상으로 ○○광역시와 위·수탁협약을 할 당시 기부채납된 재산을 환가하여 무상사용기간을 약정(협약)한 것은 무상사용기간이 종료되면 당연히 무상사용이 종료되고 유상사용으로 전환될 것을 전제로 하는 것임을 청구인도 알고 있다. 또한, 이 사건 사용료부과처분들이 취소될 경우 2002년 6월 최초 위·수탁협약시 무상사용기간을 정한 협약서 내용 등이 원인무효가 될 우려가 있는바, 청구인이 이 사건 사용료부과처분들에 대한 사용료를 납부한 것은 납부의무를 수용하였다고 볼 수 있는바, 결과적으로 법령의 규정내용과 위와 같은 정황으로 볼 때 이 사건 처분들은 적법·타당하다. 4. 관계법령 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것) 제72조, 제74조, 제75조, 제82조, 제109조 구 지방재정법 시행령(2005. 6. 30. 대통령령 제18903호로 개정되기 전의 것) 제84조의2제1항 구 공유재산 및 물품관리법(2007. 8. 3. 법률 제8635호로 개정되기 전의 것) 제5조 내지 제7조, 제20조 내지 제22조, 제24조, 제27조 구 공유재산 및 물품관리법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되기 전의 것) 제12조, 제14조, 제17조, 제74조, 제75조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 등기부등본에 의하면, 청구인은 「민법」 제32조에 따라 지역복지사업을 목적으로 1979. 10. 4. 설립된 재단법인으로서, 노인복지시설 설치운영사업 등을 목적사업으로 하고 있다. 나. 청구인과 피청구인은 2000. 7. 6. “○○광역시치매및노인전문병원건립·운영에 관한 위·수탁협약”(이하 “1차 협약”이라 한다)을 체결한바, 일부를 발췌하면 다음과 같다. - 다 음 - ○ 위치 및 규모 △△광역시 △△구 △△동 48-1번지, 토지(3,478.82㎡), 건축면적(1,400평) ○ 수탁자의 부지 및 건축물 등 기부채납 - 청구인은 병원건물 준공시에 부지 및 건축물 등을 피청구인에게 기부채납하고 청구인은 피청구인이 병원운영을 위해 위탁한 시유재산인 건물 등 시설물과 장비를 사용할 수 있음. - 사용료는 청구인이 기부채납한 토지 등의 병원투자경비로 갈음하고 무상사용허가기간은 기부채납시 지방재정법령 및 조례에 의함. ○ 위·수탁기간 이 협약에 의한 병원의 건립 위·수탁기간은 협약체결시로부터 준공시까지, 병원 운영의 위·수탁기간은 준공시부터 5년(2002. 6. 14. ～ 2007. 6. 13.)까지로 하며, 특별한 사유가 없는 한 청구인과 피청구인은 상호협의하여 위·수탁기간을 연장할 수 있음. ○ 수탁사무의 처리 이 협약에 의하여 청구인에게 위탁된 사무에 대하여는 피청구인의 명의로 시행하되, 피청구인의 승인을 얻은 직인을 사용하여야 함. ○ 시설 및 장비의 관리 청구인은 이 협약에 의하여 피청구인이 관리를 위탁한 시설 및 장비에 대하여 선량한 관리자로서의 의무를 다하여야 함. ○ 수입금 처리 - 병원운영에 따른 제세공과금은 “을”(청구인)이 부담함. - 병원운영은 독립회계로 별도계리하고, 운영 이익금은 병원운영 및 시설재투자에 사용하여야 한다. - 신·증·개축을 위해 청구인이 별도의 회계에서 사업비를 투자한 경우 청구인은 그 투자액에 상당한 금액을 병원운영 이익금에서 회수가능함. ○ 수탁재산관리 - 청구인은 수탁재산을 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 관리하여야 하며, 수탁재산의 개·보수 등 유지관리에 대한 책임을 지고 이에 소요되는 경비를 부담하여야 함. - 청구인은 수탁관리하는 재산에 대해 병원운영 이외의 목적으로 사용하거나 제3자에게 담보권설정·대여·매매 또는 교환할 수 없다. - 청구인은 수탁기관을 신·증축, 원형변경 또는 멸실하고자 할 때에는 사전에 피청구인의 승인을 얻어야 하며, 이에 소요되는 비용은 청구인이 부담하였을 경우에도 확장 및 취득한 재산은 피청구인에게 귀속됨(다만, 피청구인이 제3자로부터 대여받은 재산 또는 시설·장비는 그러하지 아니함) ○ 용어해석은 협의에 의하되, 협의 불성립시에는 피청구인의 해석에 따름. ○ 협약의 효력은 공증받은 날부터 발생함. (이하 생략) 다. 이 사건 병원은 청구인이 부담한 건축비 13억 3,800만원과 국·시비 보조금 31억 4,000만원으로 건립되어 2002. 6. 29. 개원하였다. 라. 청구인이 2002. 9. 11. 다음과 같이 이 사건 병원의 부지 및 건물을 △△광역시에 기부채납함에 따라 이 사건 병원의 부지 및 건물은 △△광역시 소유의 행정재산(부지 : 공용재산, 건물 : 공공용재산)이 되었다. - 다 음 - ○ 재산의 표시 : △△광역시 △△구 △△동 48-1번지 △△광역시 치매 및 노인전문병원 ○ 철근콘크리트조 슬라브지붕 건축물 : 4,977.20㎡(금액 40억 3,153만 2천원) - 1층 : 1,155.84㎡(의료시설) - 2층 : 1,163.06㎡(병실) - 3층 : 1,154.30㎡(병실) - 지하 1층 : 1,216.84㎡(병원), 287.16㎡(교육연구 및 복지시설) ○ 부지 :3,580㎡(부지 금액 8억 9,500만원) 마. 청구인은 2002. 11. 4. 피청구인으로부터 다음과 같은 조건으로 이 사건 병원의 부지와 건물의 무상사용허가를 받았다. - 다 음 - ○ 허가조건(일부 발췌) 제1조(사용목적) 사용목적은 치매 및 노인질환의 요양과 진료를 목적으로 하는 △△광역시 “치매및노인전문병원”으로 한다. 제2조(사용기간) 사용기간은 2002년 6월 15일부터 2016년 5월 23일(13년 344일)까지로 한다. 제3조(사용료) 「지방재정법시행령」 제83조제1항에 의거 무상으로 한다. 제16조(운영관리 등) 기 △△광역시와 위·수탁협약(2000. 7. 6.)한 △△광역시 치매및노인전문병원건립·운영에 관한 위·수탁사항을 이행하여야 한다. 바. 2002. 11. 4.자 무상사용허가에 따라 피청구인은 청구인에게 이 사건 병원의 건물과 토지에 대해서는 사용료를 부과하지 않고, 의료장비 및 비품에 대해서만 2002년도 이래 사용료(2002년도 : 568만 9,380원, 2003·2004·2005년도 : 1,120만원, 2006년도 : 2,240만원, 2007. 6. 14.까지 : 1,012만 4,800원)를 부과하여 왔고, 2002년 6월부터 2007. 6. 14.분까지의 사용료는 이 사건 병원의 회계에서 ‘공유재산임대료’ 명목으로 지출되는 방식으로 지금까지 납부되어 왔다. 한편, 의료장비 및 비품과 관련하여 청구인이 이 사건에서 다투는 것은, 의료장비 및 비품 372종 3,098점(이 사건 물품)의 2007. 6. 15.～2007. 12. 31.의 사용료부과처분이다. 사. 이 사건 병원은 건물의 4～6층에 대한 증축(3,004.74㎡)공사를 거쳐 지하 1층～지상 6층, 연면적 7,981.94㎡이 되었고, 건물 증축분은 2005. 3. 21. △△광역시 소유의 행정재산(공공용재산)으로 편입되었다. 아. 이 사건 병원 총무계에서 제출한 자료에 의하면, 병원 증축에 소요된 재원은 아래 표와 같고, 병원부담공사비 중 금융기관 차입재원은 청구인 명의로 대출되었다. 표 : 병원 증축관련 총 재원 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133254485"> ┏━━━━━━━━┯━━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃구 분 │소요금액 │비 고 ┃ ┠────────┼────────┼──────────────┨ ┃국?시비 보조금 │2,253,675,000원 │ ┃ ┠────────┼────────┼──────────────┨ ┃병원부담공사비 │270,752,680원 │ 병원 회계에서 재원 부담 ┃ ┠────────┼────────┼──────────────┨ ┃병원부담공사비 │300,000,000원 │ 2005. 4. 26. 은행 대출 실행┃ ┃(금융기관차입) │ │ 2007. 7. 23. 원리금 상환 ┃ ┠────────┼────────┼──────────────┨ ┃증축공사총액 │2,824,427,680원 │ ┃ ┗━━━━━━━━┷━━━━━━━━┷━━━━━━━━━━━━━━┛ </img> 자. 1차 협약 당시 정했던 위·수탁기간이 만료됨에 따라, 청구인과 피청구인은 2007. 6. 14. 위·수탁기간을 5년(2007. 6. 15.～2012. 6. 14.)으로 하여 이 사건 병원의 운영에 관한 위·수탁협약(이하 “2차 협약”이라 한다)을 체결하였는데, 1·2차 협약서의 관련 규정을 대조하여 발췌하면 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133254487"> ┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃1차 협약(2000. 7. 6) │2차 협약(2007. 6. 14) ┃ ┠─────────────────────┼────────────────────┨ ┃- 위치 및 규모 │- 위?수탁자산 ┃ ┃ : 토지면적(3,478㎡), 건축면적(1,400평) │ : 부지면적 3,580㎡, 시설면적 7,981.94㎡┃ ┃- 청구인은 병원부지?건물을 기부채납하고 │ : 건물 : 지하1층-지상 6층 ┃ ┃피청구인은 소정의 무상사용을 허가함. │ : 행정?의료장비 : 372종 3,098점 ┃ ┃청구인은 수탁받은 시설물과 장비를 사용할 │ ┃ ┃수 있고, 사용료는 기부채납한 토지 등 │ ┃ ┃투자비로 갈음하고 무상사용허가기간은 │ ┃ ┃법령과 조례에 의함. │ ┃ ┠─────────────────────┼────────────────────┨ ┃- 병원운영시 제세공과금은 청구인이 부담 │- 병원운영시 제세공과금은 병원이 부담 ┃ ┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┷━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛ </img> 차. 청구인은 2007년 6월 피청구인이 정하는 사용료와 사용조건을 수락한다는 조건 하에 건물 증축분을 2007. 6. 15.부터 2012. 6. 14.까지 사용하겠다는 내용의 시유재산 대부·사용 허가신청서(「△△광역시 공유재산관리조례 시행규칙」 제25조에 의한 행정재산의 대부·사용허가신청서)를 제출하였고, 이에 대해 피청구인이 2007. 6. 18. 그 사용을 허가하였다. 카. 피청구인은 2007. 7. 10. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 그 부과내역은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 임대료 : 총 1억 7,670만 6,070원(2007년도분 포함) ○ 사용재산의 표시 - 건물 : 이 사건 병원 증축건물분(3,004.74㎡) - 의료장비 및 비품 : 372종 3,098종 ○ 사용기간 산정 - 건물 ① 2005. 3. 21. ～ 2006. 12. 31. : 소급적용(651일) ② 2007. 1. 1. ～ 2007. 6. 14. : 소급적용(165일) ③ 2007. 6. 15. ～ 2007. 12. 31. : 재협약 이후 부가가치세 포함하여 적용 - 의료장비 및 비품 : 2007. 6. 15. ～ 2007. 12. 31.(2007. 6. 14.까지는 기 납부) 타. 청구인은 2007. 7. 27. 피청구인에게 협약서 규정에 의하면 병원 운영에 따른 이익금은 병원운영 및 시설재투자에 사용토록 그 비목이 제한되어 있는 점, 「노인복지법」 제54조에 의하면 지방자치단체는 필요할 경우 시유재산을 무상으로 대부 또는 사용·수익할 수 있도록 규정하고 있다는 점을 들어 건물 증축분과 이 사건 물품을 청구인에게 무상으로 대부할 수 있는지의 여부에 관하여 검토를 의뢰하였다. 파. 청구인의 위 ‘타’목의 검토의뢰에 대하여 피청구인은 2007. 8. 23. 청구인에게 「공유재산 및 물품관리법」 제22조, 같은 법 시행령 제14조와 「노인복지법」 제54조에서는 국공유재산의 사용·수익자에게 무상대부를 규정하고 있으나 이는 강행규정이 아니며, 이 사건 시유재산이 「공유재산 및 물품관리법」 제24조, 같은 법 시행령 제17조 소정의 사용료 면제 내지 감면 대상에도 해당하지 않는다고 회신하였다. 하. 이 사건 사용료는 2007. 8. 13. 피청구인에게 전액 납부되었다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 이 사건 병원 건물 증축분에 대한 사용료부과처분에 대해 살펴본다. 1) 구 「지방재정법」[2005. 8. 4. 법률 제8663호(시행일 : 2006. 1. 1.)로 개정되기 전의 것, 이하 같다] 제72조제2항, 제74조제1항, 제75조제1항, 제82조제1항제1호, 제83조제2항, 같은 법 시행령 제85조제1항, 제88조, 제92조에 의하면, 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산·보존재산 및 잡종재산으로 구분되고, 행정재산은 다시 공용재산·공공용재산 및 기업용재산으로 분류되며, 공유재산에 편입할 재산을 기부하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의해 채납하고, 행정재산 및 보존재산(이하 “행정재산 등”이라 한다)은 지방자치단체장이 그 용도 또는 목적에 장해가 없는 한도 내에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있도록 하고 있으며, 사용 또는 수익을 허가한 경우 그 대부료 또는 사용료는 당해 재산 평정가격의 연 1천분의 10을 하한으로 하여 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하는 한편, ‘국가 또는 다른 지방자치단체가 직접 공용·공공용 또는 공익사업에 사용하기 위하여 필요한 경우’ 등에는 무상으로 대부할 수 있도록 되어 있다. 한편, 같은 법 제109조제2항 및 같은 법 시행령 제84조의2제1항에 의하면, 지방자치단체는 법령 내지 조례로써 주민의 복지를 위해 공공시설을 설치·관리하거나 지방자치단체 외의 자에게 관리위탁할 수 있도록 되어 있는데, 사용·수익허가 대상이 되는 재산이 관리위탁된 공공시설에 포함된 경우에는 관리위탁을 받은 때에 당해 재산에 대한 사용·수익허가를 받은 것으로 본다고 되어 있다. 한편, 구 「지방재정법」 중 공유재산 및 물품에 관한 부분을 삭제하고 이를 독립된 법률로 규정하는 「공유재산 및 물품관리법」이 2006. 1. 1.부터 시행되어 공유재산 및 물품의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 같은 법의 적용을 받게 되었고, 같은 법 시행 당시 구 「지방재정법」의 규정에 의한 사용·수익허가, 대부 그 밖의 행위는 「공유재산 및 물품관리법」의 규정에 의하여 행해진 것으로 보도록 하고 있는데, 같은 법 제5조, 제6조, 제7조제1항, 제20조 내지 제22조, 제24조제1항제2호, 제27조 및 같은 법 시행령 제12조제2항에서는 행정재산 등의 사용·수익과 관련하여 구 「지방재정법」과 기본적으로 동일하게 규정되어 있다. 2) 우선, 청구인은, 이 사건 병원 운영으로 어떠한 이익을 취한 사실이 없음에도 불구하고, 피청구인이 공유재산의 사용으로 인해 수익을 취득하는 경우 사용료를 부과하도록 규정하고 있는 구 「공유재산 및 물품관리법」(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제20조 등에 근거하여 사용료부과처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장하나, 구 「공유재산 및 물품관리법」 제20조는 행정재산 등의 “사용 또는 수익”을 허가한 경우에 행정재산 등을 사용하는 대가로서의 사용료를 부과하는 규정으로서, 처분 상대방이 어떠한 수익을 취할 것을 전제로 하는 규정이 아니므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 또한, 청구인은 위·수탁협약서 어디에도 건물 증축분을 사용하는 데에 따른 사용료를 납부하여야 한다는 규정이 없는 점 등을 들어 피청구인이 건물 증축분에 대하여 사용료를 부과하는 것은 위법·부당하다고 주장하는바, 위 인정사실에 의하면, 2005. 3. 21. 건물 증축분이 피청구인의 행정재산(공공용재산)으로 귀속된 사실은 확인되나, 그로부터 2007. 6. 14. 제2차 협약이 있기 전까지 2년 이상의 기간 동안 건물 증축분은 무상사용대상으로 허가 내지 협약되었다거나 유상사용대상으로 허가 내지 사용료부과처분이 행해진바 없고, 한편 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제14조에 의하면 사용료는 선납토록 하고 있음에 비추어 볼 때 건물 증축분이 행정재산으로 편입된 후 청구인이 사용하기에 앞서 사용료부과처분을 행하지 아니한 피청구인의 과실은 있으나, 동 조항은 공유재산의 사용자에게 사용료의 선납의무를 부과하는 규정으로서 이를 선납하지 아니한 경우 그 사용료의 부과·징수권이 소멸된다는 효력규정으로 볼 것은 아니라는 점을 아울러 고려하면 청구인은 2년 이상 무단으로 사용해 온 건물 증축분에 대한 사용료부담의무에서 면제된다고 볼 수 없고, 건물 증축분이 달리 구 「지방재정법」 제82조제1항제1호, 같은 법 시행령 제85조·제88조 소정의 무상대부가 가능한 경우에 해당하는 것도 아니므로, 협약서상 건물 증축분에 대한 청구인의 사용료 부담의무가 명시되어 있지 않다는 이유로 피청구인이 공유재산인 건물 증축분에 대해 사용료를 부과한 것이 위법·부당하다고 할 수 없다. 나. 다음으로, 이 사건 물품에 대한 사용료부과처분에 대해 살펴본다. 1) 「공유재산 및 물품관리법」 제74조, 같은 법 시행령 제74조, 제75조에 의하면, 대부하여도 지방자치단체의 사업 또는 사무에 지장이 없다고 인정하는 물품은 대부할 수 있는데, 그 연간대부료는 지방자치단체의 장이 평가액을 정하여 그 평가액의 6퍼센트에 상당하는 금액 이상으로 하여야 하나, 구 「지방자치법」(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되기 전의 것) 제95조제3항에 의해 지방자치단체의 장에게 업무를 위탁받은 법인 등이 당해 위탁업무에 직접 사용하고자 하는 물품의 경우에는 그 사무 또는 사업수행상 지장이 없는 범위 안에서 일정기간을 정하여 무상으로 대부할 수 있다고 되어 있다. 2) 이 사건 물품은 △△광역시가 소유하는 물품으로서, 피청구인이 청구인에게 이 사건 병원을 관리위탁하면서 공유재산인 병원건물과 함께 사용·관리하도록 당사자들이 협약서를 작성하였다. 한편, “병원운영에 따른 제세공과금은 을(청구인)이 부담하여야 한다”는 1차 협약서 규정에 따라 피청구인은 2002년부터 2007년 6월 14일분까지 매년 청구인에게 사용료를 부과하여 왔고, 동 사용료는 매년 이 사건 병원의 회계에서 지출되었다. 이와 관련하여, 청구인이 이 사건 물품의 사용료부과처분에 대해 다투는 이유는 2차 협약서에 명시된 제세공과금의 부담주체가 ‘을(청구인)’이 아니라 ‘병원’으로 변경된 점에 비추어 보면 물품에 대한 사용료부과처분은 청구인이 아니라 병원에 대해 행해져야 한다는 것으로 보인다. 그런데, 2차 협약서에 사용료부담주체가 청구인이 아닌 병원으로 되어 있다 하더라도, 단순한 인적·물적 시설에 불과한 병원은 법인격이 없어 법률행위의 주체나 법적 의무의 상대방(부담 주체)이 될 수 없으므로, 병원에 대한 의무의 부담은 법인격을 가진 병원의 소유자나 그 관리주체에게 할 수 밖에 없는바, 이 사건 물품의 사용료부과처분은 이 사건 병원의 소유자인 △△광역시(직접적인 행위자는 그 대표인 피청구인)가 이 사건 병원을 청구인에게 관리위탁하고 나서 동 병원에서 이 사건 물품을 사용한 것에 대한 사용료를 부과·징수하는 것이므로 결국 처분의 상대방은 동 병원을 수탁관리하고 있는 법적 주체인 청구인 재단이 되어야 할 것이다. 따라서, 2차 협약서 규정상 제세공과금의 부담주체가 ‘병원’으로 변경되었다고 해서 ‘청구인’에게 행해진 사용료부과처분이 처분 상대방을 오인하여 행해진 것으로 볼 수 없다 할 것이다. 그리고, 구 「공유재산 및 물품관리법」 제74조 및 같은 법 시행령 제75조에 의하면, 민간위탁의 경우 수탁자가 직접 사용하는 물품에 대하여 반드시 무상으로 대부하도록 규정하고 있는 것도 아니므로, 이 사건 물품의 사용에 대해서 사용료를 부과한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것) 제72조 (공유재산의 범위·구분 및 종류) ①이 법에서 "공유재산"이라 함은 지방자치단체의 부담이나 기부의 채납 또는 법령이나 조례의 규정에 의하여 지방자치단체의 소유로 된 재산으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. ②공유재산은 그 용도에 따라 이를 행정재산·보존재산 및 잡종재산으로 구분하고, 행정재산은 이를 공용재산·공공용재산 및 기업용재산으로 분류한다. 제74조 (공유재산의 보호) ①누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가없이 사용 또는 수익하지 못한다. 제75조 (기부채납) ①공유재산에 편입할 재산을 기부하고자 하는 자가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납한다.<개정 1999.1.21> 제82조 (행정재산 및 보존재산의 관리 및 처분) ①행정재산 및 보존재산은 이를 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.<개정 1999.1.21> 1. 그 용도 또는 목적에 장해가 없는 한도 내에서 사용 또는 수익을 허가하는 경우 ②제1항제1호의 규정에 의하여 행정재산 또는 보존재산의 사용 또는 수익을 허가한 경우에는 제83조제2항 및 제84조의 규정을 준용한다.<개정 1999.1.21> (이하 생략) 제83조 (잡종재산의 관리 및 처분) ①잡종재산은 이를 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다.<개정 1999.1.21> ②잡종재산의 대부·매각·교환·양여·신탁 및 사권설정에 관한 사항과 대부요율, 대부료의 산정방법, 대부료의 감면, 가격평가, 매각대금납부방법, 대물변제의 범위 등은 대통령령으로 정한다.<개정 1999.1.21> 제84조 (계약의 해제 등) 본문 생략 제109조 (공공시설의 설치 및 관리) ①지방자치법 제135조의 규정에 의하여 지방자치단체가 공공시설을 설치함에 있어서 그 경비의 전부 또는 일부를 국고에서 보조받아야 할 공공시설에 관한 조례는 행정자치부장관의 승인을 거쳐 지방의회의 의결을 얻어야 한다. 이 경우 행정자치부장관은 지방자치단체에 대한 승인에 앞서 관계중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다.<개정 1999.1.21> ②지방자치단체는 공공시설의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정될 경우에는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 지방자치단체외의 자에게 위탁하여 그 공공시설을 관리하게 할 수 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133254489"> ┌──────────────────────────────────────┐ │※ 지방자치법 │ │제135조 (공공시설) │ │①지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다. │ │②제1항의 공공시설의 설치 및 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없는 경우에는 │ │조례로 정한다. │ │③제1항의 공공시설은 관계지방자치단체의 동의를 얻어 그 지방자치단체의 구역밖│ │에 설치할 수 있다. │ └──────────────────────────────────────┘ </img> ○ 구 지방재정법 시행령(2005. 6. 30. 대통령령 제18903호로 개정되기 전의 것) 제84조의2 (행정재산 등의 사용·수익허가 및 전대) ①법 제82조제1항제1호의 규정에 의하여 사용·수익허가의 대상이 되는 재산이 법 제109조제2항의 규정에 의한 조례에 의하여 관리위탁된 공공시설에 포함되어 있는 경우에는 그 관리위탁을 받은 때에 당해 재산에 대한 사용·수익허가를 받은 것으로 본다. ②제1항의 규정에 의하여 재산의 사용·수익허가를 받은 것으로 보는 자는 당해 관리위탁의 조건에 반하지 아니하는 범위 안에서 사용·수익이 허가된 재산을 제3자에게 전대할 수 있다. [본조신설 2000.10.20] 제85조 (행정재산과 보존재산의 관리) ①법 제82조제1항제1호의 규정에 의한 행정재산 및 보존재산의 사용·수익의 허가에 관하여는 제88조의 규정을, 당해 허가의 취소와 그 취소로 인한 손해보상에 관하여는 제94조 및 제104조의 규정을 각각 준용한다.<개정 2000.10.20> 제88조 (잡종재산의 대부) ②잡종재산은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에 이를 무상으로 대부할 수 있다. <개정 1994.9.29, 1999.4.30, 2000.10.20, 2002.11.29> 1. 국가 또는 다른 지방자치단체가 직접 공용·공공용 또는 공익사업에 사용하기 위하여 필요한 경우 2. 지방자치단체가 시행하는 사업을 위하여 이전시키는 공익시설의 소유자가 이전에 소요되는 기간동안 당해 시설과 직접 관련된 재산을 사용하고자 하는 경우 3. 건물 등을 신축하여 기부채납 하고자 하는 자가 신축기간동안 그 부지를 사용할 경우 (이하 생략) 제92조 (대부료율과 대부재산의 평가) ①공유재산의 대부료 또는 사용료는 당해재산 평정가격의 연 1천분의 10을 하한으로 하여 당해 지방자치단체의 조례로 정하되, 일할계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 공유재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을두고 있는 경우에는 그 법령에 의한다. <개정 1990.11.6, 1999.4.30> (이하 생략) ○ 구 공유재산 및 물품관리법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되어 2007. 8. 3. 법률 제8635호로 개정되기 전의 것) 제2조 (다른 법률과의 관계) 공유재산 및 물품의 취득·유지·보존 및 운용(이하 "관리"라 한다)과 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다. 제5조 (공유재산의 구분과 종류) ①공유재산은 그 용도에 따라 이를 행정재산·보존재산 및 잡종재산으로 구분한다. ②"행정재산"이라 함은 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산 지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 지방자치단체가 직접 공공용에 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 제6조 (공유재산의 보호) ①누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가 없이 사용 또는 수익하지 못한다. ②공유재산은 민법 제245조의 규정에 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다. 다만, 잡종재산의 경우에는 그러하지 아니하다. 제7조 (기부채납) ①공유재산에 편입할 재산을 기부하고자 하는 자가 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 지방자치단체에 기부하고자 하는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요로 하지 아니하는 것인 경우 또는 기부에 조건이 수반된 것인 경우에는 이를 채납하여서는 아니된다. 다만, 행정재산 또는 보존재산으로 기부하는 재산에 대하여 그 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인이 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 당해 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 수반된 것으로 보지 아니하며 이를 채납할 수 있다. 제20조 (사용·수익허가) ①행정재산등은 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. 제21조 (사용·수익허가기간) ①행정재산등의 사용·수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 3년 이내로 한다. 다만, 제7조제2항 단서의 규정에 의한 기부채납의 경우에는 공유재산으로 채납한 후 무상사용을 허가받은 날부터 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 기간 이내로 한다. 제22조 (사용료) ①지방자치단체의 장은 행정재산 등의 사용·수익을 허가한 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 사용료를 징수한다. 제24조 (사용료의 면제 또는 감면) ①지방자치단체의 장은 행정재산 등의 사용·수익을 허가함에 있어서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 사용료를 면제할 수 있다. 2. 행정재산 등으로 할 목적으로 기부를 채납한 재산에 대하여 기부자와 그 상속인 그 밖의 포괄승계인에게 사용·수익을 허가하는 때 제27조 (행정재산 등의 관리위탁) ①지방자치단체의 장은 행정재산 등의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 당해 재산의 관리를 위탁(이하 "관리위탁"이라 한다)할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 관리위탁을 받은 자는 미리 당해 지방자치단체의 장의 승인을 얻어 이용료를 징수하여 이를 관리에 소요되는 경비에 충당하거나, 당해 행정재산 등의 효율적 관리 등으로 인하여 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다. ③지방자치단체는 관리위탁을 받은 자에게 관리에 소요되는 경비를 지원할 수 있다. ④관리위탁을 받을 수 있는 자의 자격, 관리위탁기간, 제2항의 규정에 따른 이용료의 경비충당, 이용료의 증대분의 전부 또는 일부의 위탁자 수입으로의 대체, 그 밖에 관리위탁에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제74조 (대부) ①물품은 대부를 목적으로 한 것이거나 대부하여도 지방자치단체의 사업 또는 사무에 지장이 없다고 인정하는 것에 대하여는 이를 대부할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 물품을 대부한 경우 대부료율, 대부료의 산정방법, 대부료 납부방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 부칙 <제07665호, 2005.8.4> ①(시행일) 이 법은 2006년 1월 1일부터 시행한다. ③(사용·수익허가 등에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 지방자치단체의 공유재산 및 물품에 대하여 종전의 「지방재정법」의 규정에 의한 사용·수익허가, 대부 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 본다. (이하 생략) ○ 구 공유재산 및 물품관리법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되기 전의 것) 제12조 (사용·수익허가 및 전대) ①법 제20조제1항의 규정에 의하여 행정재산등의 사용·수익의 허가를 할 수 있는 경우는 다음과 같다. 1. 행정목적 또는 보존목적의 수행에 필요한 때 ②법 제27조제1항의 규정에 의하여 관리위탁된 행정재산등에 사용·수익허가의 대상이 되는 재산이 있는 경우에는 그 관리위탁을 받은 때에 당해 재산에 대한 사용·수익허가를 받은 것으로 본다. 제14조 (사용료) ①법 제22조제1항의 규정에 의한 연간 사용료는 시가를 반영하여 당해 재산 평정가격의 연 1천분의 10을 하한으로 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산 등의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 의한다. ②지방자치단체의 장은 대중의 이용에 제공하기 위한 시설로서 행정재산 등의 효율적인 관리를 위하여 특별히 필요하다고 판단되는 때에는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 시간별 또는 횟수별로 당해 재산의 사용료를 정할 수 있다. ③제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서 당해 재산의 가격평가, 전세금의 산정, 일시사용 등은 제31조제2항 내지 제7항을 준용한다. 이 경우 제31조제2항 각 호 외의 부분 후단 중 "5년 이내"를 "3년 이내"로 한다. <개정 2006.12.30> ④사용료는 선납하여야 한다. 제74조 (대부료의 산정) ①법 제74조제1항의 규정에 의하여 대부하는 물품의 연간대부료는 그 지방자치단체의 장이 정하되, 그 평가액의 6퍼센트에 상당하는 금액 이상으로 하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 평가액은 대부하는 물품의 장부가격과 내용연수 등을 참작하여 당해 지방자치단체의 장이 정한다. ③제1항의 규정에 의한 물품의 대부료의 납입기한은 대부기간이 1년 미만인 경우에는 대부일부터 1월 이내, 1년 이상인 경우에는 매년 당초 대부일에 해당하는 날부터 1월 이내로 한다. 제75조 (무상대부) 지방자치단체의 장은 소관물품을 국가, 다른 지방자치단체, 정부투자기관, 「지방공기업법」에 의한 지방공사 또는 지방공단이 직접 공용·공공용 또는 공익사업에 사용하고자 하는 때와 「지방자치법」 제95조제2항 및 제3항의 규정에 의하여 지방자치단체의 장으로부터 업무를 위탁받은 자가 당해 위탁업무에 직접 사용하고자 하는 때에는 그 사무 또는 사업수행상 지장이 없는 범위 안에서 일정기간을 정하여 무상으로 대부할 수 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133254491"> ┌─────────────────────────────────────────┐ │○ 구 지방자치법(2004. 1. 29. 법률 제7124호로 개정되기 전의 것) │ │ │ │제95조 (사무의 위임등) │ │②지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 │ │사무의 일부를 관할지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함 │ │한다)에 위임 또는 위탁할 수 있다.<개정 1994·12·20> │ │③지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 │ │사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 │ │사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.<개정 1994·12·20> │ └─────────────────────────────────────────┘ </img> 대구광역시 공유재산관리조례(2003. 4. 30. 조례 제3582호로 개정되기 전의 것) 제5조(공공시설의 위탁관리) ①시장은 지방자치법 제135조제1항 및 지방재정법(이하 “법”이라 한다) 제109조제2항의 규정에 의한 공공시설의 효율적인 관리를 위하여 필요한 때에는 공공시설의 관리를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다. ②재산관리관이 제1항의 규정에 의하여 공공시설을 위탁하고자 할 때에는 지방재정법시행령(이하“영”이라 한다) 제84조의2의 규정에 의한 사용·수익허가의 대상범위와 허가기간 및 연간사용료·납부방법 등을 위탁계약에 포함하여야 한다. 제40조(기부채납원칙) 행정재산으로 할 목적으로 기부채납하는 경우에는 기부재산의 행정목적 사용에 충실하여야 한다. 제41조(무상사용 허가대상재산) ①공유재산인 토지 위에 건물 등 시설물을 설치하여 기부채납한 경우의 무상사용 허가대상재산은 기부채납된 건물 등 시설물과 그 부속토지에 한한다. (개정 1988. 5. 18 조례 제2271호) ②제1항에서 규정한 토지의 범위는 시설물의 부지와 동 시설물 사용에 필요한 인근토지를 포함하여야 한다. 제42조(무상사용 기간) 기부채납된 재산의 무상사용 기간은 영 제83조의 규정에 의하되 그 기산일은 기부채납일을 기준으로 책정하여야 한다. (개정 1988. 5. 18 조례 제2271호) 대구광역시 치매및노인전문병원 설치·운영 조례 제1조(목적) 이 조례는 치매 및 노인환자의 요양과 진료를 위하여 대구광역시치매및노인전문병원(이하 “병원”이라 한다)을 설치하고 그 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제4조(설치·운영) ① 대구광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 병원을 설치·운영한다. 다만, 시장이 필요하다고 인정한 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 자에게 10년 이내의 기간을 정하여 병원을 위탁운영할 수 있으며, 특별한 경우를 제외하고는 재계약할 수 있다. 1. 의료법인(다만, 법인의 대표자는 병원급 이상 의료기관을 3년 이상 운영한 경력이 있는 자) 및 종합병원을 2년 이상 운영한 경력이 있는 자 2. 신경과 또는 정신과 전문의로서 병원급 이상 의료기관에서 5년 이상 근무한 경력이 있는 자 ② 제1항의 규정에 의하여 병원의 운영을 위탁받은 자(이하 “수탁기관”이라 한다)는 시장의 지도·감독을 받아야 한다. ③ 병원의 운영은 독립채산제에 의하여 운영함을 원칙으로 한다. ④ 시장은 수탁기관이 운영비의 부족 등으로 지원이 필요하다고 인정할 때에는 운영비의 일부 및 장비 등을 지원할 수 있고, 치매관리사업의 경우에는 소요경비를 지원할 수 있다. ⑤ 시장은 효과적인 사업추진을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 수탁기관으로 하여금 병원의 시설공사 및 의료장비 구입 등을 대행하게 할 수 있다. ⑥ 제5항의 경우 수탁기관은 시설공사의 설계서 및 의료장비 구입 등의 계획서를 작성하여 시장의 승인을 받아야 하며, 사업시행에 있어서 시장의 지도·감독을 받아야 한다. 이 경우에 시설공사 및 의료장비 구입 등의 대행으로 완공된 부동산이나 구입된 물품은 시장의 명의로 등기 또는 등재하여야 한다.