공유재산 무단점용 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지(대지, 156.4㎡) 상 주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)의 소유자인 청구인이 인접 시유지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지(도로, 718.6㎡)상 토지(이하 ‘이 사건 공유지’라 한다) 중 14.6㎡의 면적에 걸쳐 담장을 설치하여 무단점유를 하였다는 사유로, 사전통지 및 의견제출 안내 절차를 거쳐, 2015. 6. 1. 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제81조 및 「○○시 공유재산 관리 조례」 제62조에 의거 청구인에게 2010년부터 2014년까지의 변상금 1,909,500원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1983년 신축된 ○○동 ○○○-○○번지 상 주택을 1984년 매입한 이후, 현재까지 해당 주택에서 30년 이상을 거주하고 있으므로, 「민법」 제245조에 따라 해당 주택이 ○○동 ○○○-○○번지를 점유하고 있는 부분에 대한 소유권을 취득하였다고 할 수 있다. 2) 이 사건 주택에 대한 인허가를 피청구인이 잘못하여 해당 주택이 도로 상에 있다니 참으로 이해가 되지 않고, 정화조가 도로 한복판에 있는 등 당시 피청구인이 건물현황측량 절차를 무시하고 관리·감독을 제대로 하지 않은 상태에서 건물사용 승인을 하였다고 보이는바, 이는 피청구인의 책임이니 피청구인이 해결해야 할 것이므로, 이 사건 주택에 하자가 없음을 확인하고 구입한 청구인에게 공유재산(도로) 무단점용을 이유로 과징금을 부과한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3) 피청구인이 1987년에 이 사건 공유지 점용사실을 이미 알고 있었음에도, 청구인에게 아무런 통지도 하지 않고 있다가, 상당한 시일이 지난 뒤 이 사건 처분을 한 것은 관계 문서의 보존기간이 만료되어 과거 잘못된 행정처리를 은폐·묵살하기 위한 것으로 사료된다. 4) 청구인이 ○○동 일부에 대한 환지청산금을 수령한 사실은 있으나 수령 당시에도 이 사건 무단점용 사실은 통보받은바 없고, 이로 인해 이 사건 주택에 대한 인허가 및 사용검사 과정을 확인하여 손해배상을 청구할 수 있는 기회도 갖지 못하였다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 ‘2014년 경기도 컨설팅 종합감사결과’의 처분요구에 따라 현황측량을 실시하고 이를 근거로 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 이 사건 주택에 대한 인허가 및 사용검사 과정을 확인하기 위해 관계 공문서를 추적하였으나 보존기간 경과로 확인하지 못하였으며, 이와는 별도로, 피청구인이 1973. 4. 4. ~ 1986. 8. 13. 실시한 토지구획정리사업에 의해 향후 도로개설을 염두에 두고 도시계획시설결정을 함으로써 이 사건 주택이 이 사건 공유지의 일부를 점유하게 된 것으로 판단된다. 3) 청구인이 이 사건 주택을 취득할 당시(1984년)에는 해당 주택 소재지가 ‘○○시 ○○동 ○○-○○’로 되어 있었으나, 토지구획정리사업이 완료된 1986. 9. 12. ‘○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○로 환지되었으며, 면적도 163.6㎡에서 7.2㎡ 감소된 156.4㎡로 환지 확정되었고, 청구인이 1987년 감소된 면적에 청산금을 수령하였다. 4) 이상과 같은 사실을 감안하면, 이 사건 주택이 인접 공유지를 점유하게 된 것은 이 사건 주택에 대한 건축 인허가 및 사용검사 과정에서 발생한 것이 아니라 사용검사가 끝난 뒤 토지구획정리사업 시행에 따른 도시계획시설결정에 의한 것으로 판단되며, 토지구획정리사업이 종료되고 청산절차가 완료된 만큼 청구인은 점유한 공유지에 대해 적법 절차에 의거 정당하게 점용했어야 함에도 이를 이행치 아니하였다. 5) 청구인이 이 사건 주택을 매입한 1984년 당시에는 토지구획을 위한 측량이 거의 마무리된 시점으로, 토지구획사업의 시행이나 준비를 위해 토지 소유주나 점유자에게 통지할 이유가 없었고, 환지예정지 지정 공고 후 신축된 건물은 토지구획정리사업 준공도면에 표시되지 않아 이 사건 주택의 담장이 공유지를 점유한 사실을 알 수 없었을 것으로 추정된다. 6) 청구인은 환지처분 당시 피청구인에게 구 「토지구획정리사업법」에 따른 질의나 이의신청을 한 바 없다. 7) 공유재산법 제6조제2항에 따라 행정재산은 시효취득의 대상이 되지 아니한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 2. "물품"이란 지방자치단체가 소유하는 동산(動産)과 지방자치단체가 사용하기 위하여 보관하는 동산 중 다음 각 목의 것을 제외한 동산을 말한다. 가. 현금 나. 유가증권 다. 제4조에 따른 공유재산 3. "기부채납"이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다. 4. "관리"란 공유재산 및 물품의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위를 말한다. 5. "해당 지방자치단체"란 공유재산 또는 물품을 소유한 지방자치단체를 말한다. 6. "처분"이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말한다. 7. "사용ㆍ수익허가"란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 8. "대부계약"이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 제2조의2(다른 법률과의 관계) 공유재산 및 물품의 관리·처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산 지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ "일반재산"이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. [전문개정 2008.12.26.] 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. ② 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다. [전문개정 2010.2.4.] 제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)으로 허가할 수 있다. <개정 2010.2.4., 2014.1.7.> 1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용ㆍ수익을 허가하는 경우 ③ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자가 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정하는 경우에는 그 사용ㆍ수익을 승인하여서는 아니 된다. ⑤ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용ㆍ수익허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. [전문개정 2008.12.26.] 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2014.1.7.> 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ② 지방자치단체의 장은 무단점유를 한 자의 무단점유 경위(經緯) 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. <개정 2014.1.7.> ③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다. [전문개정 2010.2.4.] 구 【토지구획정리사업법】[시행 1985.10.1. 법률 제3755호] [2000.1.28. 폐지] 제61조 (공사의 완료공고등과 환지처분) ① 시행자는 환지계획구역의 전부에 대하여 구획정리사업에 관한 공사를 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 공고하고 공사관계서류를 14일간 일반에게 공람시켜야 한다. 다만, 규약·정관 또는 시행규정에서 환지계획구역을 수개의 공구로 분할하여 공사하게 되어 있는 때에는 당해 구획정리사업에 관한 공사가 전부완료되기 전에도 완공된 공구에 대하여 이를 공고하고 공사관계서류를 공람시킬 수 있다. ②시행지구안의 토지소유자 또는 이해관계인은 제1항의 공람기간내에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며 그 의견서의 제출을 받은 시행자는 구획정리사업의 공사결과와 시행인가내용과의 적합여부를 확인하여 필요한 조치를 하여야 한다. ③시행자는 제1항의 공람기간내에 제2항의 규정에 의한 의견서의 제출이 없거나 제출된 의견서에 따라 필요한 조치를 한 때에는 구획정리사업시행의 인가권자에게 공사완료보고서를 제출하여야 한다. ④시행자는 제3항의 규정에 의한 공사완료 보고후 지체없이 환지처분을 하여야 한다. ⑤시행자는 환지처분을 하고자 할 때에는 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 이를 공고하여야 한다. 【민법】 제245조(점유로 인한 부동산소유권의 취득기간) ① 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부 동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다. ② 부동산의 소유자로 등기한 자가 10년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 선의이며 과실없이 그 부동산을 점유한 때에는 소유권을 취득한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부동산종합증명서, 이 사건 처분서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 상 주택의 소유자인 청구인이 허가 또는 대부계약 없이 시유지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지상 토지 중 14.6㎡의 면적에 걸쳐 담장을 설치하여 무단점유를 하였다는 사유로, 사전통지 및 의견제출 안내 절차를 거쳐, 2015. 6. 1. 공유재산법 제81조 및 「○○시 공유재산 관리 조례」에 의거 청구인에게 2010년부터 2014년까지의 변상금 1,909,500원 부과처분을 하였다. 나) 이 사건 주택부지와 공유지가 포함된 ○○시 제4지구 토지구획정리사업(기간 : 1973. 4. 4. ~ 1986. 8. 13.)에 따른 해당 부지에 대한 환지예정지 지정 결정일은 1974. 9. 29.이고, 환지처분 공고일은 1986. 8. 13.이다. 다) 이 사건 주택에 대한 사용승인일자는 1984. 7. 18.인데, 이 사건 주택 소재지는 청구인이 이 사건 주택을 취득할 당시(1984년)에는 ‘○○시 ○○동 ○○-○○번지(163.6㎡)’였다가, 1986. 8. 13. 환지처분에 의거 ‘○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지(156.4㎡)’로 지번이 정정되었으며, 청구인은 1987년 감소된 면적(7.2㎡)에 대한 청산금을 수령하였다. 라) 이 사건 공유지는 지목상 도로이나, 현황도로일 뿐 「도로법」에 의한 도로는 아니다. 2) 공유재산법 제6조제1항, 제20조제1항에 따르면, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 같은 법 제81조제1항제1호에 따르면, 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(변상금)을 징수하나, 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 또한, 공유재산법 제6조제2항에 따르면, 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다. 한편, 구 「토지구획정리사업법」(1985.10.1. 법률 제3755호로 시행된 것) 제61조에는 사업시행자는 환지계획구역의 전부에 대하여 구획정리사업에 관한 공사를 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 공고하고 공사관계서류를 14일간 일반에게 공람시켜야 하고, 시행지구안의 토지소유자 또는 이해관계인은 공람기간내에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 시행자가 환지처분을 하고자 할 때에는 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 이를 공고하여야 한다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 「민법」 제245조에 따라 해당 주택이 ○○동 ○○○-○○번지를 점유하고 있는 부분에 대한 소유권을 취득한 것이고, 이 사건 공유지 점유는 이 사건 주택에 대한 인허가 및 사용허가 시 피청구인의 잘못으로 발생한 것이며, 피청구인이 무단점용 사실을 청구인에게 통보한 바도 없으므로, 귀책사유가 없는 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하여 살펴본다. 가) 공유재산법 제6조제2항에 따르면, 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니하고, 이 사건 공유지가 행정재산임이 명백하므로, 설사 청구인이 해당 공유지 일부분을 30년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 점유하였다고 하더라도, 이에 대한 소유권을 취득하였다고 볼 수는 없다. 나) 또한, 청구인이 1987년 이 사건 주택이 소재한 ○○동 ○○○-○○번지에 대한 감환지 청산금까지 수령한 사실이 인정되므로, 청구인이 구 「토지구획정리사업법」 제61조 소정의 환지처분 사전절차에서 배제되었다고 보기도 어려운바, 이 사건 주택에 대한 사용승인 및 이 사건 공유지에 대한 환지처분이 있은 지 약 30년이 지난 지금에 와서, 이 사건 주택에 대한 인허가 및 사용승인에 이 사건 공유지의 일부분이 포함되었다거나, 피청구인이 환지처분 이후 청구인에게 이 사건 무단점용 사실을 개별적·구체적으로 통지하지 않았다는 이유로 이 사건 변상금 부과처분이 위법·부당하다고 할 수는 없다고 판단된다. 다) 아울러, 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수는 없다(대법원 2008. 5. 15. 선고, 2005두11463. 판결 참조)고 할 것이므로, 이 사건 공유지 상 담장을 장기간 방치하였다는 사유만으로는 이 사건 처분이 신의성실 및 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없는바, 이 사건 변상금 부과처분이 위법·부당하다고 할 수 없고, 이에 반하는 청구인의 위와 같은 주장은 모두 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.