공유재산 무단점유 변상금 부과처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 00시 00(00리 00)에서 ‘000’이라는 상호의 운수업을 운영하고 있는 법인인데, 피청구인은 청구인이 피청구인 소유의 공유재산인 000(전, 1,001㎡), 258-6번지(장, 1,151㎡) 토지 중 일부(각각 881㎡, 429㎡, 이하 두 토지를 일괄하여 ‘이 사건 무단점유지’라 한다)를 청구인 회사의 진출입로 및 주차장으로 무단 사용하고 있다는 경기도지사(감사관)의 조사요청을 받아 사실확인 후 2023. 2. 13. 처분 사전통지를 거쳐 2023. 2. 27. 5년치 변상금 87,725,370원 부과 및 원상복구 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 유일한 증거는 2018년도로 추정되는 항공촬영 사진(갑제3호증)인데, 이 사진상 노란 차량은 청구인 소속 차량이 맞는 것 같으나 나머진 아니다. 사진의 어린이 차량이 왜 이곳에 정차되어 있는지 알 수 없다. 청구인은 피청구인이 주장하는 무단점용 부분을 사용하지 않았다. 위 항공사진은 일시적인 촬영에 불과한 것으로 이것으로 5년간 계속적 반복적으로 공유재산을 무단 점·사용하였다고 보기는 무리가 있다. 이에 대해서는 피청구인이 납득할 만한 증거를 제시하여야 한다. 2) 설령, 청구인 회사가 일부 점·사용을 하였다고 하더라도, 그 점유면적을 특정할 만한 객관적인 근거를 제시하여야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 2018년 항공사진 뿐 아니라 2019, 2020, 2021년 항공사진에도 이 사건 토지에 청구인 버스가 확인되고 2021년, 2019년 다음 로드뷰에서도 확인된다. 2) 따라서 청구인은 명백히 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다)을 위반하였으며 이 사건 처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2021. 4. 20.> 1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 9. “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 “무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다. 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다. <개정 2021. 4. 20.> 1. 공용재산 해당 지방자치단체가 사무용, 사업용 및 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 해당 지방자치단체가 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 해당 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙이나 그 밖에 필요에 따라 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제20조(사용허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 계산방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제28조(관리ㆍ처분) ① 일반재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁하거나 다음 각 호에 따라 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제3항을 준용한다. 제32조(대부료) ① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 계산방법에 따라 매년 대부료를 징수한다. 다만, 연간 대부료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 대부기간의 대부료를 일시에 통합 징수할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장과 제43조의2에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. (각호 생략) 제83조(원상복구명령 등) ① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다. ② 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다. [전문개정 2010. 2. 4.] 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제14조(사용료) ① 법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따르며, 사용허가를 받은 자가 재난(「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난을 말한다. 이하 제31조제1항 단서에서 같다)에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. <개정 2020. 3. 31., 2022. 4. 20.> 제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다. 다만, 대부를 받은 자가 재난에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. <개정 2020. 3. 31.> ② 제1항에 따라 대부료를 계산할 때 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호 본문, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가격은 대부기간 동안 연도마다 결정하고, 제1호 단서 및 제3호 단서에 따른 재산가격은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있으며, 첫째 연도에는 측량 또는 감정평가 등에 든 비용을 포함할 수 있다. <개정 2013. 6. 21., 2015. 2. 16., 2016. 7. 12., 2016. 8. 31., 2018. 12. 4., 2022. 1. 21.> 1. 토지: 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가를 말하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다. 다만, 하나의 필지로서 그 필지의 주된 용도와 다른 용도로 이용되는 일부분의 토지이거나 위치에 따라 지가(地價)를 달리 적용하여야 할 필요가 있는 토지 등 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 감정평가법인등에게 의뢰하여 평가한 감정평가액 이상의 금액으로 한다. 제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산 또는 물품을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조ㆍ제31조 및 제74조에 따라 계산한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. <개정 2010. 8. 4., 2013. 6. 21., 2015. 7. 20., 2016. 7. 12., 2017. 7. 26., 2020. 12. 22., 2022. 4. 20.> ② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다. 【00시 공유재산 관리 조례】 제23조(일반재산 대부의 준용) 사용료의 요율, 일시사용허가, 전세금의 평가 등 그 밖의 사용허가에 대한 사항은 제25조부터 제37조까지의 규정을 준용한다.<개정 2022.8.22.> 제28조(대부료의 요율) ① 영 제31조에 따른 대부료의 요율은 이 조례에서 따로 정하고 있는 경우를 제외하고 해당 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 하며, 공유림 등을 광업ㆍ채석을 목적으로 하는 대부의 경우에는 채광물 가격과 지형변경으로 인하여 장래 산림으로 이용하지 못하는 구역의 입목, 임산물 가격을 대부료에 추가하여 징수한다.〈개정 2011. 4. 4〉 【지방재정법】 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. ② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 의견서, 의견회신문, 항공사진, 이 사건 토지 등기부등본, 출장결과보고서, 현장사진, 경기도 시정요구서, 청구서, 답변서 등 각 증빙자료 등을 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2014년경 00시 000(지목 주차장, 882㎡, 이하 ‘이 사건 허가지’라 한다)에 개발행위허가(준공 2015년 1월)를 받아‘000’이라는 상호로 운수업을 운영하고 있는 법인이다. 나) 피청구인은 2009. 3. 18.과 2011. 3. 2.에 도로개설 목적으로 각각 000리 000(장, 1,151㎡)과 000(전, 1,001㎡) 토지를 공공용지 협의취득 하였다. 다) 피청구인은 2022. 11. 3. 경기도지사(감사관)의 요청에 따라 이 사건 허가지 현장을 확인한 결과 인접 시유지(000)가 불법 성토되어 000번지 토지와 고저차가 없어졌고 진출입로 위치가 변경되었음을 확인하였다. 라) 경기도지사(감사관)는 2023. 1. 3. 피청구인(00과장)이, ㈜000이 공유재산인 덕도리 000번지를 사용 허가받지 않고 진출입로의 위치를 변경(덕도리 00번지 → 덕도리 00번지)하고 불법 성토(00리 00번지)하여 2015년 1월부터 현재까지 차량 진출입 및 주차 용도로 사용하고 있는데도 원상복구 명령을 하지 않고 변상금도 부과하지 않는 등 공유재산 관리업무를 소홀히 하였다며 무단점용자에 대해 변상금 부과 및 원상회복 명령할 것으로 요구하였다. 마) 피청구인은 2023. 2. 13. 처분 사전통지를 거쳐 2023. 2. 27. 이 사건 토지 무단 점용을 이유로 공유재산법 제81조(변상금의 징수) 및 제83조(원상복구 명령)에 따라 다음 요지의 이 사건 처분을 하였다. - 변상금 산정 내역 ※ 대부료 : 면적*개별공시지가*요율*(사용일수/총일수) ※ 변상금 : 사용료*120/100 (다음 요지 생략) 바) 한편, 이 사건 처분서는 2023. 2. 27. 결재완료, 2023. 2. 28. 송달 개시, 2023. 3. 6. 송달 완료된 것으로 확인된다. 2) 관련 법령의 규정 공유재산법에 따르면 “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각 호의 재산을 말하고(제2조 제1호) 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하되 행정재산은 다시 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분되고 행정재산 외의 모든 공유재산은 일반재산이다(법 제5조). 또한 변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하는데(법 제2조 제9호) 지방자치단체의 장등은 무단점유자에 대하여 공유재산 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 변상금으로 징수한다(법 제81조). 「00시 공유재산 관리 조례」제23조 및 제28조에 따르면 사용료 및 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 한다. 한편, 「지방재정법」제82조에 따르면 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. 3) 관련 법리 항고소송에 있어서 당해 행정처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 행정처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 행정청이 주장하는 당해 행정처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 행정처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 봄이 타당하다(대법원 2013. 2. 14. 선고 2011두17950 판결 등). 항고소송 성격의 행정심판의 경우에도 달리 볼 것은 아니다. 4) 청구인 주장에 대하여 청구인은 2018년 항공사진 만으로는 5년간 지속적으로 공유재산을 무단점용한 것으로 보기에는 무리가 있고 점유면적을 특정할 증거도 없다고 주장한다. 위 인정사실 및 법리에 아래에서 살펴보는 다음과 같은 사정들, 즉 ①피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 2018년 항공사진뿐 아니라 2019년, 2020년, 2022년 항공사진, 2019년 7월, 2021년 4월 다음포털 로드뷰 사진, 2022. 11. 3. 현장출장 사진을 종합하여 점유시기 및 점유면적을 특정한 점, ②이 사건 허가지는 당초 허가 당시에는 부지 남동쪽 00리 000, 000 도로부지를 통해 도시계획도로로 진입하도록 계획되어 있었으나 적어도 2018년 항공사진부터 당초 계획된 진입도로를 사용하지 않고 이 사건 무단점유지를 통해 도시계획도로로 진출입한 것으로 보이는 점, ③이 사건 허가지는 허가 당시 설계도면에 따르면 이 사건 허가지 연접 254-3번지 시유지와는 고저차(법면 경사, 1:1.5 이상)가 있었으나 2018년 이후 이 사건 허가지와 이 사건 무단점유지는 고저차가 없이 평탄화된 점, ④청구인은 항공사진상 차량이 주차된 공간만을 무단점유 면적으로 산정하여야 한다고 하나 이 사건 무단점유지는 대형 버스 주차장뿐아니라 차량 진출입을 위한 토지 사용을 모두 포함하므로 피청구인이 00리 000(전, 1,001㎡), 000번지(장, 1,151㎡) 토지 중 평탄화하여 주차 및 진출입로로 사용하는 부분(각각 881㎡, 429㎡)을 무단 점유면적으로 본 것이 불합리해 보이지 않는 점 등을 종합하면 피청구인이 위반시기나 위반면적 산정에 있어 특별히 위법·부당함이 있다고 할 수 없는 반면 청구인은 이에 대해 특별한 반증을 하지 못하므로 청구인 주장을 인정할 수 없다. 나) 이 사건 변상금이 산정에 대해 직권으로 이 사건 변상금이 적절하게 산정되었는지 본다. 처분의 상대방이 있는 행정처분의 경우 처분의 상대방에게 처분서가 송달되어야 효력이 발생하므로(대법원 1991. 6. 28. 선고 90누6521 판결), 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 「지방재정법」제82조에 따라 소멸시효가 완성되었다 할 것인데, 피청구인은 2023. 2. 27. 청구인에게 ‘2018. 2. 10.부터 2023. 2. 9.까지’를 점용기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였고 위 처분서는 2023. 3. 6.경 청구인에게 송달되었으므로, 그로부터 소급하여 5년간이 변상금을 부과할 수 있는 기간이다. 그러므로 피청구인의 이 사건 변상금 부과처분 중 2018. 2. 10.부터 2018. 3. 5.까지의 기간은 이미 소멸시효가 완성된 부분에 대해 부과된 것으로 위법하다. 따라서 이 사건 변상금 부과처분 중 해당 부분에 대한 변상금 부과처분은 취소한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 처분의 일부는 위법하므로 이 사건 처분의 일부를 취소하기로 하여 주문과 같이 재결한다.