공유재산 무단점유 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 □□□-□□번지 토지의 소유자인데, 피청구인이 2019년 8월경 청구인 소유 토지와 인접한 ○○시 ○○동 △△△-△번지 토지(시유지, 공공청사부지, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 측량을 실시한 결과, 청구인 소유 주택 담장이 이 사건 토지 경계선을 침범한 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 청구인에 대하여 2019. 9. 20. 「○○시 공유재산 관리 조례」 제61조에 따라 변상금 부과 사전통지한 후 같은 해 10. 31. 「공유재산 및 물품 관리법」(이하‘공유재산법’이라 한다) 제81조에 의거 공유재산 무단점유에 대한 변상금 4,408,780원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 이 사건 토지는 시효소멸 완성(피청구인이 이 사건 토지를 등기한 때는 1999. 11. 9.이고, 그로부터 20년이 경과하여 이 사건 처분을 함), 취득시효 성립(청구인이 1989. 6. 12. 등기하여 30년 이상 지배, 점유, 사용하고 있고, 피청구인이 이 사건 토지의 소유권 등기를 한 때부터 이 사건 처분을 할 때까지 20년이 경과하였으므로 점유취득 시효가 완성됨)으로, 청구인에 귀속된바, 피청구인은 청구인에 대하여 변상금 부과처분을 할 권원도 없고, 대상물을 그르쳤으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 가사 그렇지 않다고 하더라도 청구인은 청구인의 소유로 알고 지금까지 지배, 점유, 사용한 것으로 아무런 흠이 없고, 이 사건 처분을 받을 이유가 없다. 현재 이 사건 토지와 관련하여 ○○지방법원 ○○지원 2019가단○○○○○호로 소송 진행 중에 있다. 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 피청구인 소유의 행정재산인 ○○동 △△△-△번지와 인접한 ○○동 □□□-□□번지 건물 소유주로서 이 사건 토지 총 2,212.4㎡ 중 16㎡를 무단점유해 온 자이며, 피청구인은 이 사건 토지의 소유주인 행정청이다. 피청구인은 이 사건 토지 인근에서 발생한 민원사항(청구인 소유주택 3층 임차인이 사유지에 불법으로 개를 사육하고 있어 소음·악취·해충 등 일상생활에 피해가 발생한다는 내용의 민원)을 해결하는 방안으로 사유지 경계에 울타리를 설치하고자 측량을 실시하게 되었다. 측량실시 과정에서 청구인 소유의 주택 담장이 피청구인 소유 토지 경계선을 침범하여 총 16㎡를 무단점유하고 있음을 인지하게 되었다. 청구인은 피청구인이 ○○동 □□□-□□번지 토지를 매수한 1999. 11. 9.부터 20년 가까이 이 사건 토지를 무단점유 중임에도 불구하고 「지방재정법」 제82조제1항에 의거 피청구인은 5년 치의 변상금 부과가 가능함에 따라 2019. 10. 31. 청구인에 대하여 4,408천 원의 변상금 부과처분을 하게 되었다. 이에 청구인은 취득시효가 완성되었으니 이 사건 토지 점유부분은 청구인 소유라고 주장하며 변상금 부과에 대한 이의신청서를 피청구인에게 제출하였고 ○○지방법원 ○○지원에 소유권 이전 민사소송을 제기하였다(○○지방법원 ○○지원 2019가단○○○○○ 사건, 2020. 3. 6. 변론기일 진행 예정). 피청구인은 청구인의 의견에 대하여 이 사건 토지는 행정재산으로서 시효취득 대상이 되지 않으므로 변상금 부과는 적법한 행정행위임을 취지로 하여“이유 없음”통보를 완료하고, 이 사건 처분을 하였는바, 청구인은 이에 대해 불복하여 이 사건 심판청구에 이른 것이다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 이 사건 토지는 행정재산으로 시효취득 대상이 아님 청구인이 현재 무단점유 중인 이 사건 토지는 피청구인이 1999. 11. 9. 대한주택공사로부터 소유권을 이전받아 공공청사부지로 현재까지 소유 및 관리하고 있는 행정재산이다. 청구인은 1989. 6. 12.부터 현재와 같은 상태로 점유하고 있는 점을 내세워 민법상 시효취득 기간인 20년을 경과하였다고 주장하며 피청구인을 상대로 소유권 이전을 요구하는 민사소송을 제기하여 현재 진행 중에 있으나, 행정재산은 공유재산법 제6조제2항에 따라 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득 대상이 되지 않는다. 또한 행정재산이 기능을 상실하여 본래의 용도에 제공되지 않는 상태에 있다 하더라도 관계법령에 의하여 용도폐지가 되지 아니한 이상 당연히 취득시효의 대상이 되는 일반재산이 되는 것이 아니고, 공용폐지의 의사표시는 묵시적인 방법으로도 가능하나 행정재산이 본래의 용도에 제공되지 않는 상태에 있다는 사정만으로는 묵시적인 공용폐지의 의사표시가 될 수 없다(대법원 2010. 11. 25. 선고 2010다58957 판결). 특히 이 사건 토지는 도로 등 일반적인 행정재산과는 달리 공공청사 건축을 목적으로 하는 행정재산으로서 공공청사 신축 계획이 계속 검토 중인 향후 ○○시 제2청사나 부속건물 건축을 위한 토지로 활용될 소중한 행정재산이다. 따라서 이 사건 토지가 시효완성을 이유로 청구인의 소유가 되지 않음에 따라 청구인의 이 사건 토지에 대한 무단점유를 원인사실로 한 이 사건 처분은 관계법령에 따라 적법·타당한 처분이다. 나) 변상금 감면 공유재산법 제81조에 의하면 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 변상금을 징수하도록 되어 있고, ① 등기부나 그 밖의 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 정당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 ② 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우에 한하여 변상금을 징수하지 아니한다고 규정하고 있다. 그러나 청구인이 최○○과 작성한 매매계약서는 대지 172㎡에 대한 계약이며 이는 현재 청구인 소유의 건물면적과 일치하므로 이 사건 토지 16㎡에 대해서는 정당한 대가를 지급하고 취득하였다고 볼 수 없으며, 피청구인이 청구인에게 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 점유하거나 사용·수익하게 한 적도 없으므로 피청구인의 변상금 부과처분은 적법하다. 3) 결론 이상과 같이 청구인의 주장은 아무런 이유가 없다 할 것이므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 부동산과 그 종물(從物) 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산 지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ "일반재산"이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. ② 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다. 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우 제97조(「지방재정법」 등의 준용) ① 공유재산 및 물품의 계약을 위한 입찰공고ㆍ계약서 작성 등 계약절차, 금전채권과 채무의 소멸시효, 부정당업자의 입찰참가자격 제한 등에 대하여 이 법에서 정한 사항 외에는 「지방재정법」 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용한다. 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. ② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다. ③ 제2항의 납부기한은 변상금 납부 통지일부터 60일 이내로 한다. ④ 지방자치단체의 장은 법 제81조제1항에 따른 무단점유를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 변상금의 최초 납부기한부터 1년의 범위에서 그 징수를 미룰 수 있다. 1. 재해나 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 경우 2. 무단점유를 한 자 또는 그 동거 가족의 질병이나 중상해로 장기 치료가 필요한 경우 3. 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자인 경우 4. 그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 사유로 인정되는 경우 ⑤ 제1항 및 제3항에 따라 납부기한까지 변상금을 내지 않은 경우에는 제80조를 준용한다. 【○○시 공유재산 관리 조례】 제61조(변상금의 부과) ① 영 제81조제1항에 따른 변상금을 부과·징수하고자 할 경우에는 해당 점유자에게 규칙이 정하는 서식에 따라 사전 통지서를 발송하여야 한다. ② 제1항의 변상금 징수에 이의가 있는 점유자는 규칙에서 정하는 서식에 따라 변상금 사전 통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다. 【지방재정법】 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. 【민법】 제245조(점유로 인한 부동산소유권의 취득기간) ① 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다. 구【택지개발촉진법】(1995. 12. 29. 법률 제5109호로 개정되어 1996. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제9조 (택지개발사업실시계획의 승인등) ①시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 택지개발사업실시계획(이하 "實施計劃"이라 한다)을 작성하여 건설부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인된 실시계획을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ②건설부장관이 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 승인한 때에는 이를 고시하고, 시행자 및 관할시장 또는 군수에게 그 뜻을 통지하여야 한다. 제11조 (다른 법률과의 관계) ①시행자가 제9조의 규정에 의한 실시계획의 승인을 얻은 때에는 다음 각호의 결정·인가·허가·협의·동의·면허·승인·처분·해제·명령 또는 지정(이하 "認·許可등"이라 한다)을 받은 것으로 보며, 건설부장관이 실시계획의 승인을 고시한 때에는 관계법률에 의한 인·허가등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. 1. 도시계획법 제4조의 규정에 의한 허가, 동법 제12조의 규정에 의한 도시계획의 결정, 동법 제24조의 규정에 의한 도시계획사업시행의 허가 및 동법 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가 제30조 (권한의 위임) 건설부장관은 이 법에 의한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 따라 서울특별시장·부산시장·도지사 또는 건설부지방국토관리청장에게 위임할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 경기도고시 제193호, 토지 등기사항전부증명서, 지적현황측량 성과도, 처분 사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 경기도지사는 1991. 6. 4. ○○ ○○지구 제2공구 택지개발사업의 실시계획을 변경승인하고 이를 고시하였는데, 이 때 ○○시 ○○동 산☆☆-☆번지 일원이 공용의 청사로 도시계획시설 결정 고시되었고, 이후 ○○시 ○○동 산☆☆-☆번지(임야)는 같은 해 7. 19. 구획 정리되어 ○○동 △△△-△번지(대)가 되었다. 나) 1999. 6. 15. ○○시의회에서 이 사건 토지 매입 안건이 의결됨에 따라 피청구인은 같은 해 9. 20. 대한주택공사로부터 이 사건 토지를 매입하여 같은 해 11. 9. 소유권이전등기를 경료하였다. 다) 한편 청구인은 1989. 5. 10. 이 사건 토지와 인접한 ○○시 ○○동 □□□-□□번지를 매입하여 같은 해 6. 12. 소유권이전등기 경료하였다. 라) 피청구인은 2019. 7. 25. 한국국토정보공사에 이 사건 토지와 ○○동 □□□-□□번지와의 인접부분에 대하여 경계측량을 의뢰하였고, 같은 해 8월경 측량을 실시한 결과 청구인 소유 주택 담장이 이 사건 토지 경계선을 침범(면적 16㎡)한 사실을 확인하였다. 마) 이에 피청구인은 청구인에게 2019. 9. 20. 「○○시 공유재산 관리 조례」 제61조에 따라 변상금 부과 사전통지한 후 같은 해 10. 31. 공유재산법 제81조 및 「지방재정법」 제82조제1항에 따라 공유재산 무단점유 사항에 대하여 5년치의 변상금 4,408,780원 부과처분을 하였는데, 변상금 부과내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022777"></img> 2) 공유재산법 제5조에 따르면, 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하는데, 행정재산에는 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산이 있으며, 일반재산이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말하고, 같은 법 제6조제2항에 의하면 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다. 그리고 같은 법 제81조에 의하면 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수한다. 「지방재정법」 제82조제1항에 의하면, 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. 한편 구 「택지개발촉진법」(1995. 12. 29. 법률 제5109호로 개정되어 1996. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제11조에 의하면, 시행자가 택지개발사업 실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법 제4조의 규정에 의한 허가, 동법 제12조의 규정에 의한 도시계획의 결정, 동법 제24조의 규정에 의한 도시계획사업시행의 허가 및 동법 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가를 받은 것으로 보며, 건설부장관(법 제30조 위임규정에 따라 도지사)이 실시계획의 승인을 고시한 때에는 관계법률에 의한 인·허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. 3) 청구인은 이 사건 토지 중 일부를 20년 이상 점유하여 취득시효가 완성되었으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 「공유재산 및 물품관리법」 제6조제2항은 "행정재산은 「민법」 제245조의 규정에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다."라고 규정하고 있으므로, 공유재산에 대한 취득 시효가 완성되기 위해서는 그 공유재산이 취득시효기간 동안 계속하여 시효취득의 대상이 될 수 있는 일반재산이어야 하고, 이러한 점에 대한 증명책임은 시효취득을 주장하는 자에게 있다고 할 것이다(대법원 2003. 10. 9. 선고 2003다29890 판결 등 참조). 그리고 공용폐지의 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 상관이 없으나 적법한 의사표시가 있어야 하고, 행정재산이 사실상 본래의 용도에 사용되고 있지 않다거나 행정주체가 점유를 상실하였다는 정도의 사정이나 무효인 매도행위를 가지고 묵시적 공용폐지가 있었다고 볼 수 없다(대법원 1983. 6. 14. 선고 83다카181 판결, 대법원 2003. 10. 9. 선고 2003다29890 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 보면, 앞에서 인정한 바와 같이 이 사건 토지는 1991. 6. 4. 공용의 청사로 도시계획시설 결정 고시되고 1999. 11. 9. 피청구인에게 소유권 이전됨에 따라 행정재산이 되었고, 이후 피청구인이 공용폐지의 의사표시를 하였다고 볼 만한 자료도 없으므로 시효취득의 대상이 될 수 없는바, 청구인이 이 사건 토지 중 16㎡를 무단점유하였다고 봄이 상당하다. 따라서 피청구인은 청구인에 대하여 공유재산을 무단점유하였다는 사유로 「지방재정법」 제82조제1항에 따라 5년치의 변상금을 부과한 것인바, 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.