공유재산 무단점유 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○번지 토지와 그 지상 건물인 어린이집(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2022. 10. 17. 시유지인 ○○시 ○○동 ○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 현장 확인하고, 이후 두 차례 현황측량을 한 후 2022. 12. 15. 청구인이 이 사건 토지 중 ○㎡ 부분을 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다)에 따른 사용허가 없이 무단점유하고 있다는 이유로 청구인에게 변상금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제1조(목적) 이 법은 공유재산 및 물품에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리ㆍ처분하는 것을 목적으로 한다 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 2. “물품”이란 지방자치단체가 소유하는 동산(動産)과 지방자치단체가 사용하기 위하여 보관하는 동산 중 다음 각 목의 것을 제외한 동산을 말한다. 가. 현금 나. 유가증권 다. 제4조에 따른 공유재산 3. “기부채납”이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다. 4. “관리”란 공유재산 및 물품의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위를 말한다. 5. “해당 지방자치단체”란 공유재산 또는 물품을 소유한 지방자치단체를 말한다. 6. “처분”이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말한다. 7. “사용허가”란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 9. “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 “무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다. 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산 해당 지방자치단체가 사무용, 사업용 및 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 해당 지방자치단체가 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 해당 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙이나 그 밖에 필요에 따라 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. ② 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다. 제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 계산방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다. 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장과 제43조의2에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우 ② 지방자치단체의 장은 무단점유자의 무단점유 경위(經緯) 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. ③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다. 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제14조(사용료) ① 법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따르며, 사용허가를 받은 자가 재난(「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난을 말한다. 이하 제31조제1항 단서에서 같다)에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가, 전세금의 계산, 일시 사용 등에 관하여는 제31조제2항부터 제8항까지의 규정을 준용한다. 제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ② 제1항에 따라 대부료를 계산할 때 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호 본문, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가격은 대부기간 동안 연도마다 결정하고, 제1호 단서 및 제3호 단서에 따른 재산가격은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있으며, 첫째 연도에는 측량 또는 감정평가 등에 든 비용을 포함할 수 있다. 1. 토지: 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가를 말하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다. 다만, 하나의 필지로서 그 필지의 주된 용도와 다른 용도로 이용되는 일부분의 토지이거나 위치에 따라 지가(地價)를 달리 적용하여야 할 필요가 있는 토지 등 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 감정평가법인등에게 의뢰하여 평가한 감정평가액 이상의 금액으로 한다. 제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산 또는 물품을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조ㆍ제31조 및 제74조에 따라 계산한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. ② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다. ③ 제2항의 납부기한은 변상금 납부 통지일부터 60일 이내로 한다. ④ 지방자치단체의 장은 법 제81조제1항에 따른 무단점유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 변상금의 최초 납부기한부터 1년의 범위에서 그 징수를 미룰 수 있다. 1. 재해나 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 경우 2. 무단점유자 또는 그 동거 가족의 질병이나 중상해로 장기 치료가 필요한 경우 3. 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자인 경우 4. 그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 사유로 인정되는 경우 ⑥ 제3항에 따른 납부기한까지 변상금을 납부한 경우 고지한 날부터 납부한 날까지의 변상금은 징수하지 않는다. 【지방재정법】 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. ② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다. 【○○시 공유재산 관리 조례】 제61조(변상금의 부과) ① 영 제81조제1항에 따른 변상금을 부과ㆍ징수하고자 할 경우에는 당해 점유자에게 변상금 사전통지서를 발송하여야 한다. <개정 2014. 1. 10.> ② 제1항에 따른 변상금 징수에 이의가 있는 점유자는 변상금 사전 통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다. ③ 영 제81조제4항 각 목에 따른 변상금의 징수유예기간은 최초 납부기한부터 1년으로 한다. 제62조(변상금의 분할 납부) ① 공유재산의 무단점유자가 영 제81조제1항에 따라 변상금을 분할 납부하고자 할 경우에는 시장에게 분할납부신청서를 제출하여야 한다. <개정 2014. 1. 10., 2019. 11. 15.> ② 영 제81조제1항에 따라 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제23조(지적측량의 실시 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지적측량을 하여야 한다. 4. 경계점을 지상에 복원하는 경우 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제18조(지적현황측량) 법 제23조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 지상건축물 등의 현황을 지적도 및 임야도에 등록된 경계와 대비하여 표시하는 데에 필요한 경우를 말한다. 【민법】 제245조(점유로 인한 부동산소유권의 취득기간) ① 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다. ② 부동산의 소유자로 등기한 자가 10년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 선의이며 과실없이 그 부동산을 점유한 때에는 소유권을 취득한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업자등록증, 출장복명서, 측량성과도, 공유재산 변상금 사전 통지, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 5. 22. ○○시 ○○동 ○○번지 토지 및 지상 건축물을 취득하여 소유한 자이다. 나) 피청구인은 2022. 10. 17. 공유재산 실태조사를 통해 청구인이 공유재산인 이 사건 토지를 무단점유한 사실을 인지함에 따라 이 사건 공유재산에 대하여 현장을 확인하고, 2022. 11. 2., 2022. 11. 16. 두 차례 지적측량을 통해 무단점유면적을 ○㎡로 산정하였다. 다) 피청구인은 2022. 11. 22. 청구인에게 변상금 부과 사전통지하고, 공유재산법 제81조에 의거 2022. 12. 15. 이 사건 건축물 점유부분에 대하여는 5년간, 놀이터 점유부분에 대하여는 2년간 소급하여 산정한 변상금을 부과처분 하였다. 2) 가) 청구인의 신의성실원칙 위반 및 권리남용 주장에 대한 판단 청구인은 이 사건 건축물이 1997. 3. 15. 어린이집으로 26년간 운영되어 왔고, 위법한 증ㆍ개축이 없었음에도 피청구인은 사용승인일로부터 36년간 청구인에게 어떠한 조치도 취하지 않았다가 2022. 12. 15.에 이 사건 처분을 한 것은 신의성실에 어긋난 권리남용이라고 주장한다. 공유재산법은 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리·처분하는 것을 목적으로 하며(제1조), 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정하고 있다(제6조 제1항). 행정재산의 경우 지방자치단체장의 사용·수익허가를 받아 사용하여야 하고 그에 대한 사용료를 납부하여야 하며(제20조, 제22조), 사용·수익허가 없이 공유재산을 사용·수익하거나 점유(이하 ‘무단점유’라 한다)하는 자에 대하여는 사용료의 120%에 해당하는 금액을 변상금으로 징수하도록 규정하고 있다(제81조 제1항 본문). 변상금의 부과는 관리청이 공유재산 중 일반재산과 관련하여 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 사법상 계약인 대부계약을 체결한 후 그 이행을 구하는 것과 달리 관리청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사를 묻지 않고 일방적으로 행하는 행정처분에 해당한다(대법원 2013. 1. 24. 선고 2012다79828 판결). 이 사건의 경우 피청구인이 공유재산의 소유권을 취득한 이후에 청구인이 계속하여 위 토지를 점유하여 왔음에도 이 사건 처분 전까지 변상금이 부과되지 않았다는 사정만으로 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지에 대한 변상금을 부과하지 않겠다는 견해를 묵시적으로 표명하였다거나 청구인과 피청구인 사이에 변상금을 면제하기로 하는 묵시적인 합의가 성립하였다고 보기 어렵다(대법원 2002. 2. 26. 선고 99두10193 판결 등 참조). 따라서 그동안 피청구인이 공유재산에 대해 점용료 내지 변상금을 부과하지 않다가 2022. 12. 15.에 비로소 이 사건 처분을 하였다고 하여 그 이유만으로 공유재산법 등 관련 법령에 따른 처분이 오로지 청구인의 권리를 해할 목적에서 비롯된 것으로 권리남용에 해당한다고 보기는 어려우며, 신의칙에 반한다고 볼 수도 없다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 청구인의 시효취득 주장에 대한 판단 청구인은 건물 사용승인일인 1987. 6. 17.로부터 선의의 의사로 평온, 공연, 자주점유하여 20년이 경과한 2007. 6. 17.에 취득시효가 완성되었으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 그러나 이 사건 건축물의 건축면적이 114.8㎡이고, 대지면적이 201㎡인 데 비해 피청구인의 지적측량결과 산정된 무단점유면적은 92㎡로서 결코 적지 아니한 점에 비추어 선의, 평온, 공연, 자주점유의 요건을 갖추었다고 보기 어려우므로 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 이 사건 건축물은 불법건축물이 아니라는 청구인 주장에 대한 판단 청구인은 이 사건 건축물은 사용승인을 받은 뒤 위법하게 증ㆍ개축된 적이 없고, 놀이터에 대해 신한아파트입주자대표회장, 신한아파트 관리소장으로부터 사용승낙을 받았으므로 불법건축물이 아니라고 주장한다. 그러나 건물의 사용검사처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가 사항대로 건축행정 목적에 적합한지 여부를 확인하고 사용검사필증을 교부하여 줌으로써 허가받은 사람으로 하여금 건축한 건물을 사용·수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것이다. 이러한 사용검사처분은 건축물을 사용·수익할 수 있게 하는 데 그치므로 건축물에 대하여 사용검사처분이 이루어졌다고 하더라도 그 사정만으로는 건축물에 있는 하자나 「건축법」 등 관계 법령에 위배되는 사실이 정당화되지는 아니하며(대법원 2015. 1. 29., 선고, 2013두24976, 판결) 공유재산법 제29조제1항 본문에서 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다고 규정하고 있으므로, 「건축법」 제22조에서 규정한 건축물의 사용승인 내지 아파트 입주자대표회장, 아파트관리소장의 사용승낙을 공유재산법 제29조제1항에서 규정한 대부계약으로 간주 내지 동일하다고 해석하기 어렵다. 라) 변상금으로 가산금을 추가하여 부과하는 것은 부당하다는 청구인 주장에 대한 판단 청구인은 정당한 권원이 없음을 모르는 상태에서 가산금을 추가하여 부과하는 것은 부당하다고 주장한다. 행정법규 위반에 대한 제재처분은 행정 목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결, 대법원 2021.2. 25. 선고 2020두51587 판결 등). 공유재산법 제81조제1항은 “지방자치단체의 장과 제43조의2에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 ‘변상금’이라 한다)을 징수한다.”고 규정하고, 제2항은 “변상금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 나누어 내게 할 수 있다”고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제81조 제1항은 “법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용·수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조 및 제74조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만 원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간으로 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다.”고 규정하고 있다. 관련 규정들의 내용 및 체제와 아울러 변상금 징수의 요건이 법 제81조제1항에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위라고 봄이 타당한 점(대법원 1998. 9. 22. 선고 98두7602 판결, 대법원 2015. 1. 15., 선고, 2012추152, 판결)에 비추어 피청구인이 변상금으로 가산금을 추가하여 부과하는 것은 위법하거나 부당하다고 보기 어렵다. 마) 청구인에게 2년치 변상금을 부과한 것은 부당하다는 주장에 대한 판단 청구인은 피청구인이 놀이터에 대해 2년치 변상금을 부과한 것은 부당하다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 살펴본바와 같이 변상금 부과처분은 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있는 점(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결, 대법원 2021.2. 25. 선고 2020두51587 판결 등), 공유재산법 제81조제1항에서 행정청이 변상금을 징수하는 대상은‘무단점유자’인 점, 같은 법 시행령 제81조제1항의 위임에 의한 「○○시 공유재산 관리 조례」 제61조제1항에서도 변상금을 부과ㆍ징수하고자 할 경우에는 당해 점유자에게 변상금 사전통지서를 발송하여야 한다고 규정한 점 등을 고려하면, 2017년부터 2018년까지 어린이집 운영자로서 점유자인 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.