공유재산 무단점유 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○-○○ 소재 ○○ 인라인전용경기장(이하 ‘이 사건 경기장’이라 한다)을 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제6조제1항 위반 및 같은 법 제20조에 따른 절차를 거치지 않고 행정재산을 무단 사용·수익하였다는 사유로, 2023. 4. 21. 청구인에게 변상금 부과 사전통지 및 의견제출 안내를 하고, 같은 해 6. 12. 같은 법 제81조제1항에 따라 변상금 3,363,200원을 부과(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제1조(목적) 이 법은 공유재산 및 물품에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리ㆍ처분하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 2. ~ 6. (생략) 7. “사용허가”란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 8. (생략) 9. “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 “무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다. 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제20조(사용허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. 1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하는 경우 제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 계산방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다. 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장과 제43조의2에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우 ② 지방자치단체의 장은 무단점유자의 무단점유 경위(經緯) 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. ③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다. 제99조(벌칙) 제6조제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제12조(사용허가) 법 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 행정 목적 또는 보존 목적의 수행에 필요한 경우 2. 공무원의 후생 목적을 위하여 필요한 경우 3. 그 밖에 해당 재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 경우로서 해당 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우 제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ① ~ ② (생략) ③입찰로 대부하는 경우 첫째 연도의 대부료는 최고입찰가로 결정하고, 2차 연도 이후의 기간(대부계약을 갱신하지 아니한 대부계약기간 중으로 한정한다)의 대부료는 다음의 계산식에 따라 계산한다. 다만, 제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용하는 기간 동안에는 본문에 따른 대부료에 제1항 단서에 따른 요율 인하분을 반영하여 산출한 대부료로 한다. [(입찰로 결정된 첫째 연도의 대부료) × (제2항에 따라 산출한 해당 연도의 재산가격) ÷ (제2항에 따라 산출한 입찰 당시의 재산가격)] 제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산 또는 물품을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조ㆍ제31조 및 제74조에 따라 계산한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. ② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다. 【○○시 공유재산 관리 조례】 제19조(사용허가) 행정재산을 사용허가할 때에는 다음 사항을 명시하여야 한다. 1. 사용목적 2. 사용기간 3. 사용료 4. 사용료 납부방법 5. 사용허가 재산의 보존의무 6. 사용허가 재산에 대한 부과금의 사용자 부담 7. 허가조건 제21조(행정재산의 관리위탁) ① 재산관리관이 법 제27조제1항에 따라 행정재산을 관리 위탁할 때에는 영 제19조 및 영 제21조에 따른 사용허가의 대상범위와 허가기간 및 연간사용료·납부방법 등을 위탁계약에 포함하여야 한다. ② 재산관리관은 법 제27조에 따라 관리위탁을 받은 자(이하 ”관리수탁자“라 한다)가 영업 수익을 목적으로 직접 사용하거나 제3자가 다시 빌려 사용하는 행정재산에 대하여는 위탁과 동시에 영 제14조에 따라 사용료를 부과·징수하여야 한다. ③ 관리수탁자가 사용허가 받은 재산에 대하여 사용료를 납부하고, 제3자에게 다시 빌려 줄 때에는 관리수탁자가 정하는 일정한 사용료와 관리비용은 다시 빌려 받은 자에게 부과·징수할 수 있다. 이 경우 관리수탁자가 징수한 사용료와 관리비는 관리수탁자의 수입으로 한다. ④ 법 제27조제6항에 따라 시장이 필요하다고 인정되는 경우에는 관리수탁자가 이용료를 직접 징수하여 관리에 소요되는 경비로 사용하게 할 수 있다. ⑤ 일반입찰에 따라 관리수탁자를 결정하는 경우에는 법 제27조제2항 및 영 제19조의2, 제19조의3 및 제19조의4에 따른 입찰조건에 따라 해당 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 증가된 이용료 수입을 배분할 수 있다. ⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 자산의 내구연수가 증가하는 시설보수는 시에서 직접 시행한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 변상금부과 사전통지 및 의견제출 알림, 의견제출서, 불입건 결정서, 변상금부과 재검토 결과 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 청구인이 2022. 1. 21. ~ 2022. 9. 27. (총 186일) 동안 이 사건 경기장을 공유재산법 제6조제1항 위반 및 같은 법 제20조의 절차를 거치지 아니하고 행정재산을 무단 사용·수익하였다는 사유로, 2023. 4. 21. 청구인에게 공유재산무단 사용·수익 행위에 대한 변상금 부과 사전통지 및 의견제출 안내를 하였다. 나) 청구인은 2023. 5. 2. 피청구인에게 이 사건 경기장의 무단 사용 및 수익행위에 대한 사항은 ○○도시관리공사의 수사요청을 통한 ○○경찰서 수사결과 증거 불충분으로 무혐의 처분을 받은 바 있으며, 변상금 청구에 대한 무효처리 또는 합당한 근거(증거)자료 제시 및 재산정을 해주기 바란다는 내용의 의견을 제출하였다. 다) 피청구인은 2023. 5. 25. 청구인에게 변상금 부과 재검토 결과 “이유없음”을 회신하고, 같은 해 6. 12. 청구인에게 공유재산법 제20조 위반을 사유로 같은 법 제81조제1항에 따라 이 사건 처분을 하였다. < 변상금 산출내용 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828111"></img> ※ 변상금 = 사용료(최고입찰가)×(기간/365일)×1.2(가산요율) (이 사건 경기장 온비드 최고입찰가, 2023. 2. 28.) 라) 한편, ○○도시관리공사는 2023. 3. 20. 청구인에게 이 사건 경기장에 대하여 공유재산(유상) 사용·수익허가를 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법 여부에 관하여 본다. 가) 관련 법리 공유재산법 제1조, 제6조제1항, 제20조, 제22조, 제81조제1항 본문의 내용과 변상금 제도의 입법 취지에 비추어 보면, 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우 공유재산법 제81조제1항에서 정한 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당하고, 반드시 그 사용이 독점적·배타적일 필요는 없으며, 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없다(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결 등 참조). 나) 판단 위와 같은 법리에다가 앞서 본 사실관계 및 아래와 같은 사정을 종합해보면, 원고가 행정재산인 이 사건 경기장을 무단 사용·수익하였음을 이유로 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 봄이 타당하다. (1) 청구인은, 이 사건 경기장에서 순수한 지역사회 인라인스케이트 클럽·동호회 활동과 전문선수반 스케이팅을 진행한 것일 뿐 직접적인 수익 활동을 하지 않았고(포인트레슨을 통해 발생한 수익금은 동호회 회비로 경기장 청소도구, 의자 등을 구매하여 기증함), 증거관계상 실제 위반장소를 무단으로 점유·수익했다고 보기도 어려우므로(이 사건 경기장에서의 운동모임 공지 사실만 있을 뿐이고, 형사사건에서 혐의없음 결정을 받았음) 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대 앞서 본 법리와 같이 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 경우(반드시 그 사용이 독점적·배타적일 필요는 없다)에도 변상금 부과 대상이 되지만, ① 청구인이 이 사건 경기장에서 인라인스케이트 클럽·동호회 활동과 전문선수반 스케이팅을 진행한 행위만으로는 행정재산인 이 사건 경기장을 유형적·고정적으로 사용·수익·점유한 것으로 단정하기는 어려운 점, ② 청구인은 공유재산법 위반 혐의의 형사사건에서 증거불충분으로 혐의없음의 불기소처분을 받았던 점, ③ 청구인이 이 사건 경기장에서 인라인스케이트 강습 활동을 함에 따라 일반 이용자들의 불편이 야기된다는 취지의 민원은 특정인에 의해서만 여러 차례 제기된 것으로 보일 뿐이고, 달리 청구인이 이 사건 경기장에서 인라인스케이트 클럽·동호회 활동과 전문선수반 스케이팅을 진행한 행위로 인해 일반 이용자들이 이 사건 경기장을 함께 사용하기 어려웠다고 단정할 수는 없는 점 등에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 경기장을 무단점유했다고 단정하기는 어렵다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. (2) 또한 청구인은, 피청구인이 위반기간으로 기재한 2022. 1. 21.부터 2022. 9. 27.까지 총 186일 전체에 걸쳐 인라인스케이트 클럽·동호회 활동을 한 것이 아니므로(모임 공지만 있었을 뿐 우천, 미세먼지 등으로 해당 기간 중 운동모임을 가지지 않았던 일자도 있었음) 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 비록 청구인이 ‘○○○인라인클럽팀&amp;동호회 공지’를 하면서 회원들의 출석체크를 하였고 회원들이 댓글로 당일 참여 사진을 게시하는 방식으로 SNS(밴드) 강습 관련 공지사항을 운영하였다고 하더라도, 청구인이 공지를 했던 각 일자에 실제로 이 사건 경기장에서 청구인의 인라인스케이트 강습 활동이 이루어졌다고 단정할 수도 없으므로(구체적으로 청구인은 강습 관련 공지사항이 나간 일자 중 일부 날짜에는 우천·미세먼지 등으로 강습이 이루어지지 않았다고 주장하고 있다), 청구인이 이 사건 경기장을 무단점유한 기간이 총 186일이라고 단정하기는 어렵다. 따라서 청구인에게 변상금 3,363,200원을 부과한 피청구인의 이 사건 처분은 위반기간 산정에 있어서도 위법·부당하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.