공유재산 무단점유 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 00시 00동 00번지 단독주택 등 건축물(이하 ‘000 건축물’이라 한다)의 소유자인데, 피청구인은 청구인들이 피청구인 소유의 공유재산인 000동 00번지 토지 중 일부(전, 306㎡ 중 50㎡, 이하 ‘이 사건 공유재산’이라 한다)를 무단점유하였다는 이유로 2022. 11. 22. 변상금 부과 사전통지를 거쳐 2022. 12. 15. 5년치 변상금 12,680,180원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 「00시 공유재산 관리 조례」(이하 ‘00시 공유재산 조례’라 한다) 제8조에 따라 피청구인은 매년 1회 이상 공유재산 실태조사를 하여야 하는데, 제대로 실태조사를 하였다면 12개월 미만의 변상금을 부과하였을 것이다. 그러므로 12개월 초과분에 대한 변상금 부과는 취소되어야 한다. 2) 청구인은 2012. 6. 15. 000 건축물을 증여받을 때부터 이 사건 공유재산 내 가설건물이 존재했고 공유재산 무단점유라는 사실을 전혀 몰랐다. 이 사건 공유재산에 대한 실태조사는 40여 년 만에 처음 실시되는 것이다. 3) 청구인은 무단 점유사실을 통보받자 이 사건 공유재산 위에 있던 가설건축물을 즉시 철거하였다. 피청구인은 가설건물뿐 아니라 공지에 대한 변상금까지 부과하여 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2012. 6. 15. 00 건축물을 증여받은 이래 대부계약을 체결함이 없이 현재까지 이 사건 부동산을 무단점유하고 있다. 2) 청구인은 이 사건 공유재산상 가설 건물은 철거하였지만 여전히 콘크리트로 포장하여 본래의 형상을 변질해 이 사건 처분시점까지 사용하고 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2021. 4. 20.> 1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 9. “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 “무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다. 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다. <개정 2021. 4. 20.> 1. 공용재산 해당 지방자치단체가 사무용, 사업용 및 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 해당 지방자치단체가 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 해당 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙이나 그 밖에 필요에 따라 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제28조(관리ㆍ처분) ① 일반재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁하거나 다음 각 호에 따라 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제3항을 준용한다. 제32조(대부료) ① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 계산방법에 따라 매년 대부료를 징수한다. 다만, 연간 대부료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 대부기간의 대부료를 일시에 통합 징수할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.> 제44조(대장과 실태조사) ② 재산관리관은 매년 소관 공유재산의 실태를 조사하여 재산관리 및 변동에 관한 사항을 기록ㆍ유지하여야 하고, 지방자치단체의 장에게 그 결과를 보고하여야 한다. 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장과 제43조의2에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다. 다만, 대부를 받은 자가 재난에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. <개정 2020. 3. 31.> ② 제1항에 따라 대부료를 계산할 때 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호 본문, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가격은 대부기간 동안 연도마다 결정하고, 제1호 단서 및 제3호 단서에 따른 재산가격은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있으며, 첫째 연도에는 측량 또는 감정평가 등에 든 비용을 포함할 수 있다. <개정 2013. 6. 21., 2015. 2. 16., 2016. 7. 12., 2016. 8. 31., 2018. 12. 4., 2022. 1. 21.> 1. 토지: 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가를 말하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다. 다만, 하나의 필지로서 그 필지의 주된 용도와 다른 용도로 이용되는 일부분의 토지이거나 위치에 따라 지가(地價)를 달리 적용하여야 할 필요가 있는 토지 등 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 감정평가법인등에게 의뢰하여 평가한 감정평가액 이상의 금액으로 한다. 제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산 또는 물품을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조ㆍ제31조 및 제74조에 따라 계산한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. <개정 2010. 8. 4., 2013. 6. 21., 2015. 7. 20., 2016. 7. 12., 2017. 7. 26., 2020. 12. 22., 2022. 4. 20.> ② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다. 【00시 공유재산 관리 조례】 제8조(실태조사) ① 재산관리관은 법 제44조제2항에 따라 공유재산에 대하여 매년 1회 이상 실태조사를 실시하여 재산관리에 만전을 기하여야 한다. <개정 2014. 1. 10.> 제61조(변상금의 부과) ① 영 제81조제1항에 따른 변상금을 부과ㆍ징수하고자 할 경우에는 당해 점유자에게 변상금 사전통지서를 발송하여야 한다. <개정 2014. 1. 10.> ② 제1항에 따른 변상금 징수에 이의가 있는 점유자는 변상금 사전 통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다. <개정 2014. 1. 10.> 【국유재산법 시행령】 제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다. 【지방재정법】 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. ② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 출장보고서, 측량성과도, 항공사진, 건물등기부등본, 처분사전통지서, 현장사진, 청구서, 답변서 등 각 증빙자료 등을 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인들은 2012. 6. 15. 00동 00 토지 및 건축물을 증여를 원인으로 취득한 공유자들이다. 나) 청구인들은 00동 00번지에 연접한 00번지 이 사건 공유재산(일반재산) 토지를 적어도 2015년경부터(을 제3호증 항공사진 참조) 대부계약 없이 콘크리트로 포장하고 가설건축물 2동을 설치하여 사용하다가 2022. 10. 17. 00시 공유재산 실태조사 시 피청구인에게 적발되었고 피청구인은 2022. 11. 2. 현황측량을 거쳐 위반면적을 확정한 후 2022. 11. 22. 공유재산 무단점유 변상금 사전통지를 한 후 2022. 12. 15. 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제81조에 따라 다음 요지의 이 사건 처분을 하였다. (다음 요지 생략) 다) 청구인은 2022. 11. 9.부터 2022. 12. 20. 사이에 이 사건 공유재산 위에 있는 가설건축물 일부는 철거하였으나 바닥의 콘크리트 포장은 그대로이다. 2) 관련 법령의 규정 공유재산법에 따르면 “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각호의 재산을 말하고(제2조 제1호) 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하되 행정재산은 다시 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분되고 행정재산 외의 모든 공유재산은 일반재산이다(법 제5조). 변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하는데(법 제2조 제9호) 지방자치단체의 장등은 무단점유자에 대하여 공유재산 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 변상금으로 징수한다(법 제81조). 한편, 00시 공유재산 조례 제8조에 따르면 재산관리관은 매년 1회 이상 실태조사를 실시하여야 한다. 3) 판단 나) 12개월을 초과한 부분의 변상금 부과는 취소되어야 한다는 주장에 대해 공유재산법 제44조 제2항 및 안양시 공유재산 조례 제8조에 따른 재산관리관의 실태조사 의무 조항은 적정한 재산관리 목적의 행정청 내부 규율을 위한 것으로, 이 조항으로부터 1년 넘는 무단 점유가 정당화된다고는 볼 수 없고 설사 재산관리관이 공유재산의 점유ㆍ사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 그 이유만으로 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용ㆍ수익 권원이 인정될 수는 없다(대법원 2008. 5. 15. 선고, 2005두11463 판결, 대법원 2000. 3. 10. 선고 97누17278 판결 등 참조). 다) 가설건축물을 철거하였으므로 이 사건 처분이 위법하다는 주장에 대해 변상금은 사용허가나 대부계약 없이 공유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대해, 무단 점유기간에 대해 부과되는 것으로 무단점유를 원상복구하였더라도 원상복구 이전의 무단점유에 대해서는 변상금을 부과할 수 있고 또한 관련 현장사진(을 제8호증)에서 확인되는 바와 같이 청구인이 가설건축물 일부를 최근에 철거하였으나 여전히 이 사건 공유재산은 콘크리트로 포장되어 있는 등 이 사건 공유재산의 무단점유가 해소되었다고 할 수도 없으므로 이 사건 처분 시를 기준으로 부과한 변상금 산정이 잘못되었다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.