공유재산 무단점유 원상복구명령 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 경기도 ○○시에 있는 ◎◎◎ 중 일부면적을 무단점유하고 있는 자들이다. 주식회사 ○○○는 2003. 1. 22. 피청구인과‘◎◎◎ 조성에 관한 기본협약’을 체결하고, 기부채납한 ○○○○○를 2008. 5. 20. 피청구인에게 공유재산 무상사용·수익허가(이하‘이 사건 허가’라 한다)를 받아 운영하였으나, 감사원 실지감사(2016. 5. 30. ~ 6. 13.)에서 허가조건인‘직영운영’을 위반한 사실이 적발되었다. 피청구인은 ㈜○○○에게 2017. 9. 22.부터 불법전대 및 위반 건축물에 대한 원상복구 요청을 수차례 하였음에도 미이행 되자 청문을 거쳐 2019. 8. 28. 이 사건 허가 취소처분을 하였고, ㈜○○○는 이에 대하여 2019경기행심2246 공유재산 무상사용·수익허가 취소처분 취소심판을 청구하였는데 경기도행정심판위원회에서는 2020. 3. 16. 기각재결 하였다. 이후 피청구인은 처분 사전통지 절차를 거쳐 2020. 4. 28. 청구인들에게 공유재산 및 물품관리법(이하‘공유재산법’이라 한다) 제83조에 따라 ○○○○○를 무단 점유하고 있음을 이유로 원상복구명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 ㈜○○○는 2003. 1. 22. 피청구인과 ○○○○○ 조성에 관한 기본협약을 체결하고, 2008. 5. 20. 이 사건 허가를 받아 법적 권한을 갖게 되었다. 가) 청구인 ○○○에 대하여 청구인 ○○○은 경기도 ◇◇시 소재 ‘◎◎건축’을 운영하는 자로 ○○○의 어머니이다. ○○○은 2017. 12. 6. ㈜○○○의 대리인 격인 ◆◆◆과 ○○○○○ ○층 롤러스케이트장 인테리어공사 계약을 아래와 같이 체결하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023697"></img> ○○○은 계약내용과 같이 공사를 마무리 하였으나 ◆◆◆은 공사대금을 지급하지 않았다. 이에 ○○○은 ㈜○○○ 대표이사 ☆☆☆에게 직접 공사대금을 요청하였다. 그러나 ☆☆☆는 공사대금을 지급하기 어렵다며 대신 공사대금을 완납할 때까지 공사 대상이었던 ○○○○○ 본관 ○층 ○호(약 264㎡)를 무상으로 사용하는 조건을 제시하였다. 그러나 ○○○은 건축업을 영위하고 있어 다시 별도 사업체를 운영하기 어려워 딸 ○○○ 명의로 ☆☆☆와 보증금, 차임 등이 모두 무상인 임대차계약서를 작성하고 영업을 하게 되었다. 정리하면 ○○○은 ☆☆☆의 대리인 격인 ◆◆◆과 공사계약을 체결하였으나 ◆◆◆, ☆☆☆ 모두 공사대금을 지급하지 않아 공사대금이 지급될 때까지 딸 ○○○와 ☆☆☆ 간 ○○○○○ 본관 ○층 ○호(약 264㎡)를 무상으로 사용하는 계약을 체결한 것이다. 즉, ☆☆☆와 ○○○의 임대차계약의 실 명의자는 ○○○이다. 나) 청구인 □□□에 대하여 청구인 □□□은 ■■■의 ○○이다. ■■■은 □□□과 ○○○■■■ 내 뷔페를 운영하고 있으나 편의 상 사업자 명의 등은 ■■■ 단독으로 사용하고 있다. ■■■은 2016. 5. 1. ㈜○○○ 대표이사 ☆☆☆와 ○○○○○ 내 뷔페 사업을 수탁받는 것을 내용으로 하는 위탁운영계약을 체결하였다. 그리고 ■■■과 함께 뷔페를 운영하는 □□□은 2017. 6. 26. ○○○연구소에 뷔페 공사를 발주하였다. 정리하면 뷔페에 대한 사업자 명의 등은 □□□의 ○○인 ■■■ 단독 명의이나 실질적으로 □□□과 ■■■은 함께 뷔페를 운영하고 있다. 2) ㈜○○○의 전대금지 위반 및 신뢰보호원칙 피청구인은 ㈜○○○에 이 사건 허가를 내주며 전대금지를 명확히 하였다. 그러나 ㈜○○○는 피청구인의 전대금지에도 불구하고 지속적으로 제3자에게 전대를 해왔다. 그러나 피청구인은 이와 같은 ㈜○○○의 불법적 전대행위를 인지하고 있었음에도 10여년 간 사실상 방치해왔다. 이에 청구인들은 ㈜○○○의 오랜 임대사업을 신뢰하여 불법전대일 것이라는 의심조차 못하고 ○○○○○를 운영하게 된 것이다. 청구인들이 ㈜○○○에게 적법한 전대권이 있을 것이라 신뢰한데는 피청구인이 오랜기간 ㈜○○○의 불법전대행위를 규제하지 않은 책임이 크다고 할 것이다. 3) 유치권의 행사 가) 청구인들은 이 사건 건물 공사를 한 이들로 ㈜○○○에게 공사대금을 받지 못해 ○○○○○를 점유하며 사용·수익하고 있는 자들이다. 이에 청구인들의 점유는 공사대금채권을 원인으로 하는 적법한 유치권 행사임을 주장하는 바이다. 나) “어떠한 물건을 점유하는 자는 소유의 의사로 선의 평온 및 공연하게 점유한 것으로 추정될 뿐만 아니라 점유자가 점유물에 대하여 행사하는 권리는 적법하게 보유하는 것으로 추정되므로 점유물에 대한 유익비상환청구권을 기초로 하는 유치권의 주장을 배척하려면 적어도 그 점유가 불법행위로 인하여 개시되었거나 유익비 지출 당시 이를 점유할 권원이 없음을 알았거나 이를 알지 못함이 중대한 과실에 기인하였다고 인정할만한 사유의 상대방 당사자의 주장입증이 있어야 할 것이다(대법원 1966. 6. 7. 선고 66다600 판결 참조). 피청구인은 ☆☆☆에게 ○○○○○를 대상으로 한 이 사건 허가를 해 주었고, ☆☆☆는 이를 근거로 ○○○○○를 운영해 왔다. 피청구인은 이 사건 허가가 만료되었다고 주장하나 만료 이후에도 ☆☆☆가 ○○○○○를 계속하여 점유·사용하는 것을 용인해 왔다. 이에 청구인들은 이 사건 허가가 취소되었음에도 계속하여 불법점유하고 있다는 사실을 인지할 수 없었다. 소시민들인 청구인들에게 ○○○○○와 같은 ○○시 소유 대규모 시설을 점유·사용하고 있는 ☆☆☆가 실질은 불법 점유자에 불과하다고 판단하는 것은 불가능에 가까웠을 것이다. 청구인들은 피청구인이 이 사건 허가가 취소되었음에도 ☆☆☆가 ○○○○○를 점유·사용하는 것을 방치한 사유로 인하여 ☆☆☆의 점유가 합법적이고, 더 나아가 ☆☆☆에게 전대권이 있다는 착오를 하게 된 것이다. 즉, 청구인들의 착오 는 피청구인의 위법한 행정에 기인하고 있다. 이에 ☆☆☆와의 전대차계약이 법적권원이 없는 위법한 계약이라는 것을 청구인들이 알지 못함이 중대한 과실에 기인하였다고 인정할만한 사유가 없으므로 청구인들의 유치권 행사는 적법하다고 할 것이다. 4) 피청구인은 청구인들에게 ㈜○○○에게 전대권이 있다는 신뢰를 주었고, 청구인들은 적법한 유치권을 근거로 ○○○○○를 점유하고 있는 것이므로 이 사건 처분은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 이 사건 허가 현황은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023695"></img> 나) 청구인들은 피청구인 소유의 공유재산인 ○○시 ◆◆◆산업단지 내 ○○○○○를 정당한 사유없이 무단으로 점유하고 있어 행정절차법 제21조 제1항에 따라 처분 사전통지 후, 공유재산법 제83조에 따라 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법·타당성 가) 불법전대에 대한 조치(규제) 피청구인은 2016년 감사원의 ○○○○○의 이 사건 허가조건 위반(부대시설 직영운영) 적발 이후 ○○○○○의 사용허가자인 ㈜○○○에게 불법전대에 대하여 지속적으로 원상복구 요청을 해왔고, 지속적인 요청에 응하지 않은 ㈜○○○에 대하여 부득이 허가조건 제6조 및 공유재산법 제20조 제3항 위반을 근거로 적법한 절차에 따라 ㈜○○○의 이 사건 허가를 취소하였다. 이 사건 처분은 공유재산을 보호하고 행정재산의 사용·수익허가제도의 잠탈을 방지하기 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가한 제재이며, 2016년 감사원의 감사 이후 시행하였던 피청구인의 불법 전대에 대한 조치들을 감안하면 피청구인이 ㈜○○○의 불법전대 행위를 인지하고 있었음에도 사실상 방치하여 청구인들이 ㈜○○○에게 적법한 전대권이 있을 것이라 신뢰하게 만들었다는 청구인들의 신뢰보호원칙 위반 주장은 이유 없다. 대법원 역시 신뢰보호원칙이 성립하기 위해“보호가치 있는 신뢰를 요건으로 하여, 귀책사유가 있는 신뢰에 있어서는 신뢰의 이익을 주장할 수 없다고 설시(대법원 1989. 6. 27. 선고 88누6283 판결 참조) 한바, 불법을 자행한 청구인들의 신뢰보호 원칙의 주장은 이유가 없음이 자명하다. 나) 청구인들의 유치권 주장 민법 제320조 제2항은 타인의 물건이나 유가증권에 대한 점유가 불법행위에 의한 것이라면 유치권은 성립하지 않는다고 규정하고 있다. 청구인들은 피청구인의 허가 없이 ㈜○○○와 임대차 계약을 체결하여 불법으로 공유재산을 전대하였으며, 피청구인이 ㈜○○○가 이 사건 허가기간만료 이후 현재까지 공유재산을 정당한 사유 없이 점유하고 있는 불법점유에 해당하므로 청구인들이 주장하는 유치권은 성립하지 않는다고 할 것이다. 또한 대법원은“유치권은 채권자의 이익을 보호하기 위한 법정담보물권으로서, 당사자는 미리 유치권의 발생을 막는 특약을 할 수 있고 이러한 특약은 유효하다. 유치권 배제 특약이 있는 경우 다른 법정요건이 모두 충족되더라도 유치권은 발생하지 않는데, 특약에 따른 효력은 특약의 상대방뿐 아니라 그 밖의 사람도 주장할 수 있다”고 판시하고 있다(대법원 2018. 1. 24. 선고 2016다234043 판결, 대법원 2011. 5. 13. 2010마1544 결정 등 참조). ○○○와 ㈜○○○가 체결한 임대차계약(참고로 임대차계약서 상 임차인인 ○○○와 이 사건 청구인들의 주소가 같으며, ○○○ 명의로 사업자등록 및 임대차 계약 체결 후 청구인들이 실제 사용한 것으로 추정됨) 제8조, 제10조에서 원상회복의무를 규정하고 있는데 이러한 원상회복의무는 필요비, 유익비 등 비용상환청구권의 사전 포기약정으로 해석되므로 이를 피담보채권으로 한 유치권은 성립되지 아니하고, 적법하게 전대한 경우가 아니므로 민법 제647조에 따라 부속물의 매수를 청구할 수 없으며, 청구인들이 점유하고 있는 건물의 공사대금을 받지 못해 발생한 채권은 ㈜○○○에 대한 채권에 불과할 뿐이므로 유치권은 성립하지 않는다고 할 것이다. 3) ㈜○○○의 불법전대에 대한 피청구인의 지속적인 조치에도 불구하고 ㈜○○○와 이 사건 허가조건 제6조 및 공유재산법 제20조 제3항에 위반되는 전대차계약을 체결하여 현재까지 공유재산을 무단으로 불법 점유하고 있는 청구인들의 신뢰 보호원칙 위반 및 유치권 행사 주장은 이유 없음이 명백하다. 이와 같이 이 사건 처분은 법률이 정한 바에 따른 적법한 처분이므로 청구인들의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품관리법】[시행 2018. 10. 16.] [법률 제15794호, 2018. 10. 16., 일부개정] 제83조(원상복구명령 등) ① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다. ② 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다. [전문개정 2010. 2. 4.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 감사원의 감사 보고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 ○○○○○ 중 일부면적을 무단점유하고 있는 자들이고, 피청구인이 2020. 5. 25. 수립한‘무단점유에 따른 명도소송 추진계획’에 의하면 청구인들의 무단점유현황은 아래와 같다. o 대상물건 및 피고상세 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023693"></img> 나) ㈜○○○는 2003. 1. 22. 피청구인과‘◎◎◎ 조성에 관한 기본협약’을 체결하였고, 2008. 5. 20. 피청구인에게 기부채납한 ○○○○○에 대하여‘무상사용기간 : 2003. 11. 15. ~ 2015. 8. 14. (11년 9월), 부대 및 편의시설 : 직영으로 설치·운영’등을 허가조건으로 하여 이 사건 허가를 받아 운영하였다. 다) 이후 ㈜○○○는 무상사용기간이 짦음을 이유로‘무상사용·수익허가 취소소송’을 제기하였고, 법원 조정에 의해 2009. 8. 12. ㈜○○○와 피청구인은 무상사용기간을 2003. 11. 15.부터 2020. 2. 29.까지로 합의하였다. 라) 피청구인은 2016. 11. 25. 경기도지사로부터 감사원의 인·허가 등 대민업무 처리실태 감사(2016. 5. 30. ~ 6. 13.)에서 ㈜○○○가 허가조건인‘직영운영’을 위반한 사실을 통보받고, 2017. 9. 22., 2018. 3. 19., 2018. 6. 11., 2018. 12. 5., 2019. 1. 18., 2019. 1. 30., 2019. 2. 7., 2019. 5. 7., 2019. 6. 20. ㈜○○○에게 불법전대 및 위반 건축물에 대하여 원상복구 요청을 하였다. 마) 피청구인은 ㈜○○○에게 2019. 7. 2. 처분 사전통지 및 청문 실시 통지를 하고, 2019. 8. 7. 청문을 실시한 후, 2019. 8. 28. 이 사건 허가 취소처분을 하였다. 바) ㈜○○○는 2019. 11. 25. 이 사건 허가 취소처분에 대한 2019경기행심2246 공유재산 무상사용·수익허가 취소처분 취소심판을 청구하였고, 경기도행정심판위원회는 2020. 3. 16. 기각재결을 하였다. 사) 피청구인은 청구인들에게 2020. 4. 8. 처분 사전통지 절차를 거쳐 2020. 4. 28. 공유재산법 제83조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 공유재산법 제83조에 제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다. 3) 청구인들은 피청구인이 ㈜○○○의 불법적인 전대행위를 인지하고 있었음에도 이를 10여년간 방치해 왔고, 이는 ㈜○○○에게 임대권이 있다는 신뢰를 준 것이므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반하며, 또한 적법한 유치권을 근거로 ○○○○○를 점유하고 있으므로 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 주장한다. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두8431 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 청구인이 제출한 증거만으로는 피청구인이 ㈜○○○의 불법적인 전대행위를 인지하고 있었음에도 이를 방치한 사실이 있었다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 나아가 이 점만으로 어떠한 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 보기도 어려우므로, 청구인의 주장은 더 살필 필요 없이 이유가 없다. 또한 청구인들은 적법한 유치권을 근거로 ○○○○○를 점유하고 있다고 주장하나, 피청구인이 제출한 증거에 의하면 2018. 7. 16. ㈜○○○와 □□□ 사이에 ○○○○○ 중 일부면적에 관하여 임대차계약을 체결한 사실을 인정할 수 있고, ㈜○○○는 2019. 8. 7. 공유재산 무상사용·수익허가 취소 청문에서 ‘회사 운영상의 어려움으로 인해 불가피하게 전대가 이루어졌다’라고 진술한바 있는 점 등에 비추어 보면, 청구인들이 유치권을 근거로 ○○○○○를 점유하고 있다고 보기 어려우므로 위 청구인들의 주장도 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.